Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CẤP HUYỆN 1. Tổng quan về chi và quản lý chi ngân sách nhà nƣớc 1. Một số khái niệm 1. Ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là phản ảnh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính Quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở luật định (phổ biến là một năm).
Tại khoản 14, điều 4 Luật NSNN năm 2015, thì “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước được dự toán và thực hiện trong khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước” [1]. Theo điều 6, Luật NSNN năm 2015: NSNN bao gồm ngân sách Trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP); NSTW là ngân sách của các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương. NSĐP bao gồm: ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, NSĐP bao gồm ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); Ngân sách cấp huyện, quân, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp xã phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã) [1]. Chi ngân sách Nhà nước Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhằm thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước trong thời kỳ.
Nội dung chi ngân sách rất đa dạng, xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước trong việc phát triển kinh tế - xã hội. Hay nói cách khác, chi NSNN là công việc định vị khoản chi 6 e cụ thể cho từng mục tiêu, hoạt động và công việc thuộc chức năng của Nhà nước đảm bảo thực hiện những mục tiêu chung. Mục đích của chi NSNN là thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Căn cứ để thực hiện chi NSNN là dự toán ngân sách hàng năm, các quy định của pháp luật và các định mức, tiêu chuẩn chi ngân sách.
Hoạt động chi NSNN không những duy trì và phát triển bộ máy hành chính mà còn là công cụ hữu hiệu để điều tiết nền kinh tế vĩ mô đi theo đúng định hướng đã đề ra. Chi NSNN cấp huyện: bao gồm những khoản chi theo quy định của Nhà nước nhằm phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh, duy trì hoạt động nhằm đảm bảo thực hiện những vai trò của bộ máy chính quyền cấp huyện. Chi NSNN cấp huyện là việc phân phối và sử dụng ngân sách huyện theo dự toán ngân sách đã được cơ quan có thẩm quyền quvết định nhằm duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước cấp huyện và đảm bảo thực hiện các chức năng theo những nguyên tắc luật định”. Quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện Quản lý chi NSNN có thể hiểu là hoạt động của các chủ thể quản lý NSNN thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động đến hoạt động chi của NSNN nhằm đạt được các mục tiêu đã định.
Đối tượng tác động của quản lý chi NSNN là các hoạt động chi của ngân sách. Mục tiêu của quản lý chi NSNN là quản lý chặt chẽ các khoản chi, đảm bảo mọi khoản chi NSNN đều đúng pháp luật, được kiểm soát trước, trong và sau khi xuất quỹ. Các khoản chi phải đúng mục đích, đúng định mức chi tiêu và được thủ trưởng đơn vị chuẩn chi. Quản lý chi NSNN là quá trình thực hiện có hệ thống các biện pháp phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung nhằm phục vụ chi tiêu cho bộ máy và 7 e thực hiện các chức năng của Nhà nước.
Thực chất quản lý chi NSNN là quá trình sử dụng nguồn vốn của Nhà nước để lập kế hoạch chi, quản lý sử dụng ngân sách đó nhằm đảm bảo quá trình chi tiết kiệm và hiệu quả, phù hợp với yêu cầu của thực tế đang đặt ra theo đúng chính sách chế độ của nhà nước, phục vụ các mục tiêu KT-XH. Vấn đề quan trọng trong quản lý chi NSNN là việc tổ chức quản lý giám sát các khoản chi sao cho tiết kiệm và có hiệu quả cao, muốn vậy cần phải đảm bảo các điều kiện sau: Thứ nhất, khoản chi đã được xác định trong dự toán ngân sách được duyệt. Điều kiện này không áp dụng trong trường hợp vào đầu năm ngân sách dự toán ngân sách và phân bổ ngân sách chưa được cơ quan Nhà nước (CQNN) có thẩm quyền quyết định cơ quan tài chính các cấp được phép cấp kinh phí cho các nhu cầu chi không thể trì hoãn được cho tới khi dự toán ngân sách và phân bổ ngân sách được quyết định. Điều kiện này cũng không được áp dụng trong trường hợp có sự thay đổi về thu, chi mà sự thay đổi đó được CQNN có thẩm quyền chấp nhận và quyết định.
Thứ hai, khoản chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do CQNN có thẩm quyền quy định. Thứ ba, khoản chi đã được cơ quan tài chính hoặc thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền duyệt chi. Thứ tư, khoản chi được thực hiện trên cơ sở có đầy đủ các chứng từ có liên quan. Tùy theo tính chất từng khoản chi, pháp luật quy định cụ thể những loại hồ sơ, chứng từ thanh toán bắt buộc phải có là điều kiện thực hiện các khoản chi ngân sách Nhà nước.
Ngoài các điều kiện trên đây đối với những khoản chi cho công việc cần phải đấu thầu thì việc chi ngân sách chỉ được thực hiện trên cơ sở kết quả đấu thầu theo quy định của Chính phủ. 8 e - Quản lý ngân sách theo đầu vào: Phương thức này là phương thức quản lý theo kiểu hành chính, truyền thống. Trong đó, cơ sở phân bổ nguồn lực công là phân bổ ngân sách cho từng đầu vào cụ thể nhằm duy trì hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong khu vực công hàng năm như chi lương, chi nguyên vật liệu đầu vào, chi quản lý khác,. Quản lý ngân sách theo đầu vào dựa trên cơ sở tổng nguồn lực hiện có và dự báo sẽ có trong năm để xây dựng dự toán và phân bố ngân sách.
Các chế độ quản lý, các định mức chi tiêu, mục lục ngân sách. được thiết lập để kiểm soát theo phương châm càng chặt chẽ càng tốt. Trên thực tế, quản lý chi ngân sách theo đầu vào tách biệt về không gian và thời gian với các chương trình phát triển kinh tế, không bám sát được các mục đích đặt ra. Bên cạnh đó, việc phân bổ nguồn lực dàn trải, chủ yếu dựa vào chỉ tiêu năm trước để đề ra kế hoạch năm sau chứ chưa chú trọng vào xem xét hiệu quả sử dụng ngân sách.
Do đó, việc sử dụng NSNN thường rơi vào tình trạng lãng phí, dàn trải, thiếu hiệu quả. - Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra: Phương thức quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra là lấy kết quả của quá trình hoạt động làm đối tượng mục tiêu chính để xây dựng và vận hành cơ chế quản lý chi NSNN. Trong đó, cần xác định được kết quả đầu ra của việc cung cấp các hàng hóa dịch vụ từ các cơ quan Chính phủ, liên kết các kết quả này với chi phí về ngân sách và tổ chức hoạt động đánh giá hiệu quả, hiệu lực của việc cung cấp dịch vụ công. Quản lý ngân sách theo đầu ra yêu cầu phải thay đổi phương thức soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chỉ tiêu trung hạn nhằm kết nối chính sách, lập kế hoạch và ngân sách phù hợp với năng lực của quốc gia.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là phương pháp soạn lập NSNN được xác định trong một giai đoạn dài hơn (ít nhất là 3-5 năm), trong đó giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên 9 e xuống và kết hợp với các dự toán kinh phí từ dưới lên hợp thành chính sách chi tiêu được phân bố phù hợp với các ưu tiên chiến lược đã được Chính phủ phê duyệt. Tóm lại, quản lý chi NSNN là sự kết hợp chặt chẽ, tổng hòa các biện pháp hành chính, tổ chức, kinh tế và luật pháp. Việc kết hợp này là cách làm phổ biển trong mọi lĩnh vực quản lý. Bởi vì mỗi biện pháp đều có những ưu, nhược điểm nhất định.
Biện pháp hành chính, tổ chức đảm bảo được tính thống nhất, tính chỉ huy, quyền lực, song lại hạn chế tính kích thích, tính năng động. Ngược lại, biện pháp kinh tế phát huy được tính chủ động, sáng tạo nhưng lại hạn chế tính thống nhất, tính tập trung, tính chỉ huy và quyền lực. Tùy vào điều kiện thực tế mà người ta nhấn mạnh biện pháp này hay biện pháp khác.2 Đặc điểm quản lý chi ngân sách Nhà nước cấp huyện Thứ nhất, chi NSNN cấp huyện gắn liền với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ của bộ máy đó trong từng thời kỳ. Chi NSNN cấp huyện nhằm đáp ứng nhu cầu về tài chính cho bộ máy Nhà nước để thực hiện những chức năng và nhiệm vụ theo Luật định.
Quy mô, cơ cấu và phân cấp chi NSNN phụ thuộc vào quy mô, chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu, phân cấp của bộ máy quản lý Nhà nước. Khi Nhà nước tham gia điều chỉnh nền kinh tế hoặc nền kinh tế ngày càng phát triển mạnh mẽ thì quy mô và cơ cấu chi NSNN cũng theo đó mà phức tạp hơn. Thứ hai, chi NSNN cấp huyện gắn với quyền lực Nhà nước. Tại Việt Nam, Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất có quyền quyết định quy mô, cơ cấu và phân bổ chi NSNN phục vụ cho các mục tiêu quan trọng.
Quốc hội ban hành, sửa đổi luật trong lĩnh vực tài chính - ngân hàng; đảm bảo cân đối ngân sách; quyết định dự toán NSNN, phê chuẩn quyết toán NSNN; quyết định các dự án, công trình quan trọng quốc gia được đầu tư từ 10 e nguồn NSNN. Chi NSNN ở mỗi cấp chính quyền thể hiện quyền lực của Nhà nước trong điều tiết nền kinh tế và đời sống xã hội. Thứ ba, chi NSNN cấp huyện được xem xét hiệu quả trên phạm vi toàn địa bàn. Các cấp sử dụng ngân sách dựa trên sự thống nhất hài hòa về mặt lợi ích và hướng tới lợi ích chung của quốc gia và địa phương.