Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƯỢNG CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Khái niệm công chức cấp xã Các hoạt động thuộc chức năng công vụ do các công chức của bộ máy hành chính Nhà nước thực hiện, đó cũng chính là lý do chủ yếu khi nói đến công vụ, các học giả và các nhà hoạt động thực tiễn luôn đề cấp đến đội ngũ công chức. Mặc dù hiện nay quan điểm và phạm vi công chức ở mỗi quốc gia có khác nhau. Có nhiều nơi hiểu công chức theo nghĩa rất rộng như ở Pháp là bao gồm tất cả những thành viên trong bộ máy hành chính Nhà nước, tất cả những người tham gia làm các dịch vụ công; hay hẹp hơn như tại Anh: công chức là những người thay mặt Nhà nước giải quyết công việc công, nhất là tại Trung ương, cho nên phạm vi công chức thu hẹp hơn nhiều.
Ở nước ta, khái niệm công chức được hình thành, gắn với sự phát triển của nền hành chính Nhà nước, có thể đi qua nhiều giai đoạn khác nhau: Theo Sắc lệnh 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa thì: “Công chức là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước đều là công chức theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Như vậy, phạm vi công chức rất hẹp, chỉ là những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, không bao gồm những người làm trong các cơ quan, đơn vị sự nghiệp, các cơ quan Tòa án, Viện kiểm sát… 15 Sau một thời gian dài (từ đầu thập kỷ 60 đến cuối thập kỷ 80 của thế kỷ 20), ở nước ta gần như “không tồn tại khái niệm công chức” mà thay vào đó là khái niệm “Cán bộ, công nhân viên chức nhà nước” chung chung không phân biệt công chức và viên chức. Đến năm 1990, do yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách nền hành chính Nhà nước và đòi hỏi phải chuẩn hóa đội ngũ cho phù hợp với thông lệ quốc tế, thuật ngữ và khái niệm này được quy định tại Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991 như sau: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước gọi là công chức”. Tuy nhiên, tại Điều 2 Nghị định này quy định những đối tượng là công chức và không phải là công chức thì lại có một số đối tượng như: công an, những người làm công tác nghiên cứu khoa học, nhà báo, nghệ sỹ, giáo viên… chưa được xếp vào loại nào.
Tháng 2 năm 1998, Pháp lệnh Cán bộ, công chức được Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa X ban hành. Điều 1 của Pháp lệnh quy định: “Cán bộ, công chức quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Quy định này khẳng định quan điểm và nhận thức mới về đội ngũ cán bộ, công chức trong giai đoạn hiện nay nhưng vẫn chưa có sự phân biệt rõ ràng giữa cán bộ với công chức. Để tạo điều kiện thuận lợi cho công tác quản lý cũng như nhằm phân biệt rõ ràng thuật ngữ “cán bộ”, “công chức”, Quốc hội nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã ban hành Luật cán bộ, công chức ngày 13/11/2008.
Khoản 2, Điều 4 của Luật này quy định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh 16 trong cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, xã; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam (sau đây gọi là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được đảm bảo từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Như vậy, ở Việt Nam hiện nay công chức cấp xã đã được xác định rõ ràng về địa vị pháp lý là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước. Là những chức danh chuyên môn được tuyển dụng nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, phục vụ cho công tác quản lý Nhà nước của chính quyền cấp xã. Theo quy định tại Khoản 3, Điều 4 Luật Cán bộ công chức năm 2008 “… Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”.
Công chức cấp xã làm công tác chuyên môn thuộc biên chế của UBND cấp xã, có trách nhiệm tham mưu, giúp UBND cấp xã thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về lĩnh vực công tác được phân công và thực hiện các nhiệm vụ khác do Chủ tịch UBND cấp xã giao. Đặc điểm công chức cấp xã Từ quan niệm về công chức cấp xã trên đây, có thể nhận thấy công chức cấp xã cũng có những đặc điểm pháp luật chung là: Phải là 17 công dân Việt Nam; Được hình thành do tuyển dụng, việc tuyển dụng có thể thông qua thi tuyển hoặc xét tuyển; Được giao giữ một chức danh, chuyên môn nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã; Được xác định biên chế thuộc UBND cấp xã. Công chức cấp xã phải có tiêu chuẩn chung và tiêu chuẩn cụ thể được quy định tại Nghị định số 112/2001/NĐ-CP ngày 05/12/2011 của Chính phủ về công chức cấp xã, phường, thị trấn và Thông tư số 06/2012/TT-BNV ngày 30/10/2012 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ về chức danh, tiêu chuẩn cụ thể, nhiệm vụ và tuyển dụng công chức xã, phường, thị trấn thì công chức cấp xã phải có trình độ chuyên môn phù hợp từ trung cấp trở lên. Đối với các xã thuộc khu vực miền núi, biên giới, hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn đã được cơ quan có thẩm quyền công nhận thì UBND tỉnh quyết định giảm một cấp về trình độ văn hóa, trình độ chuyên môn đối với công chức làm việc tại xã.
Được hưởng lương từ ngân sách Nhà nước. Như vậy, công chức cấp xã đã được xác định bình đẳng như công chức các cơ quan ở các cấp trên, được hưởng lương theo ngạch, bậc thống nhất. Việc thực thi trách nhiệm, nhiệm vụ của công chức được xác định là hoạt động công vụ. Ngoài những đặc điểm pháp luật như trên, công chức cấp xã có một số đặc điểm riêng: Đa số công chức cấp xã hoạt động nghề nghiệp không tách rời hoạt động sản xuất kinh tế nông nghiệp nông thôn.
Do tính chất của kinh tế nông thôn, nên hoạt động nghề nghiệp của công chức cấp xã không hoàn toàn mang tính “công chức chuyên nghiệp” mà nó còn mang tính nông nghiệp, nông thôn. Một số mặt hoạt động bị chi phối khá 18 lớn bởi tính chất nông nghiệp, nông thôn như: bị ảnh hưởng bởi văn hóa nông thôn, nông dân, tính mùa vụ, cả nể, tùy tiện,… Cơ cấu tổ chức cấp xã: theo quy định của Luật cán bộ, công chức 2008 và các văn bản quy định có liên quan thì công chức cấp xã bao gồm 7 chức danh chuyên môn sau: Công chức Văn phòng - thống kê; Công chức Địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường; Công chức Tài chính - kế toán; Công chức Tư pháp - hộ tịch; Công chức Văn hóa - xã hội; Chỉ huy trưởng Quân sự; Trưởng Công an xã. Hoạt động của đội ngũ công chức cấp xã rất đa dạng và phức tạp. Môi trường hoạt động tiếp xúc với các đối tượng rất rộng, từ những việc đơn giản nhất như cấp giấy khai sinh, khai tử, cho đến những việc quan trọng như việc thực hiện công tác an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội, việc thực hiện các chính sách nhà nước cho mục tiêu phát triển các loại hình kinh tế ở địa phương cũng đều cần đến vai trò của công chức chuyên môn.
Từ những phân tích trên, có thể nhận diện về những đặc điểm riêng của công chức cấp xã, một bộ phận của công chức nước ta, có một số đặc điểm: Thứ nhất, công chức cấp xã là chủ thể thực thi công vụ. Việc thực thi công vụ phải theo chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của UBND xã và tuân theo pháp luật. Thứ hai, công chức cấp xã là người gần dân nhất. Họ là những người trực tiếp làm với dân, góp phần đưa đường lối, chủ trương của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước vào thực tiễn cuộc sống.
Đồng thời, họ là những người tham mưu cho cơ quan chức năng để các cơ quan này ban hành các chính sách phù hợp với thực tế. 19 Thứ ba, hoạt động quản lý của công chức cấp xã là hoạt động đa dạng và phức tạp nên đòi hỏi đội ngũ công chức cấp xã phải có phẩm chất, trình độ, kỹ năng và thái độ hành vi đáp ứng yêu cầu thực thi nhiệm vụ. Vị trí, vai trò của công chức cấp xã Công chức cấp xã là những người trực tiếp thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước ở xã trên 2 phương diện: Thứ nhất, là người tham mưu, giúp việc cho cán bộ chính quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở cơ sở. Công chức cấp xã là lực lượng “nòng cốt” trong quản lý và tổ chức công việc ở xã.
Thông qua việc trực tiếp tiếp xúc làm việc với nhân dân, công chức cấp xã là cầu nối trực tiếp giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân trên quan hệ hành chính, giải quyết công việc. Công chức cấp xã là những người trực tiếp đem chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước giải thích cho nhân dân hiểu rõ và thi hành; đồng thời nắm bắt tình hình triển khai thực hiện chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước phản ánh cho Đảng và Nhà nước để có sự điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn. Vì vậy, cũng như vị trí của cán bộ, công chức cấp xã là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với quần chúng nhân dân.