Chương 1 5 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN 1. Cơ sở lý luận về ngân sách nhà nước và quản lý ngân sách nhà nước 1. Một số khái niệm cơ bản * Ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử. Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hóa – tiền tệ trong các phương thức sản xuất của các cộng đồng và Nhà nước của từng cộng đồng.
Nói cách khác, sự ra đời của Nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa – tiền tệ là những tiền đề cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của NSNN. Theo TS Vũ Xuân Dũng, (2012), “Ngân sách nhà nước là hệ thống các quan hệ kinh tế dưới hình thái giá trị phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm đảm bảo cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” Ngân sách nhà nước được xem là khâu chủ đạo của hệ thống tài chính, thể hiện những quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các chủ thể trong xã hội và gắn liền với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Sự hình thành và sử dụng các nguồn tài chính thuộc NSNN có tác động quan trọng và chi phối đến sự vận hành của toàn bộ hệ thống tài chính. Theo Giáo trình tài chính – tiền tệ, của Phạm Ngọc Dũng, Đinh Xuân Hạng, (2011), “Ngân sách nhà nước hiểu một cách đơn giản là tổng số thu và chi của Nhà nước trong một năm nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước do Hiến pháp quy định.
Ngân sách nhà nước phản ánh sự tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước. Ngân sách nhà nước phản ánh sự lựa chọn phương án tài chính trong việc phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia. Phạm vi của ngân sách nhà nước phụ thuộc vào từng lĩnh vực, quy mô hoạt động của Nhà nước trong một khuôn khổ nhất định thông qua các chính sách tài chính và phải được thực hiện theo quy định của pháp luật” Hoạt động của NSNN là sự thể hiện các mặt hoạt động kinh tế - xã hội của 6 Nhà nước ở tầm vĩ mô. NSNN giữ vị trí trọng yếu trong việc đảm bảo cho sự tồn tại và hoạt động của Nhà nước.
Theo luật NSNN năm 2015: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Tùy theo góc độ nhìn nhận, quan niệm về ngân sách nhà nước được hiểu theo các góc độ khác nhau: Trên góc độ kinh tế, ngân sách nhà nước là một công cụ chính sách kinh tế của quốc gia, được sử dụng để đạt các mục tiêu: Kỷ luật tài khóa, phân bổ nguồn lực theo thứ tự ưu tiên, và sử dụng nguồn lực hiệu quả. Trên góc độ chính trị, ngân sách nhà nước là bản dự toán thu chi ngân sách của nhà nước được trình cho cơ quan quyền lực nhà nước để đảm bảo các đại biểu của người dân giám sát, phê duyệt. Trên góc độ luật pháp, ngân sách nhà nước là một văn bản pháp luật của nhà nước được Quốc hội phê duyệt.
Về bản chất, Ngân sách nhà nước là hệ thống (tổng thể) các quan hệ kinh tế, gắn liền với quá trình phân phối các nguồn lực tài chính của xã hội để hình thành quỹ tiền tệ tập trung nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ kinh tế - xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ nhất định * Hệ thống Ngân sách nhà nước Hiện nay, theo luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 thì “Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương”. Trong đó, ngân sách địa phương bao gồm các cấp ngân sách: Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện); Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).1: Hệ thống NSNN của Việt Nam Ngân sách Trung ương: Phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo ngành, tập trung các nguồn lực cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước và giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách quốc gia Ngân sách địa phương: Phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế - xã hội của chính quyền cấp Tỉnh, thành phố. Ngân sách cấp huyện: Phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện kinh tế - xã hội của chính quyền cấp huyện. Ngân sách cấp xã: Nhằm đảm bảo điều kiện tài chính để chính quyền xã chủ động khai thác các thế mạnh đất đai, lao động phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là xây dựng nông thôn mới, thực hiện các chính sách xã hội, giữ gìn an ninh trật tự địa phương.
* Quản lý ngân sách nhà nước Quản lý nhà nước đối với NSNN là quá trình tác động của Nhà nước đến các mối quan hệ của NSNN, nhằm hướng NSNN tác động vào các hoạt động trong đời sống KT – XH phục vụ cho mục tiêu, chiến lược, kế hoạch phát triển KT – XH trong từng thời kỳ nhất định. Đồng thời là quá trình sử dụng NSNN như là công cụ để quản 8 lý và điều hành nền kinh tế, hướng các quan hệ kinh tế phát triển theo định hướng của Nhà nước. Quản lý nhà nước về NSNN là làm cho các hoạt động của NSNN theo đúng pháp luật của Nhà nước, mặt khác kích thích kinh tế phát triển, tạo lập, bồi dưỡng nguồn thu cho ngân sách và sử dụng có hiệu quả, tiết kiệm các khoản chi ngân sách, bảo đảm sự cân đối tích cực thu - chi ngân sách, giảm bội chi ngân sách. Mục tiêu tổng quát trong quản lý và sử dụng ngân sách là phải tạo sự cân đối tích cực, ổn định NSNN tạo môi trường tài chính thuận lợi cho sự ổn định và phát triển, nâng cao hiệu quả của NSNN thực hiện mục tiêu chiến lược KT – XH trong từng thời kỳ.
Chủ thể quản lý NSNN là Nhà nước hoặc các cơ quan nhà nước được Nhà nước giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ NSNN. Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Đối tượng của quản lý NSNN là các hoạt động của NSNN. Nói cụ thể hơn đó là các hoạt động thu, chi bằng tiền của NSNN.
Trong quản lý NSNN, các chủ thể quản lý có thể sử dụng nhiều phương pháp quản lý và nhiều công cụ quản lý khác nhau. Theo Học viện hành chính quốc gia (2006), Giáo trình Quản lý nhà nước về tài chính, Khoa quản lý tài chính công, nhà xuất bản Giáo dục” Quản lý NSNN là sự tác động của Nhà nước vào hoạt động của các đối tượng sử dụng quỹ NSNN bằng các công cụ quản lý vĩ mô của mình để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước” 1. Ngân sách nhà nước cấp huyện trong hệ thống ngân sách nhà nước 1. Khái niệm và đặc điểm ngân sách nhà nước cấp huyện Theo Thông tư số 328/2016-BTC ngày 26/12/2016 hướng dẫn thu và quản lý các khoản thu ngân sách nhà nước qua Kho Bạc nhà nước thì “Ngân sách huyện là quỹ tiền tệ tập trung của huyện được hình thành bằng các nguồn thu và đảm bảo các khoản chi trong phạm vi huyện”.
Ngân sách huyện là công cụ quan trọng trong việc ổn định và phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn huyện.Ngân sách huyện thực hiện vai trò, chức năng, nhiệm vụ của NSNN trên phạm vi địa bàn huyện, đó là mối quan hệ giữa ngân sách với các tổ chức, cá nhân trong quá trình phân bổ, sử dụng các nguồn lực kinh tế của huyện. 9 Chính quyền cấp huyện là chính quyền trung gian, nối tỉnh với xã, phường, thị trấn. NSNN huyện phải cân đối theo nguyên tắc tổng thu phải bằng hoặc lớn hơn tổng chi; ngân sách huyện không có bội chi. Vì vậy, trong công tác lập dự toán hàng năm nếu thu không đủ bù chi thường xuyên thì ngân sách tỉnh bổ sung cân đối.
Vai trò của ngân sách nhà nước cấp huyện Ngân sách huyện có vai trò đảm bảo các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước, đảm bảo an ninh, quốc phòng; thúc đẩy phát triển ổn định kinh tế - xã hội, bù đắp những khiếm khuyết của thị trường, giữ vững ổn định công bằng xã hội và bảo vệ môi trường trên địa bàn huyện. - NSNN cấp huyện bảo đảm thực hiện chức năng Nhà nước, bảo vệ an ninh trật tự cấp huyện Cấp chính quyền huyện cũng tổ chức ra cho mình một hệ thống các cơ quan, đoàn thể hành chính nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước. Điều đó cũng có nghĩa là để cho các cơ quan đoàn thể đó hoạt động cần phải có một quỹ tài chính tập trung cho nó - Đó chính là ngân sách huyện. Mặc dù không lớn mạnh như ngân sách Trung ương nhưng ngân sách huyện cũng tạo cho mình một vị thế nhất định nhằm chủ động trong việc chủ động trong việc thực hiện chức năng Nhà nước ở địa phương.
Chức năng đảm bảo an ninh trật tự, quốc phòng đóng vai trò đặc biệt quan trọng. Đây là công cụ quyền lực của Nhà nước nhằm bảo vệ ý chí của Nhà nước, tạo điều kiện an toàn để huyện phát triển mọi mặt. Để đảm bảo được chức năng này, huyện cần phải có kế hoạch cụ thể, chi tiết, có các khoản dự phòng hợp lý. - NSNN cấp huyện – công cụ thúc đẩy phát triển ổn định kinh tế Để thực hiện tốt chiến lược phát triển kinh tế - tài chính của cấp trên thì huyện cần phải sử dụng các công cụ sẵn có của mình để điều tiết, định hướng.
Một trong những công cụ đắc lực là ngân sách. Các huyện phải căn cứ vào thế mạnh của địa phương mình để định hướng phát triển, hình thành cơ cấu kinh tế, kích thích phát triển. Huyện phải xây dựng cho mình một tiềm lực kinh tế riêng.