MỞ ĐẦU Hiện nay, với nguồn tài nguyên nƣớc dồi dào, nƣớc ta đã có chủ trƣơng xây dựng các nhà máy thủy điện nhằm tiết kiệm năng lƣợng do thủy điện từ lâu đã đƣợc tính đến nhƣ một nguồn năng lƣợng rẻ tiền và không gây ô nhiễm. Tuy nhiên, việc xây dựng cũng nhƣ vận hành các nhà máy thủy điện lại gây ra khá nhiều vấn đề về môi trƣờng, nhƣ môi trƣờng ô nhiễm, suy thoái nguồn tài nguyên đặc biệt là tài nguyên đất, tài nguyên rừng và tài nguyên nƣớc, gây suy giảm đa dạng sinh học, chất lƣợng môi trƣờng sống bị suy giảm, việc di dân ảnh hƣởng không nhỏ đến cuộc sống cộng đồng dân cƣ. Hiện nay, cả nƣớc có 75 hệ thống thủy lợi lớn, hồ chứa thủy lợi và thủy điện chứa trên 22 tỷ m3, có khoảng 30 vạn ha rừng mất do xây dựng đập thủy điện, nhiều sự cố môi trƣờng gây thiệt hại không chỉ nguồn tài nguyên mà thiệt hại cả tính mạng con ngƣời. Phú Yên là địa phƣơng có nhiều dự án thủy điện với mật độ “dày đặc”, các nhà máy thủy điện ở đây sản xuất và cung cấp cho đất nƣớc hàng tỷ kW giờ điện.
Tuy nhiên, việc phát triển thủy điện ở Phú Yên với tốc độ chóng mặt trong những năm gần đây đã và đang bộc lộ nhiều yếu tố bất lợi, tác động tiêu cực đối với môi trƣờng, môi sinh, ảnh hƣởng trực tiếp đến đời sống, sản xuất của ngƣời dân. Rõ ràng nhất là tỉnh Phú Yên phải mất hơn 10 nghìn ha đất nông nghiệp, lâm nghiệp, trong đó có hơn 1.000 ha rừng tự nhiên, rừng phòng hộ và rừng đầu nguồn. Sau khi các nhà máy thủy điện trên sông Ba tại khu vực tỉnh Phú Yên đi vào hoạt động, dòng sông Ba đã thật sự biến dạng. Nghiêm trọng hơn là việc xả lũ bất thƣờng, có thời điểm lƣu lƣợng xả lũ hơn 10 nghìn m3/giây, nƣớc sông Ba lên nhanh đột ngột, làm cho hoa màu, nhà cửa của hàng nghìn hộ dân ngập chìm trong nƣớc.
Nhằm bảo vệ môi trƣờng và phát triển bền vững, các nhà quản lý và hoạch định chính sách đã có khá nhiều chính sách và các văn bản pháp luật liên quan trong việc quy định về hoạt động của các dự án thủy điện. Tuy nhiên, một số chính sách cũng nhƣ việc thực thi chính sách vẫn còn nhiều bất cập, ví dụ nhƣ quy định về thông báo xả lũ trƣớc hai tiếng là hơi ngắn nên nhiều khi không kịp xử lý và thông Trƣơng Thị Hòa – K19 Cao học Môi trƣờng 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Luận văn Thạc sỹ khoa học báo cho mọi ngƣời di tản, đã dẫn đến việc không di dân kịp thời gây ảnh hƣởng không nhỏ đến sức khỏe cũng nhƣ tài sản của họ. Ngoài ra việc không tuân theo quy trình xả lũ cũng gây nên lũ lụt và thiệt hại hoa màu, tính mạng ngƣời dân. Việc nghiên cứu tác động của các chính sách môi trƣờng trong việc phát triển thủy điện ở Phú Yên nhằm mục tiêu đánh giá tác động của các nhà máy thủy điện lên môi trƣờng tại tỉnh Phú Yên, phân tích những vấn đề môi trƣờng đang tồn tại và nguyên nhân của những tác động đó, đặc biệt là các nguyên nhân từ chính sách và việc thực thi chính sách của Nhà nƣớc ta trong việc phát triển thủy điện và khai thác các nguồn tài nguyên liên quan đến phát triển thủy điện.
Khó khăn của việc nghiên cứu là hiện nay chƣa có một văn bản hƣớng dẫn cụ thể nào quy định về trình tự hay quy trình đánh giá tác động của chính sách sau ban hành, đo đó việc đánh giá tác động của chính sách sau ban hành còn nhiều bất cập, chƣa thống nhất và còn mang tính thủ tục, thời điểm dẫn đến kết quả đánh giá chƣa thật sự đáng tin cậy. Hƣớng nghiên cứu của Luận văn cũng tạo cơ sở tiền để cho việc đề xuất phƣơng pháp luận về đánh giá tác động lên môi trƣờng của chính sách khai thác tài nguyên và việc thực thi chính sách đó sau ban hành. Đồng thời, cũng nhằm mục đích góp phần nâng cao hiệu quả của hoạt động quản lý tài nguyên môi trƣờng ở các dự án thủy điện vốn còn đang có nhiều bất cập ở tỉnh Phú Yên. Mục tiêu: - Nghiên cứu hiện trạng môi trƣờng tỉnh Phú Yên; - Phân tích các vấn đề môi trƣờng liên quan đến thủy điện và nguyên nhân gây ra tác động; - Phân tích tác động của chính sách/thực thi chính sách của Nhà nƣớc về khai thác tài nguyên nƣớc trong phát triển thủy điện ở tỉnh Phú Yên; - Đề xuất quy trình đánh giá tác động của chính sách sau ban hành.
Nôi dung: - Thu thập thông tin về hiện trạng môi trƣờng tỉnh Phú Yên. Trƣơng Thị Hòa – K19 Cao học Môi trƣờng 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Luận văn Thạc sỹ khoa học - Khảo sát thực tế tại một số nhà máy thủy điện tỉnh Phú Yên; - Tìm hiểu nguyên nhân các vấn đề môi trƣờng liên quan đến thủy điện; - Phân tích các chính sách khai thác tài nguyên nƣớc cho thủy điện. - Điều tra, phỏng vấn sâu về các bất cập trong chính sách/thực thi chính sách; - Nghiên cứu cơ sở lí luận và kinh nghiệm thế giới trong việc đánh giá tác động của chính sách sau ban hành. - Rút ra bài học kinh nghiệm trong việc đánh giá tác động của chính sách sau ban hành.
Trƣơng Thị Hòa – K19 Cao học Môi trƣờng 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Luận văn Thạc sỹ khoa học CHƢƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA CHÍNH SÁCH PIR 1. Khái niệm về chính sách Trên thế giới cũng nhƣ ở nƣớc ta hiện nay có khá nhiều cách hiểu và định nghĩa về chính sách khác nhau. Theo Từ điển mở Wikipedia cho rằng “Chính sách là nguyên tắc hay quy tắc để hướng dẫn các quyết định để đạt được kết quả”1.
Chính sách có thể là chính sách công (của Nhà nƣớc), hay chính sách tƣ (của doanh nghiệp, tổ chức ngoài nhà nƣớc. Theo Từ điển Pháp – Việt về Pháp luật và hành chính thì chính sách là “Tổng thể các phƣơng sách, các hình thức hoạt động của các giai cấp, các đảng phái, các tổ chức xã hội, các dân tộc với mục đích căn bản là giành chính quyền nhà nƣớc, cầm quyền và sử dụng chính quyền để cai trị, quản lý xã hội theo lý tƣởng, đƣờng lối, lợi ích của giai cấp, đảng phái, dân tộc mình; hoạt động của nhà nƣớc để giữ vững chủ quyền, độc lập và lợi ích của quốc gia và phát triển các mối quan hệ quốc tế với các quốc gia khác”2. Trong Giáo trình khoa học chính sách, tác giả Vũ Cao Đàm thì “Chính sách là tập hợp biện pháp đƣợc thể chế hóa mà một chủ thể quyền lực, hoặc chủ thể quản lý đƣa ra, trong đó tạo sự ƣu đãi một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của họ, định hƣớng hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ƣu tiên nào đó trong chiến lƣợc phát triển của một hệ thống xã hội”.3 Nhƣ vậy, chính sách đƣợc quy định, đƣợc thể hiện, đƣợc công bố bởi các văn bản pháp luật. Một văn bản pháp luật có thể chứa đựng một hoặc nhiều chính sách, ví dụ nhƣ Luật Bảo vệ Môi trƣờng 2005 có quy định về có các quy định về chính sách giảm thiểu ô nhiễm môi trƣờng ( môi trƣờng đất, môi trƣờng nƣớc, môi trƣờng 1 http://en.org/wiki/Policy 2 Đoàn Trọng Truyến (Chủ biên), Từ điển Pháp – Việt Pháp luật và Hành chính, NXB Thế giới Hà Nội 1992.
3 Vũ Cao Đàm, Giáo trình khoa học chính sách, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, 2011.29 Trƣơng Thị Hòa – K19 Cao học Môi trƣờng 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Luận văn Thạc sỹ khoa học không khí), chính sách khuyến khích bảo vệ môi trƣờng. Ngƣợc lại, một chính sách lại có thể đƣợc thể hiện qua nhiều văn bản pháp luật, ví dụ, chính sách khuyến khích khai thác, sử dụng tài nguyên nƣớc cho phát triển thủy điện của Nhà nƣớc Việt Nam đƣợc quy định tại Luật Tài nguyên nƣớc 2012 và các văn bản hƣớng dẫn, cũng nhƣ tại Luật điện lực, Chiến lƣợc phát triển năng lƣợng quốc gia, Quy hoạch phát triển điện lực quốc gia. Nhƣ vậy, có thể cho rằng “Chính sách là tập hợp các biện pháp can thiệp đƣợc thể chế hóa mà Nhà nƣớc đƣa ra nhằm đạt đƣợc mục tiêu quản lý của mình; chính sách đƣợc thể hiện, quy định qua các văn bản quy phạm pháp luật”. Khái niệm về đánh giá tác động của chính sách Theo Tài liệu Sách xanh – Thẩm định và Đánh giá ở Chính phủ (The Green Book – Appraiisal and Evaluation in Central Government) của Bộ Tài chính, Vƣơng quốc Anh, việc xây dựng chính sách thƣờng đƣợc thực hiện thông qua một chu trình chính sách đƣợc gọi là ROAMEF và đƣợc trình bày ở Hình 1 dƣới đây.
Sự cần thiết (Rationale) Phản hồi Mục tiêu (Feedback) (Objective) Đánh giá Thầm định (Evaluation) (Appraisal) Giám sát/Thực hiện (Monitoring) Hình 1. Chu trình chính sách ROAMEF (Nguồn: The Green Book, Appraisal and Evaluation in Central Government) Trƣơng Thị Hòa – K19 Cao học Môi trƣờng 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Luận văn Thạc sỹ khoa học Trong quy trình ROAMEF này, có hai loại hoạt động đánh giá chính sách là: thẩm định/đánh giá tác động trƣớc khi chính sách đƣợc ban hành và đánh giá việc thực hiện chính sách sau khi ban hành. Theo đó, thẩm định/đánh giá tác động chính sách (trƣớc khi ban hành) là việc đánh giá xem đề xuất chính sách có thực sự cần thiết, thẩm định các phƣơng án và chọn ra phƣơng án tối ƣu. Còn đánh giá thực hiện chính sách sau khi ban hành là xác định các kết quả đã đạt đƣợc, so sánh với các mục tiêu mong đợi và rút ra các bài học để chỉnh sửa/hoàn thiện chính sách.
Chính phủ Vƣơng quốc Anh cũng đã ban hành các tài liệu Hƣớng dẫn đánh giá tác động (Impact Assessment Guidance), Bộ công cụ đánh giá (Impact Assessment Toolkit) và Tổng quan về đánh giá tác động chính sách (Impact Assessment Overview). Theo đó, “đánh giá tác động chính sách là một quá trình liên tục nhằm xác định nguyên nhân về việc can thiệp (chính sách) của Chính phủ, so sánh các phƣơng án để đạt đƣợc mục tiêu và biết đƣợc các hậu quả của một đề xuất chính sách và là công cụ nhằm hỗ trợ việc xây dựng chính sách thông qua đánh giá chi phí-lợi ích và những rủi ro của một đề xuất chính sách có thể có đối với cộng đồng, doanh nghiệp, môi trƣờng và toàn xã hội về lâu dài”.