Chương 1 LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƢ 1. KHÁI LUẬN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƢ 1. Khái niệm mô hình hợp tác công tƣ PPP là viết tắt của cụm từ tiếng Anh "Public - Private - Partnership" và dịch sang tiếng Việt là "hợp tác công - tư". Theo Yescombe, tác giả cuốn Public - Private Partnerships: Principles of Policy and Finance (tạm dịch là Hợp tác công - tư: các nguyên lý chính sách và tài trợ), xuất bản năm 2007, thuật ngữ hợp tác công - tư bắt nguồn từ Hoa Kỳ với các chương trình giáo dục được cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ trong thập niên 1950.
Sau đó, nó được sử dụng rộng rãi để nói đến các liên doanh giữa các chính quyền thành phố và các nhà đầu tư tư nhân trong việc cải tạo các công trình đô thị ở Hoa Kỳ trong thập niên 1960. Kể từ thập niên 1980, thuật ngữ hợp tác công - tư dần phổ biến ở nhiều nước và được hiểu là sự hợp tác giữa nhà nước và tư nhân để cùng xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ công cộng. Trên thực tế, mô hình này đã xuất hiện ở Pháp và Anh từ thế kỷ XVIII và XIX [10]. Cho đến nay, có rất nhiều nghiên cứu xoay quanh PPP đặt ra nhiều quan điểm khác nhau, mỗi quan điểm hướng đến một khía cạnh cần nhấn mạnh trong các đặc trưng của PPP sẽ được trình bày cụ thể tại mục 1.2 của luận văn về đặc điểm của mô hình hợp tác công tư.
Có thể liệt kê tại đây một số quan điểm thể hiện rõ đặc trưng của PPP qua các nghiên cứu từ nhiều nguồn khác nhau như HM Treasury (1998) định nghĩa PPP là sự thỏa thuận giữa hai hay nhiều thực thể, hợp tác hướng đến mục tiêu chia sẻ quyền hạn và trách nhiệm, rủi ro và lợi ích, kết nối các nguồn lực đầu tư. Khulumane (2008) lại định nghĩa PPP là một giao kết bằng hợp đồng giữa một đơn vị nhà nước và một đơn vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân 12 chịu trách nhiệm cung cấp sản phẩm đầu ra phù hợp với tiêu chuẩn kỹ thuật mà nhà nước yêu cầu, trong một thời gian cụ thể và đổi lấy lợi ích thường dưới hình thức là khoản tiền thanh toán dịch vụ. Theo ADB 2006, PPP miêu tả các mối quan hệ giữa nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng trong đó chia sẻ công bằng quyền lợi, chi phí và trách nhiệm. Federal Highway Administration (2009) thì cho rằng PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn giữa khu vực công (ở mọi cấp độ của chính quyền) và khu vực tư (thường là một nhóm các công ty tư nhân cùng làm việc với nhau) để cung cấp cơ sở hạ tầng công.
Nghiên cứu từ KPMG (2011) thì PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn và chỉ cung cấp chứ không có quyền sở hữu giữa một bên là Chính phủ và bên kia là thực thể tư nhân mà trong đó cho phép thực thể tư nhân này được cung cấp cơ sở hạ tầng công. Một kết luận khái quát hơn từ Ủy ban Châu Âu (European Commission (2003), Guidelines for Successful Public-Private Partnerships) PPP là hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân, thông qua đó các kỹ năng và tài sản của mỗi bên được chia sẻ trong việc phân phối dịch vụ cho xã hội. Qua các nghiên cứu trên có thể hiểu PPP (Public - Private Partnership) là hợp tác công - tư mà theo đó nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng của nhà nước. Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ [10].
Như vậy, PPP là tổng hợp của các nhân tố sau: (i) Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài hạn để cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ; (ii) Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực; (iii) Kết quả mong đợi là hiệu quả về chất lượng hàng hóa/dịch vụ và sử dụng vốn. 13 (iv) Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành; (v) Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng; và (vi) Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng. Với các đặc trưng cơ bản đó, trong hai thập kỷ qua, PPP đã được áp dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới, và được khẳng định là phương thức hiệu quả để cung cấp cơ sở hạ tầng [22]. Lý do ra đời của mô hình hợp tác công tƣ Để có thể nắm bắt được các nhân tố cơ bản của mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân như đã trình bày sơ lược tại mục 1.1, cần có một cái nhìn sâu sắc về nguồn gốc hình thành và cơ sở lý luận của mối quan hệ này qua việc xem xét các vấn đề cơ bản sau: Thứ nhất: Những khó khăn Chính phủ phải đối mặt khi độc lập thực hiện nghĩa vụ của mình đối với việc xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công Theo truyền thống, việc cung cấp cơ sở hạ tầng do khu vực công đảm nhiệm, tài trợ bằng vốn ngân sách hoặc/và các nguồn hỗ trợ chính thức (Akintoye và các tác giả, 2003).
Tuy nhiên, các bằng chứng thực nghiệm cho thấy, ngân sách quốc gia eo hẹp cùng với sự sụt giảm các nguồn hỗ trợ chính thức (ở các nước đang phát triển) đã hạn chế các Chính phủ thực hiện chức năng này hiệu quả (ADB, 2000). Các Chính phủ đối mặt với nhu cầu ngày càng tăng trong việc tìm đủ nguồn tài chính để phát triển và duy trì cơ sở hạ tầng theo yêu cầu của sự gia tăng dân số. Các Chính phủ gặp khó khăn bởi nhu cầu đô thị hóa ngày càng tăng, nhu cầu tu bổ những cơ sở hạ tầng đã được xây dựng lâu năm, nhu cầu mở rộng mạng lưới dịch vụ cho dân số mới tăng lên và nhu cầu đem lại dịch vụ cho những khu vực trước đây chưa được cung cấp hoặc được cung cấp nhưng chưa đầy đủ. 14 Hơn nữa, các dịch vụ cơ sở hạ tầng thường có doanh thu thấp hơn chi phí, vì vậy phải bù đắp thông qua trợ cấp và điều đó khiến cho nguồn lực nhà nước bị hao mòn thêm.
Do vậy, sử dụng hiệu quả các nguồn lực hiếm hoi của nhà nước là một thách thức lớn đối với các Chính phủ và là một trong những nguyên nhân chính làm nhiều Chính phủ không hoàn thành được các mục tiêu đặt ra. Nguyên nhân là do đặc thù của khu vực nhà nước có quá ít hoặc không có động cơ thiết lập tính hiệu quả trong tổ chức và quy trình hoạt động của mình và vì thế có vị thế không thuận lợi trong việc xây dựng và điều hành các cơ sở hạ tầng một cách hiệu quả. Thứ hai: Khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm được công việc này không? Hệ quả là gì? Trả lời cho câu hỏi này, nghiên cứu của Yescombe (2007) đã chỉ ra rằng khu vực tư nhân cũng không thể độc lập đảm nhiệm công việc này đồng thời vẫn tô đậm vai trò quan trọng của Chính phủ trong xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công: - Khu vực tư nhân không thể tính toán hết những lợi ích kinh tế và xã hội. - Nếu Chính phủ không can thiệp, những hàng hóa công cung cấp miễn phí như đường giao thông, đèn chiếu sáng sẽ hạn chế, không đáp ứng được nhu cầu xã hội.
- Cung cấp cạnh tranh sẽ không hiệu quả trong khi cung cấp độc quyền vẫn cần có sự quản lý của nhà nước. - Ngay cả khi cạnh tranh có thể thực hiện, nhà nước cũng nên cung cấp những hàng hóa thiết yếu, nếu không sẽ không đáp ứng yêu cầu (ví dụ như trong lĩnh vực giáo dục, người giàu có thể trả tiền cho các trường tư còn người nghèo thì không). - Giá cả bị bóp méo do không có sự quản lý và điều chỉnh từ phía Nhà nước, hoặc sẽ xảy ra tổn thất xã hội. 15 - Đối với cơ sở hạ tầng chung, vốn đầu tư ban đầu lớn và thời gian thu hồi vốn dài, khó có thể kêu gọi đầu tư của khu vực tư nhân nếu không có sự hỗ trợ của nhà nước.
Như vậy, đầu tư tư nhân luôn đi kèm với lợi nhuận, khi thực hiện đầu tư cơ sở hạ tầng hay cung cấp hàng hóa/dịch vụ công khu vực tư nhân sẽ rất khó khăn để tạo ra doanh thu bù đắp chi phí, nên khu vực này sẽ không cung cấp hoặc cung cấp không đầy đủ hàng hóa theo yêu cầu của thị trường, do lợi nhuận thương mại của hàng hóa công thường thấp, đó chính là thất bại của thị trường [21]. Stiglitz (2000) định nghĩa hàng hóa công là hàng hóa mang hai tính chất: không cạnh tranh và không loại trừ, nghĩa là việc thụ hưởng lợi ích của cá nhân này không ngăn cản người khác cùng đồng thời hưởng thụ lợi ích đó, dẫn đến tình trạng "người hưởng thụ miễn phí" (free rider) - là những người thụ hưởng hàng hóa nhưng không gánh chịu hoặc gánh chịu mức chi phí thấp hơn so với lợi ích mà họ được hưởng. Hậu quả là hàng hóa công được cung cấp dưới mức cần thiết, không thể đạt được hiệu suất Pareto (Hiệu suất Pareto với 1 nhóm các cá nhân và nhiều cách phân bổ nguồn lực khác nhau cho mỗi cá nhân trong nhóm đó, việc chuyển từ một phân bổ này sang một phân bổ khác mà làm ít nhất một cá nhân có điều kiện tốt hơn nhưng không làm cho bất cứ một cá nhân nào khác có điều kiện xấu đi được gọi là một sự cải thiện Pareto hay một sự tối ưu hóa Pareto). Như vậy, nếu việc cung cấp hàng hóa công do thị trường quyết định, chắc chắn nó sẽ không được sản xuất hoặc sản xuất không đủ.