Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TUYỂN DỤNG CÔNG CHỨC 1. Cơ sở lý luận về tuyển dụng công chức 1. Một số khái niệm liên quan 1. Cơ quan hành chính Theo quy định tại Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013 quy định cơ quan HCNN nhà nước gồm: Chính phủ là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất; Tại Điều 114, Hiến pháp năm 2013 quy định: UBND ở cấp chính quyền địa phương do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan HCNN ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan HCNN cấp trên.
Cơ quan HCNN là một bộ phận cấu thành của bộ máy HCNN, được thành lập theo Hiến pháp và pháp luật để thực hiện quyền lực nhà nước, có chức năng quản lý, điều hành (chức năng hành pháp) đối với mọi mặt của đời sống xã hội. Cơ quan HCNN cũng là một loại cơ quan nhà nước, một bộ phận cấu thành bộ máy nhà nước. Do vậy, cơ quan HCNN mang đầy đủ các đặc điểm chung của các cơ quan nhà nước. Bao gồm: Một là, cơ quan HCNN hoạt động mang tính quyền lực nhà nước và được tổ chức, hoạt động trên nguyên tắc tập trung dân chủ.
Tính quyền lực nhà nước thể hiện ở chỗ cơ quan HCNN là một bộ phận của bộ máy nhà nước, nhân danh nhà nước khi tham gia vào các quan hệ pháp luật nhằm thực thi quyền quản lý HCNN. Hai là, cơ quan HCNN mang tính chỉnh thể và có tính lịch sử. Là hệ thống các cơ quan có mối liên hệ chặt chẽ, thống nhất từ Trung ương đến địa phương được tổ chức theo hệ thống thứ bậc, có mối quan hệ mật thiết phụ thuộc nhau về tổ chức và hoạt động. Ba là, mỗi cơ quan HCNN đều có một thẩm quyền nhất định do pháp luật quy định.
Ngoài những đặc điểm chung nói trên, các cơ quan HCNN còn có những đặc điểm riêng như sau: 9 - Một là, cơ quan HCNN thực hiện chức năng chấp hành - điều hành trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Đó là việc tổ chức thực hiện trên thực tế những nội dung được đề ra trong văn bản pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan HCNN cấp trên. - Hai là, các cơ quan HCNN có mối quan hệ chỉ đạo, điều hành rất chặt chẽ. Cơ quan HCNN cấp trên có quyền chỉ đạo, kiểm tra trực tiếp hoạt động của cơ quan HCNN cấp dưới (cơ quan hành chính cấp tỉnh kiểm tra cơ quan cấp huyện, cấp xã).
- Ba là, tổng thể các cơ quan HCNN tạo thành một hệ thống cơ quan cấp trên, cấp dưới và được giao biên chế hành chính để tổ chức thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. - Bốn là, cơ quan HCNN có một hệ thống đơn vị cơ sở trực thuộc từ Trung ương đến địa phương. Đây là hệ thống chân rết của cơ quan HCNN, giúp cho việc triển khai các quyết định của cơ quan HCNN cấp trên đối với cơ quan HCNN cấp dưới có hiệu quả. Như vậy, cơ quan HCNN là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, được nhà nước thành lập để thực hiện chức năng chấp hành và điều hành nhằm mục đích quản lý xã hội.
Tại Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 quy định các CQCM thuộc UBND tỉnh (bao gồm sở, ban, ngành và tương đương) không gọi là cơ quan HCNN, tuy nhiên, theo nội dung địa vị pháp lý, nội dung và tính chất thẩm quyền của các CQCM thuộc UBND thì đó là các cơ quan HCNN có thẩm quyền riêng. Vì chúng là những cơ quan có thẩm quyền độc lập thực hiện hoạt động hành chính nhà nước theo pháp luật trên các ngành, lĩnh vực. Việc tổ chức CQCM thuộc UBND phải bảo đảm phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và điều kiện, tình hình phát triển kinh tế - xã hội của từng địa phương; bảo đảm tinh gọn, hợp lý, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả trong QLNN về ngành, lĩnh vực từ trung ương đến cơ sở; không trùng lặp với nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước cấp trên đặt tại địa bàn. 10 Tại khoản 2, Điều 20, Luật Tổ chức chính quyền địa phương và quy định tại Điều 3 Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các CQCM thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, gồm có các Sở và cơ quan tương đương Sở (gọi chung là Sở) là CQCM thuộc UBND cấp tỉnh thì hiện có 17 sở được tổ chức thống nhất ở các địa phương, gồm các sở: Nội vụ; Tư pháp; Kế hoạch và Đầu tư; Tài chính; Công thương; Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Giao thông vận tải; Xây dựng; Tài nguyên và Môi trường; Thông tin và Truyền thông; Lao động - Thương binh và Xã hội; Khoa học và Công nghệ; Giáo dục và Đào tạo; Y tế; Thanh tra tỉnh; Văn phòng UBND tỉnh.
Ngoài ra còn một số sở đặc thù được tổ chức ở một số địa phương, gồm các sở: Ngoại vụ; Sở Du lịch, Ban Dân tộc; Sở Quy hoạch - Kiến trúc (chỉ thành lập tại Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh) và một số sở thuộc lĩnh vực đặc thù khác. Theo quy định tại khoản 2, Điều 27, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 quy định: CQCM thuộc UBND cấp huyện gồm: các phòng và cơ quan tương đương phòng (gọi chung là Phòng). Nguyên tắc tổ chức CQCM cấp huyện là bảo đảm bao quát đầy đủ chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước của UBND cấp huyện và bảo đảm tính thống nhất, thông suốt về quản lý ngành, lĩnh vực công tác từ Trung ương đến cơ sở. Các CQCM được tổ chức thống nhất ở quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh theo Điều 7, Nghị định số 37/2014/NĐ-CP của Chính phủ, gồm 13 cơ quan: Phòng Nội vụ; Phòng Tư pháp; Phòng Tài chính - Kế hoạch; Phòng Tài nguyên và Môi trường; Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội; Phòng Văn hoá và Thông tin; Phòng Giáo dục và Đào tạo; Phòng Y tế; Thanh tra; Văn phòng HĐND và UBND; Phòng Dân tộc.
Các CQCM được tổ chức để phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính cấp huyện theo khoản 2, Điều 8 Nghị định số 37/2014, như sau: Đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh: Phòng Kinh tế; Phòng Quản lý đô thị. Đối với các huyện còn lại: Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Phòng Kinh tế và Hạ tầng. 11 Tóm lại, CQCM thuộc UBND cấp tỉnh, CQCM thuộc UBND cấp huyện là cơ quan có nhiệm vụ tham mưu giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND cùng cấp và theo quy định của pháp luật góp phần đảm bảo sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ Trung ương đến cơ sở. Công chức - Công chức là bộ phận quan trọng của nền hành chính, là nhân tố con người trong bộ máy nhà nước.
Trên thế giới, chế độ công chức ra đời hàng trăm năm nay và đang được tiếp tục bổ sung, đổi mới để hoàn chỉnh theo hướng xây dựng nền hành chính hiện đại. Theo cách xác định của các quốc gia đã trải qua nhiều năm thực hiện và có kinh nghiệm thì công chức được hiểu chung "là những công dân được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương, được xếp vào một ngạch và hưởng lương từ ngân sách Nhà nước”. Tùy theo đặc điểm lịch sử, kinh tế, chính trị, xã hội và cơ cấu bộ máy Nhà nước của mỗi quốc gia mà phạm vi công chức được xác định khác nhau. Ở nước Cộng hòa Pháp, công vụ truyền thống Pháp xác định công chức khá rộng bao gồm những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công do Nhà nước tổ chức, bao gồm cả Trung ương và địa phương, nhưng không tính các công chức địa phương do hội đồng địa phương quản lý.
Ở Vương quốc Anh, công chức bao gồm những người do nhà Vua Anh trực tiếp bổ nhiệm hoặc được ủy ban dân sự cấp giấy chứng nhận hợp lệ cho phép tham gia công tác ở cơ quan dân sự; và những người mà toàn bộ tiền lương được cấp từ ngân sách thống nhất của Vương quốc liên hợp hoặc từ các khoản được Quốc hội thông qua đều gọi là công chức. 12 Ở Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, tất cả các nhân viên trong bộ máy hành chính của chính phủ đều được gọi chung là công chức, bao gồm những người được bổ nhiệm về chính trị (còn gọi là công chức chính trị), những người đứng đầu bộ máy độc lập và những quan chức của ngành hành chính. Quan hệ giữa Chính phủ và công chức là quan hệ giữa ông chủ và người làm thuê, ngoài việc điều chỉnh theo Luật hành chính, quan hệ này còn được điều chỉnh bằng hợp đồng dân sự. Ở Cộng hòa Liên ban Đức, Luật công chức Liên bang quy định: Những người chịu sự chỉ huy, kiểm tra trực tiếp của Liên bang là công chức Liên ban, những người phục vụ ở các đoàn thể xã hội, đoàn thể xây dựng vật chất và tài chính theo luật chung, trực tiếp lệ thuộc Chính phủ Liên bang, là công chức gián tiếp.
Tất cả các thành phần trên đầy đều gọi là công chức. Ngoài các thành phần thuộc phạm vi nói trên, công chức trong Quốc hội Liên bang, Thượng viện Liên bang, Tòa án Liên bang cũng thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật công chức. Ở Trung Quốc pháp luật thừa nhận công chức không chỉ là những người thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính của các bộ (Trung ương) mà còn bao gồm cả những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền của các địa phương. Ở Nhật Bản, công chức bao gồm những người được nhậm chức trong bộ máy của Chính phủ Trung ương, ngành tư pháp, quốc hội, quân đội, trường công và bệnh viện quốc lập, đơn vị sự nghiệp quốc doanh; những người làm việc và lĩnh lương từ tài chính địa phương.
Công chức được phân thành 3 loại: loại I, loại II và loại III. Công chức loại II (trung cấp) và III (sơ cấp) hầu hết là những người làm việc chuyên môn; còn công chức loại I (cấp cao) là những người sẽ được đào tạo để trở thành cán bộ lãnh đạo trong tương lai.
