CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG CẤP HUYỆN 1. Cơ sở lý luận về quản lý đầu tư công 1. Khái niệm, vai trò và đặc điểm đầu tư công 1. Khái niệm Đầu tư công Đầu tư công là việc sử dụng vốn nhà nước (bao gồm cả vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng của Nhà nước cho đầu tư và vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước) để đầu tư vào các chương trình, dự án không vì mục tiêu lợi nhuận và (hoặc) không có khả năng hoàn vốn trực tiếp (Từ Quang Phương, Phạm Văn Hùng, 2012).
Theo Luật Đầu tư công (2014), đầu tư công là “hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”. Như vậy, đầu tư công được hiểu là đầu tư của khu vực Nhà nước, không chỉ bao gồm đầu tư từ nguồn ngân sách chính phủ mà còn của chính quyền địa phương, đầu tư từ nguồn trái phiếu chính phủ, tín dụng đầu tư qua kênh ngân hàng phát triển, kể cả đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước. Hoạt động đầu tư công bao gồm toàn bộ quá trình từ lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, phê duyệt kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công, đến triển khai thực hiện đầu tư và quản lý khai thác, sử dụng các dự án đầu tư công, theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công. Nguồn vốn để tài trợ cho các hoạt động đầu tư công bao gồm: vốn ngân sách nhà nước chi đầu tư phát triển theo quy định của Luật ngân sách nhà nước; vốn huy động của Nhà nước từ trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, công trái quốc gia, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) 5 và vốn vay ưu đãi cả các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, và các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư.
Dự án đầu tư công Dự án đầu tư công là dự án sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công để thực hiện các hoạt động đầu tư trong các lĩnh vực sau: - Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. - Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. - Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích. - Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dựa án theo hình thức đối tác công tư.
Quản lý đầu tư công Quản lý đầu tư công là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng mục tiêu vào quá trình đầu tư của các dự án đầu tư công (bao gồm công tác chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và vận hành kết quả đầu tư) và các yếu tố đầu tư bằng một hệ thống đồng bộ các biện pháp kinh tế xã hội, tổ chức kỹ thuật và các biện pháp khác nhằm đạt được kết quả, hiệu quả đầu tư và hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất trong điều kiện cụ thể xác định và trên cơ sở vận dụng sáng tạo những quy luật khách quan và quy luật đặc thù của đầu tư. Vốn đầu tư công Vốn đầu tư công gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA, và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư (theo Mục 21 Điều 4 - Luật Đầu tư công 2014). Vai trò và đặc điểm của đầu tư công Đầu tư công có vai trò quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của địa phương, ngành, vùng và trên phạm vi cả nước. Đầu tư công góp phần tạo mới, nâng cấp, củng cố năng lực hoạt động của nền kinh tế thông qua gia tăng giá trị các tài sản công.
Thông qua hoạt động đầu tư công, năng lực phục vụ của hệ thống hạ tầng kinh tế, hạ tầng xã hội dưới hình thức sở hữu toàn dân sẽ được cải thiện và gia tăng. Bên cạnh đó, hoạt động đầu tư công góp phần thực hiện một số mục tiêu xã hội trong chiến lược phát triển kinh tế xã hội của quốc gia, của ngành, của vùng và địa phương. Thông qua các chương trình mục tiêu quốc gia, nhiều vấn đề về văn hóa, xã hội và môi trường được giải quyết, mục tiêu phát triển bền vững được đảm bảo. Đồng thời, đầu tư công còn góp phần điều tiết nền kinh tế thông qua việc tác động trực tiếp đến tổng cầu của nền kinh tế, duy trì tăng trưởng ở mức cao và bền vững, đảm bảo được các cân đối kinh tế vĩ mô.
Đầu tư công có các đặc điểm chủ yếu như sau: Thứ nhất, đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước, từ các tổ chức, cơ quan có chức năng đầu tư theo quy định của pháp luật hiện hành về phân cấp và quyết định đầu tư. Mặc dù có nhiều quan niệm, ý kiến khác nhau về đầu tư công nhưng hầu hết các quan điểm đều có chung một nhận định là, đầu tư công là đầu tư từ Nhà nước, được thực hiện bởi Nhà nước, từ chủ trương, kế hoạch đến phê duyệt hoặc ra quyết định đầu tư và tổ chức, quản lý đầu tư. Việc thực hiện dự án đầu tư chủ yếu được thực hiện thông qua cơ chế đầu thầu, nhà thầu thắng thầu trong thực hiện các dự án đầu tư của Nhà nước có thể là các DNNN, cũng có thể là các doanh nghiệp khu vực tư nhân hoặc doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Thứ hai, nguồn vốn đầu tư cho hoạt động đầu tư công là từ Nhà nước, gồm: NSNN, vốn có nguồn gốc từ ngân sách; từ các khoản tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; các khoản vay nợ của Chính phủ, của chính quyền địa phương… Đầu tư công bị chi phối chủ yếu bởi chính sách nguồn vốn.
7 Thứ ba, mục tiêu của hoạt động đầu tư công là nhằm phát triển kinh tế - xã hội, trong đó chủ yếu là theo đuổi các mục tiêu của chính sách công (đầu tư thành lập các DNNN để giữ vị trí then chốt, chủ đạo, đủ khả năng là công cụ của Nhà nước điều tiết nền kinh tế, đồng thời cũng vì các mục tiêu kinh doanh, tạo thu nhập tài chính cho Nhà nước; đầu tư vào các lĩnh vực quan trọng, thiết yếu của nền kinh tế nhưng tư nhân không đầu tư; đầu tư để khoả lấp những lỗ hổng của nền kinh tế thị trường, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế; hoặc vì các mục tiêu khác của chính sách công như: phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội; tạo việc làm; thu hẹp khoảng cách giàu nghèo giữa các vùng, miền; phát triển vùng biên giới, hải đảo, gắn chính sách phát triển kinh tế - xã hội với an ninh, quốc phòng… 1. Phân loại đầu tư công Cách phân loại đầu tư công tùy theo từng tiêu chí khác nhau về nguồn vốn, về phạm vi và mục tiêu đầu tư, hoặc theo quy mô dự án đầu tư công. Cụ thể như sau: 1. Theo khía cạnh nguồn vốn đầu tư Xét theo khía cạnh nguồn vốn, đầu tư công bao gồm các hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư sử dụng nguồn vốn nhà nước vào các công trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Trong đó, vốn nhà nước trong đầu tư công gồm vốn ngân sách nhà nước chi cho đầu tư phát triển; vốn huy động từ trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, công trái quốc gia; vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước. Cụ thể như sau: (1) Vốn đầu tư nguồn ngân sách nhà nước, bao gồm: vốn đầu tư của ngân sách trung ương cho Bộ, ngành trung ương; vốn bổ sung có mục tiêu của ngân sách trung ương cho địa phương; vốn đầu tư trong cân đối ngân sách địa phương, vốn ngân sách đầu tư theo các chương trình mục tiêu quốc gia. Hiện nay có hai loại chương trình mục tiêu là chương trình mục tiêu 8 quốc gia và một số chương trình mục tiêu khác do Chính phủ quyết định hoặc cấp địa phương quyết định. (2) Vốn đầu tư nguồn công trái quốc gia.
Đây là khoản vốn do Nhà nước vay trực tiếp của người dân bằng một chứng chỉ có kỳ hạn để đầu tư cho các mục tiêu phát triển của đất nước. (3) Vốn đầu tư nguồn trái phiếu Chính phủ là khoản vốn trái phiếu Chính phủ do Bộ Tài chính phát hành để thực hiện một số chương trình, dự án quan trọng trong phạm vi cả nước. (4) Vốn đầu tư nguồn trái phiếu chính quyền địa phương. Đây là khoản vốn trái phiếu có kỳ hạn từ 01 năm trở lên, do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phát hành hoặc ủy quyền phát hành để đầu tư một số dự án quan trọng của địa phương.
(5) Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, gồm: vốn viện trợ không hoàn lại, vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi của Chính phủ nước ngoài, các tổ chức quốc tế, các tổ chức liên Chính phủ hoặc liên quốc gia. (6) Vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước. Đây là các khoản vốn do Ngân hàng phát triển Việt Nam và Ngân hàng Chính sách xã hội cho vay để đầu tư các dự án thuộc đối tượng vay vốn tín dụng đầu tư và tín dụng chính sách xã hội.