Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 1. Khái niệm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh - Khái niệm hoạt động giám sát Theo Từ điển Tiếng Việt, thì“giám sát là theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ”. Trong Từ điển bách khoa Việt Nam thì: “Giám sát là một hình thức hoạt động của cơ quan nhà nước hoặc tổ chức xã hội nhằm bảo đảm pháp chế hoặc sự chấp hành những quy tắc chung nào đó”.
Theo Từ điển Luật học thì: “Giám sát là một hình thức hoạt động quan trọng, đồng thời là quyền của cơ quan nhà nước thể hiện ở việc xem xét đối với hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật nhằm bảo đảm pháp chế hoặc sự chấp hành những quy tắc chung nào đó”. Trường hợp nghiên cứu từ góc độ thực thi quyền lực nhà nước thì “giám sát” được hiểu là sự theo dõi, kiểm tra đối với việc thực thi quyền lực nhà nước của các cá nhân, tổ chức có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Cụ thể, tại Khoản 1 Điều 2 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND, thì khái niệm“giám sát” được hiểu như sau: “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý” [27]. Thực tiễn cho thấy, hoạt động giám sát được áp dụng rất phổ biến, từ việc giám sát trong hoạt động của bộ máy nhà nước; giám sát của nhân dân đối với cán bộ, công chức và bộ máy nhà nước; giám sát xã hội của các tổ chức, cá nhân; giám sát công trình, giám sát chất lượng; giám sát việc thực thi, tuân thủ pháp luật của 7 cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong quá trình thực thi công vụ được giao… Như vậy, mặc dù cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của thuật ngữ giám sát có khác nhau, nhưng các quan niệm trên đây đều có điểm chung về nội dung, xác định cụ thể giám sát là việc theo dõi, xem xét và kiểm tra một chủ thể nào đó về một việc làm đã thực hiện đúng hoặc chưa đúng theo quy định, để từ đó có biện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với việc làm chưa đúng, bảo đảm thực hiện đúng, đầy đủ các quy định.
Với những quan niệm, cách hiểu như trên, có thể nhận thấy giám sátcó một số các đặc trưng cơ bản như sau: Một là, giám sát luôn gắn với một chủ thể có thẩm quyền nhất định, tức là chủ thể có thẩm quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra và đưa ra những đánh giá, nhận định về một việc làm nào đó của một đối tượng cụ thể bị giám sát đã được thực hiện đúng hay sai so với các quy định, quyết định. Hai là, giám sát là hoạt động có tính mục đích, đó là đưa ra được nhận định chính xác của chủ thể có thẩm quyền giám sát đối với những hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát; qua đó có những đề xuất, kiến nghị các biện pháp để xử lý những việc làm sai, trái với quy định của pháp luật nhằm bảo đảm quy định của pháp luật được thực hiện nghiêm túc đúng, đầy đủ và có hiệu lực cao. Ba là, giám sát phải được tiến hành trên những căn cứ do pháp luật quy định và đã được xác định từ trước. Bởi vì nếu không có những quy định của pháp luật làm căn cứ thì chủ thể giám sát không có cơ sở để thực hiện quyền giám sát và tiêu chí để đưa ra những nhận định về hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát.
Bốn là, giám sát phải thể hiện được quan hệ giữa các chủ thể tham gia vào hoạt động giám sát. Nội dung của quan hệ này biểu hiện ở những quyền và nghĩa vụ của chủ thể giám sát và đối tượng chịu giám sát. Từ những phân tích nêu trên, có thể khái quát, hiểu một cách chung nhất về thuật ngữ này như sau: “Giám sát là hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền được tiến hành theo một trình tự, thủ tục nhất định để theo dõi, kiểm 8 tra, đánh giá và kiến nghị về hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác nhằm bảo đảm các đối tượng này thực hiện đúng các nhiệm vụ, quyền hạn đã được quy định”. - Hoạt động giám sát của HĐND Tại bản Hiến pháp đầu tiên – Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã giành hẳn 1 chương (Chương V) để đề cập đến HĐND.
Theo bản Hiến pháp này, “ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐND do đầu phiếu phổ thông, trực tiếp bầu ra”, “HĐND quyết nghị về những vấn đề thuộc địa phương mình. Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của các cấp trên” [20]. Sau đó, Quốc hội nước Việt Nam dân chủ cộng hòa thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phươngngày 28/4/1958, Luật này đã khẳng định rõ ràng tính quyền lực của HĐND, cụ thể là “HĐND các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân bầu ra” [25]. Từ đó, các bản Hiến pháp và các văn bản Luật sau này như: Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1983, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1989… đều nhấn mạnh đến vai trò của HĐND các cấpvà những quy định, những vấn đề liên quan đến hoạt động giám sát của HĐND các cấp ngày càng được hoàn thiện, đầy đủ hơn - là một bước tiến rõ rệt, tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, cụ thể để HĐND hoạt động có thực quyền đúng như vị trí, quyền hạn của HĐND theo Luật định.
Đến nay, Hiến pháp hiện hành đã khẳng định rõ hơn về vị trí pháp lý của HĐND các cấp nói chung và cấp tỉnh nói riêng. HĐND “là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”[24]. Như vậy, HĐND các cấp là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ Nhân dân ở địa phương. HĐND có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương theo quy định pháp luật.
Cụ thể, HĐND các cấp có 3 chức năng chính, đó là: quyết định những vấn đề cơ bản, quan trọng của địa phương; giám sát và đại diện cho nhân dân. 9 Đối với hoạt động giám sát, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, đặc biệt là Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND được thông qua năm 2015 đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong quá trình hoàn thiện thể chế pháp lý về hoạt động giám sát của HĐND, cũng như đưa hoạt động giám sát của HĐND các cấp đi vào nền nếp, đạt chất lượng và hiệu quả cao hơn. Luật này đã quy định khá cụ thể về chủ thể, thẩm quyền, đối tượng và phương thức giám sát của HĐND các cấp, nhất là đối với cấp tỉnh. Theo quy định của Luật, “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”[27].
Từ những luận giải trên, căn cứ đối tượng giám sát của HĐND, có thể hiểu khái niệmhoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND nhằm xem xét, theo dõi, kiểm tra, đánh giá việc chấp hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, các Nghị quyết của HĐND trên các lĩnh vực của địa phương đối với các đối tượng chịu sự giám sát của HĐND, từ đó đưa ra các kết luận và phương án xử lý phù hợp để khắc phục những tồn tại, hạn chế, phát huy mọi tiềm năng của địa phương. Đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Từ những phân tích nêu trên, chúng ta nhận thấy hoạt động giám sát của HĐND có các đặc điểm cơ bản như sau: Thứ nhất, ở nước ta, quyền lực Nhà nước thuộc về nhân Nhân dân, do đó hoạt động giám sát của HĐND mang tính quyền lực Nhà nước. “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên” [28]. Thứ hai, hoạt động giám sát của HĐND luôn gắn với một chủ thể nhất định, 10 có nghĩa là phải trả lời câu hỏi ai có quyền thực hiện việc xem xét, đánh giá, theo dõi về một việc đã được thực hiện đúng hoặc sai so với những quy định? giám sát vấn đề gì, và giám sát việc gì.
Thứ ba, hoạt động giám sát của HĐND theo một trình tự, thủ tục nhất định là dân chủ, công khai, minh bạch và có tính chủ động. Trong hoạt động giám sát của HĐND, công khai, minh bạch là việc người dân, các đại biểu HĐND được thông tin kịp thời, đầy đủ, chính xác về các quy định của pháp luật và các thông tin có liên quan đến quá trình thực hiện giám sát của HĐND. Thứ tư, hoạt động giám sát cùng với hoạt động kiểm tra, thanh tra để kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương Để kiểm soát đối với quyền lực nhà nước, ở nước ta có nhiều hình thức kiểm soát khác nhau, nhưng giám sát, kiểm tra, thanh tra là những hình thức cơ bản, được sử dụng phổ biến và thường xuyên nhất. Tuy là các hình thức dùng để kiểm soát đối với quyền lực nhà nước, nhưng hoạt động giám sát của HĐND khác với hoạt động kiểm tra, hoạt động thanh tra của cơ quan hành chính nhà nước.