Tổng quan nghiên cứu

Trong giai đoạn 2011-2016, chi ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển đóng vai trò là đòn bẩy tài chính cốt lõi thúc đẩy kinh tế - xã hội tỉnh Thanh Hóa, chiếm tỷ trọng trung bình từ 20% đến 25% trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội trên địa bàn tỉnh. Thanh Hóa là địa phương có diện tích tự nhiên rộng lớn đứng thứ 5 cả nước với hơn 11.129 km2 cùng quy mô dân số trên 3,5 triệu người, đặt ra nhu cầu cấp thiết về hoàn thiện hệ thống hạ tầng giao thông, thủy lợi, y tế và giáo dục. Tuy nhiên, nguồn thu ngân sách địa phương vẫn chưa đáp ứng đủ nhu cầu chi tiêu, trong khi công tác quản lý vốn đầu tư công còn bộc lộ nhiều hạn chế như giải ngân chậm tiến độ, danh mục bố trí vốn còn dàn trải và tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài.

Đề tài nghiên cứu được thực hiện nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển, đánh giá toàn diện thực trạng chu trình quản lý tài chính công tại tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2011-2016, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ giai đoạn 2016-2020. Phạm vi nghiên cứu tập trung tại toàn bộ hệ thống quản lý tài chính công tỉnh Thanh Hóa với 27 đơn vị hành chính cấp huyện, thị xã, thành phố; thời gian khảo sát số liệu thực chứng từ năm 2011 đến năm 2016. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn lớn trong việc tối ưu hóa nguồn lực công, hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ giải ngân vốn kế hoạch hàng năm đạt trên 95%, kiểm soát nợ đọng xây dựng cơ bản dưới mức 5% và hỗ trợ tốc độ tăng trưởng kinh tế địa phương đạt trên 11%/năm.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết chi tiêu công của Richard Musgrave và lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại. Mô hình quản lý ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra kết hợp với chu trình ngân sách truyền thống được vận dụng xuyên suốt để phân tích các khâu từ lập dự toán, chấp hành đến quyết toán và thanh tra, giám sát nguồn vốn.

Khung lý luận của đề tài làm sáng tỏ 4 khái niệm nền tảng:

  • Ngân sách nhà nước: Toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
  • Chi ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển: Quá trình phân phối và sử dụng một phần quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước để tái sản xuất mở rộng cơ sở vật chất, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.
  • Quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển: Tổng thể các biện pháp tổ chức, điều hành của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc lập kế hoạch, cấp phát thanh toán, quyết toán và giám sát việc sử dụng nguồn vốn đầu tư công.
  • Hiệu quả quản lý chi đầu tư công: Mức độ đạt được các mục tiêu kinh tế - xã hội với chi phí ngân sách tối ưu, bảo đảm đúng tiến độ, chất lượng công trình và kỷ luật tài khóa.

Phương pháp nghiên cứu

Đề tài khai thác nguồn dữ liệu thứ cấp phong phú từ 6 báo cáo quyết toán ngân sách hàng năm của Sở Tài chính tỉnh Thanh Hóa, Kho bạc Nhà nước tỉnh Thanh Hóa và Cục Thống kê tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2011-2016, cùng hệ thống văn bản pháp lý như Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và Luật Đầu tư công năm 2014. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phiếu khảo sát và phỏng vấn chuyên sâu cán bộ quản lý tài chính công tại địa phương.

Về phương pháp chọn mẫu, nghiên cứu áp dụng kỹ thuật chọn mẫu phân tầng kết hợp chọn mẫu thuận tiện với quy mô cỡ mẫu gồm 45 dự án đầu tư phát triển hạ tầng trọng điểm thuộc các ngành giao thông, nông nghiệp, thủy lợi, giáo dục và y tế đại diện cho 3 vùng kinh tế: đồng bằng, ven biển và miền núi của tỉnh Thanh Hóa. Đề tài kết hợp phương pháp thống kê mô tả, so sánh số liệu thực hiện với dự toán theo chuỗi thời gian 6 năm và phân tích cơ cấu tỷ trọng. Lý do lựa chọn các phương pháp này là nhằm lượng hóa chính xác xu hướng biến động nguồn vốn, xác định mức độ chênh lệch giữa kế hoạch và thực tế giải ngân, từ đó chỉ rõ các điểm nghẽn trong chu trình quản lý ngân sách. Toàn bộ thiết kế nghiên cứu được thực hiện hoàn chỉnh trong năm 2017.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô chi ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển tại tỉnh Thanh Hóa tăng trưởng liên tục, từ mức khoảng 6.500 tỷ đồng năm 2011 lên hơn 9.800 tỷ đồng vào năm 2016, đóng góp trung bình từ 20% đến 24% tổng vốn đầu tư toàn xã hội trên địa bàn tỉnh.

Thứ hai, cơ cấu phân bổ vốn tập trung cao cho các ngành kinh tế trọng điểm. Chi đầu tư cho lĩnh vực giao thông, thủy lợi và hạ tầng kỹ thuật chiếm tỷ trọng lớn từ 62% đến 68% tổng vốn chi đầu tư phát triển; trong khi lĩnh vực y tế, giáo dục và văn hóa xã hội chiếm khoảng 16% đến 19%, phần còn lại 13% đến 17% được ưu tiên cho Khu kinh tế Nghi Sơn và các khu công nghiệp.

Thứ ba, công tác chấp hành ngân sách còn khoảng cách đáng kể so với dự toán giao. Tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công hàng năm bình quân chỉ đạt từ 82% đến 88% so với kế hoạch Hội đồng nhân dân tỉnh phê duyệt đầu năm. Tỷ lệ vốn chuyển nguồn sang năm sau chiếm khoảng 12% đến 18% tổng nguồn vốn được phân bổ.

Thứ tư, công tác quyết toán và kiểm soát nợ đọng xây dựng cơ bản còn nhiều tồn tại. Khoảng 32% dự án hoàn thành giai đoạn 2011-2016 bị chậm phê duyệt quyết toán từ 6 đến 18 tháng so với quy định, làm khối lượng nợ đọng xây dựng cơ bản tích lũy tại các cấp ngân sách địa phương lên mức hơn 1.200 tỷ đồng vào cuối năm 2016.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng trên là do công tác lập dự toán vốn chưa sát thực tế, khâu khảo sát và lập báo cáo nghiên cứu khả thi còn sơ sài, dẫn đến phải điều chỉnh tổng mức đầu tư nhiều lần. Vướng mắc lớn nhất nằm ở khâu bồi thường giải phóng mặt bằng kéo dài, làm đội kinh phí dự án từ 15% đến 30% ở các công trình giao thông trọng điểm. Ngoài ra, năng lực quản lý dự án và trách nhiệm giải trình của một số chủ đầu tư cấp huyện còn hạn chế.

Kết quả nghiên cứu này tương đồng với các công trình nghiên cứu về quản lý tài chính công tại các tỉnh khu vực Bắc Trung Bộ, khi điểm nghẽn giải phóng mặt bằng và thủ tục thanh quyết toán luôn là rào cản làm chậm tiến độ giải ngân.

Để minh họa trực quan các luận cứ trên, dữ liệu nghiên cứu được hệ thống hóa qua 5 bảng số liệu chuyên đề (từ Bảng 3.1 đến Bảng 3.5 trong luận văn), kết hợp các biểu đồ hình cột so sánh tốc độ tăng trưởng vốn đầu tư qua 6 năm và biểu đồ tròn thể hiện tỷ trọng phân bổ vốn theo ngành, giúp làm nổi bật bức tranh toàn diện về hiệu quả sử dụng nguồn vốn công tại Thanh Hóa.

Đề xuất và khuyến nghị

Nghiên cứu đưa ra 4 nhóm giải pháp chiến lược nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2016-2020:

  • Tái cấu trúc và siết chặt quy trình lập kế hoạch vốn đầu tư trung hạn và hàng năm: Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp với Sở Tài chính rà soát, lập danh mục dự án đầu tư theo thứ tự ưu tiên; bảo đảm 100% dự án khởi công mới phải có đầy đủ thủ tục phê duyệt và cam kết nguồn vốn khả thi; mục tiêu nâng tỷ lệ dự toán sát thực tế đạt trên 95% trong kế hoạch 2016-2020.
  • Đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng và đơn giản hóa thủ tục thanh toán vốn: Ủy ban nhân dân các huyện, thị xã, thành phố tập trung xử lý vướng mắc đền bù mặt bằng, phấn đấu rút ngắn 30% thời gian bàn giao mặt bằng sạch cho nhà thầu; Kho bạc Nhà nước tỉnh Thanh Hóa thực hiện kiểm soát thanh toán trong thời hạn 3 ngày làm việc kể từ khi nhận đủ hồ sơ hợp lệ, hướng tới mục tiêu giải ngân trên 95% vốn kế hoạch hàng năm.
  • Tăng cường kiểm tra, thanh tra và xử lý triệt để nợ đọng xây dựng cơ bản: Thanh tra tỉnh và Sở Tài chính tiến hành thanh tra, kiểm toán định kỳ 100% các dự án có tổng mức đầu tư trên 10 tỷ đồng; Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành chế tài dừng bố trí vốn mới cho các chủ đầu tư để nợ đọng xây dựng cơ bản vượt quá 5% tổng vốn dự án, xử lý dứt điểm nợ đọng cũ trước năm 2020.
  • Nâng cao năng lực chuyên môn và đạo đức công vụ của đội ngũ cán bộ tài chính - đầu tư: Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa chỉ đạo tổ chức các khóa tập huấn chuyên sâu hàng năm cho 100% cán bộ làm công tác quản lý dự án và kế toán ngân sách tại 27 huyện, thị xã, thành phố trong lộ trình 2017-2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Lãnh đạo và cán bộ cơ quan quản lý nhà nước tại địa phương: Bao gồm Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Kho bạc Nhà nước tỉnh Thanh Hóa và các địa phương tương đồng; tài liệu cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách và xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn.
  • Các ban quản lý dự án chuyên ngành và chủ đầu tư công: Nắm vững chu trình quản lý dự án từ khâu chuẩn bị đầu tư đến nghiệm thu, áp dụng kinh nghiệm thực tế để kiểm soát tiến độ giải ngân, hạn chế chi phí phát sinh và hoàn thiện hồ sơ quyết toán đúng thời hạn quy định.
  • Giảng viên và nhà nghiên cứu học thuật: Là nguồn tư liệu thực chứng giá trị phục vụ giảng dạy và nghiên cứu chuyên ngành Tài chính công, Quản lý kinh tế; cung cấp chuỗi dữ liệu 6 năm cùng khung phân tích chi tiêu công cấp tỉnh.
  • Học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Kinh tế, Tài chính - Ngân hàng: Sử dụng làm tài liệu tham khảo chuẩn mực về phương pháp luận nghiên cứu, kỹ thuật xử lý số liệu ngân sách và phương pháp trình bày một luận văn thạc sĩ chuyên ngành định hướng ứng dụng.

Câu hỏi thường gặp

Chi ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển bao gồm những nội dung chính nào?

Chi ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển bao gồm chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn, chi đầu tư và hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp nhà nước, chi góp vốn cổ phần, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính và chi thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia trên địa bàn.

Nguyên nhân chủ yếu làm chậm tiến độ giải ngân vốn đầu tư công tại Thanh Hóa giai đoạn 2011-2016 là gì?

Nguyên nhân cốt lõi là công tác bồi thường giải phóng mặt bằng gặp nhiều vướng mắc về đơn giá và xác định nguồn gốc đất, kéo dài thời gian thi công từ 6 đến 12 tháng. Đồng thời, năng lực lập hồ sơ nghiệm thu của một số chủ đầu tư cấp huyện còn yếu khiến tỷ lệ giải ngân chỉ đạt khoảng 82% đến 88% kế hoạch.

Luận văn sử dụng những chỉ tiêu nào để đánh giá hiệu quả chi ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển?

Tác giả sử dụng hệ thống tiêu chí gồm: Tỷ lệ giải ngân thực tế so với dự toán (mục tiêu đạt trên 90%), tiến độ hoàn thành và bàn giao công trình đưa vào khai thác, tỷ lệ tiết kiệm thông qua đấu thầu (đạt từ 3% đến 7%), mức độ kiểm soát nợ đọng xây dựng cơ bản và đóng góp của hạ tầng vào tăng trưởng kinh tế địa phương.

Làm thế nào để xử lý triệt để tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản theo khuyến nghị của đề tài?

Tác giả khuyến nghị thực hiện nghiêm quy định chỉ phê duyệt dự án khi đã xác định rõ 100% nguồn vốn bố trí, ưu tiên trích tối thiểu 20% vốn ngân sách hàng năm để trả nợ khối lượng đã nghiệm thu và gắn trách nhiệm trực tiếp của Chủ tịch UBND cấp huyện với tình hình nợ đọng trên địa bàn.

Điểm đóng góp mới về mặt thực tiễn của công trình nghiên cứu này là gì?

Đề tài đã lượng hóa chi tiết cơ cấu chi đầu tư phát triển tỉnh Thanh Hóa trong suốt giai đoạn 6 năm (2011-2016), chỉ ra các khiếm khuyết trong chu trình lập dự toán và quyết toán tại 27 huyện, thị xã, thành phố, từ đó cung cấp hệ thống giải pháp tài chính đồng bộ gắn với mục tiêu phát triển kinh tế giai đoạn 2016-2020.

Kết luận

  • Đề tài đã hệ thống hóa hoàn chỉnh cơ sở lý luận về quản lý chi ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển theo chuẩn mực quản trị tài chính công hiện đại.
  • Luận văn phân tích sâu sắc bức tranh thực tế phân bổ và sử dụng vốn ngân sách tại tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2011-2016 qua chuỗi số liệu thực chứng 6 năm.
  • Công trình chỉ rõ các điểm nghẽn cốt lõi về công tác giải phóng mặt bằng, tỷ lệ giải ngân chưa đạt dự toán và nợ đọng xây dựng cơ bản tại các đơn vị dự toán.
  • Hệ thống 4 nhóm giải pháp và kiến nghị được xây dựng với mục tiêu định lượng cụ thể, có lộ trình rõ ràng áp dụng cho giai đoạn 2016-2020.
  • Đây là tài liệu tham khảo công phu, cung cấp cơ sở khoa học và thực tiễn vững chắc cho các nhà hoạch định chính sách, cán bộ quản lý tài chính công và học viên nghiên cứu chuyên ngành.

Các nhà quản lý, nghiên cứu viên và học viên quan tâm có thể khai thác toàn diện luận văn để ứng dụng vào công tác xây dựng dự toán, quản trị dự án đầu tư công và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách tại địa phương.