Tổng quan nghiên cứu

Quản lý và kiểm soát chi ngân sách nhà nước là nhiệm vụ trọng tâm nhằm bảo đảm kỷ cương tài chính quốc gia và tối ưu hóa các nguồn lực công. Tại Việt Nam, Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng đã khẳng định yêu cầu cấp thiết về việc đổi mới cơ chế hoạt động, trao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm giảm áp lực chi thường xuyên và gia tăng nguồn lực chi đầu tư phát triển. Trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn, một tỉnh miền núi còn nhiều khó khăn với hơn 80% nguồn thu ngân sách phụ thuộc vào trợ cấp cân đối từ Trung ương, việc kiểm soát chi ngân sách qua hệ thống Kho bạc Nhà nước đối với 105 đơn vị sự nghiệp công lập đang đặt ra nhiều thách thức gay gắt.

Luận văn tập trung nghiên cứu toàn diện thực trạng kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo cơ chế tự chủ tại Kho bạc Nhà nước Bắc Kạn trong giai đoạn 2017-2019. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể là hệ thống hóa khung lý luận về kiểm soát chi theo đơn vị sự nghiệp tự chủ, đánh giá các khâu từ lập, phân bổ, chấp hành đến quyết toán ngân sách, từ đó chỉ rõ các rào cản nội tại và nguyên nhân cốt lõi. Trên cơ sở đó, đề tài xây dựng hệ thống 5 nhóm giải pháp khả thi với tầm nhìn định hướng đến năm 2025. Ý nghĩa của nghiên cứu được thể hiện rõ qua việc cung cấp cơ sở thực chứng giúp nâng cao tỷ lệ giải ngân đạt trên 95% dự toán, giảm thiểu sai sót hồ sơ chứng từ xuống dưới 1%, đồng thời tăng cường tính công khai, minh bạch và hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự kết hợp chặt chẽ giữa Lý thuyết quản trị tài chính công hiện đại và Lý thuyết quản lý công mới với trọng tâm là quản lý dựa trên kết quả đầu ra. Bên cạnh đó, Lý thuyết ủy nhiệm tác nhân được vận dụng nhằm giải thích mối quan hệ quản lý, giám sát tài chính giữa cơ quan quyền lực nhà nước, Kho bạc Nhà nước và các đơn vị thụ hưởng ngân sách.

Khung lý thuyết của đề tài tập trung vào 4 khái niệm cốt lõi:

  • Đơn vị sự nghiệp công lập: Tổ chức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công phục vụ quản lý nhà nước và xã hội trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, tài nguyên môi trường.
  • Cơ chế tự chủ tài chính: Quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của đơn vị sự nghiệp theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP và Nghị định số 141/2016/NĐ-CP, phân chia các đơn vị thành 3 nhóm cơ bản: đơn vị tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên, đơn vị tự bảo đảm một phần, và đơn vị do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ kinh phí. Khung thời gian ổn định mức phân loại tự chủ được duy trì theo chu kỳ 3 năm.
  • Kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước: Hoạt động nghiệp vụ của cơ quan kho bạc nhằm thẩm định, kiểm tra, kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của các khoản chi từ khâu phân bổ dự toán, chấp hành đến quyết toán theo Thông tư số 145/2017/TT-BTC và Thông tư số 119/2018/TT-BTC.
  • Chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển: Hai nội dung kinh tế chủ yếu của chi ngân sách, trong đó chi thường xuyên bảo đảm duy trì bộ máy và hoạt động nghiệp vụ định kỳ, còn chi đầu tư tạo lập tài sản cố định và hạ tầng kỹ thuật.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp thu thập từ các báo cáo quyết toán, số liệu thống kê tài chính trên hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc giai đoạn 2017-2019 tại Kho bạc Nhà nước Bắc Kạn và 7 phòng giao dịch kho bạc huyện trực thuộc.

Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp điều tra toàn bộ với quy mô mẫu là 156 đối tượng khảo sát vào tháng 8/2019. Mẫu điều tra bao gồm 51 cán bộ, lãnh đạo trực tiếp làm công tác kiểm soát chi tại Kho bạc Nhà nước Bắc Kạn, chiếm tỷ lệ 32,69% và 105 đại diện kế toán trưởng, thủ trưởng các đơn vị sự nghiệp công lập trên địa bàn, chiếm tỷ lệ 67,31%. Phiếu khảo sát sử dụng thang đo Likert 5 mức độ, từ mức 1 đại diện cho rất không hài lòng đến mức 5 đại diện cho rất hài lòng.

Lý do lựa chọn phương pháp điều tra tổng thể kết hợp phân tích số tuyệt đối, số tương đối và phân tổ thống kê trên phần mềm Excel là nhằm bảo đảm tính bao quát 100% đối tượng quản lý, lượng hóa chính xác mức độ hài lòng của đơn vị sử dụng ngân sách, đồng thời loại trừ các sai số chọn mẫu trong phân tích tài chính công tại một địa bàn có quy mô đặc thù như tỉnh Bắc Kạn.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực chứng giai đoạn 2017-2019 tại Kho bạc Nhà nước Bắc Kạn đã chỉ ra 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, công tác kiểm soát lập và phân bổ dự toán đã từng bước đi vào nền nếp theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, tuy nhiên tính chính xác của dự toán chưa cao. Có tới hơn 28% đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần kinh phí lập dự toán chưa sát với nhiệm vụ chuyên môn, dẫn đến tình trạng phải điều chỉnh dự toán bổ sung vào quý 4 hàng năm với mức biến động tăng từ 12% đến 18% so với đầu năm.

Thứ hai, tỷ lệ giải ngân chi thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước Bắc Kạn đạt mức bình quân 92,4% so với dự toán giao. Trong khi đó, chi đầu tư phát triển của khối đơn vị sự nghiệp đạt tỷ lệ hoàn thành giải ngân dao động từ 85,2% đến 88,7%, còn tồn đọng vốn tạm ứng chưa thu hồi dứt điểm qua các năm tài chính với giá trị ước tính khoảng 3,5 tỷ đồng.

Thứ ba, công tác thẩm tra hồ sơ thanh toán đã phát huy hiệu quả ngăn ngừa thất thoát. Trong 3 năm, Kho bạc Nhà nước Bắc Kạn đã từ chối thanh toán và yêu cầu hoàn thiện lại chứng từ đối với hơn 140 lượt giao dịch chưa đúng định mức, chế độ chi tiêu nội bộ, giúp tiết kiệm và xuất toán giảm chi ngân sách nhà nước hơn 1,2 tỷ đồng.

Thứ tư, kết quả khảo sát 156 phiếu điều tra cho thấy chỉ số đánh giá chung về mức độ thuận tiện trong giao dịch kiểm soát chi đạt điểm trung bình 3,85 trên thang điểm 5,0. Tiêu chí tinh thần trách nhiệm của cán bộ đạt 4,12 điểm, song tiêu chí về sự đồng bộ của hệ thống công nghệ thông tin và tốc độ xử lý hồ sơ một cửa chỉ đạt 3,42 điểm.

Thảo luận kết quả

Thực trạng trên bắt nguồn từ nguyên nhân khách quan là địa bàn tỉnh Bắc Kạn có địa hình phức tạp, 7 huyện có khoảng cách xa trung tâm tỉnh, cùng với hệ thống văn bản hướng dẫn định mức kinh tế kỹ thuật của một số ngành chưa đồng bộ. Về mặt chủ quan, năng lực xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ của đội ngũ kế toán tại các đơn vị sự nghiệp còn hạn chế, trong khi biên chế làm công tác kiểm soát chi tại toàn hệ thống kho bạc tỉnh chỉ có 51 người, tạo nên áp lực khối lượng công việc rất lớn.

Khi so sánh với thực tiễn tại Kho bạc Nhà nước thành phố Hải Phòng và Kho bạc Nhà nước tỉnh Trà Vinh, nghiên cứu nhận thấy Hải Phòng thành công nhờ đẩy mạnh phân cấp quản lý và tự động hóa khâu thu nộp, còn Trà Vinh tạo đột phá qua hệ thống thông tin một cửa tích hợp chặt chẽ với cơ sở dữ liệu kho bạc. Tại Bắc Kạn, dù đã triển khai hệ thống quản lý ngân sách tập trung, nhưng sự phối hợp liên ngành giữa cơ quan tài chính, kho bạc và đơn vị thụ hưởng vẫn còn những điểm nghẽn về luân chuyển dữ liệu số.

Dữ liệu nghiên cứu phản ánh mối quan hệ tỷ lệ thuận giữa việc chuẩn hóa quy trình phân bổ dự toán với tốc độ giải ngân vốn. Các kết quả này được mô tả tường minh thông qua bảng thống kê thực hiện dự toán chi ngân sách năm 2019 và biểu đồ tăng trưởng GRDP giai đoạn 2017-2019, chứng minh rằng khi quy trình kiểm soát chi được số hóa và công khai định mức, tỷ lệ sai sót chứng từ giảm rõ rệt từ 5,2% năm 2017 xuống còn 2,1% năm 2019.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo đơn vị sự nghiệp theo cơ chế tự chủ, 5 giải pháp trọng tâm được kiến nghị thực hiện:

  • Chuyển đổi phương thức kiểm soát chi từ kiểm soát chứng từ đầu vào sang kiểm soát theo kết quả đầu ra: Kho bạc Nhà nước Bắc Kạn cần phối hợp với các đơn vị sự nghiệp xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả công việc gắn liền với khối lượng dịch vụ công cung cấp. Mục tiêu rút ngắn thời gian kiểm soát thanh toán từ 3 ngày xuống dưới 24 giờ làm việc đối với các khoản chi thường xuyên hợp lệ trong giai đoạn 2021-2025.
  • Hiện đại hóa công nghệ thông tin và chuyển đổi số toàn diện: Triển khai 100% dịch vụ công trực tuyến cấp độ 4 tại Kho bạc Nhà nước tỉnh và 7 kho bạc huyện. Mục tiêu đến năm 2024, tỷ lệ hồ sơ kiểm soát chi giao dịch qua môi trường điện tử đạt trên 95%, do Bộ Tài chính và Kho bạc Nhà nước Việt Nam bảo đảm hạ tầng kỹ thuật.
  • Kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực cho 51 cán bộ kiểm soát chi: Tổ chức định kỳ 2 khóa đào tạo chuyên sâu mỗi năm về kỹ năng phân tích báo cáo tài chính và ứng dụng công nghệ số, phấn đấu đến năm 2025 có trên 25% cán bộ kiểm soát chi đạt trình độ sau đại học.
  • Tăng cường thanh tra, kiểm tra chuyên ngành và xử lý vi phạm: Kho bạc Nhà nước Bắc Kạn chủ trì, phối hợp cùng Sở Tài chính và Thanh tra tỉnh Bắc Kạn thực hiện thanh tra định kỳ 100% đơn vị có rủi ro cao, đặt mục tiêu giảm tỷ lệ sai phạm tài chính xuống dưới 0,5% trên tổng số chứng từ thanh toán.
  • Hoàn thiện khung khổ pháp lý và bảng định mức kinh tế kỹ thuật: Kiến nghị Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Kạn ban hành đầy đủ bảng đơn giá dịch vụ công sử dụng ngân sách trên địa bàn trước năm 2023, tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho việc giao dự toán ổn định 3 năm theo đúng Nghị định 141/2016/NĐ-CP.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Cán bộ lãnh đạo và công chức kiểm soát chi trong toàn hệ thống Kho bạc Nhà nước: Luận văn cung cấp bộ cẩm nang thực tiễn về quy trình thẩm định hồ sơ, nhận diện rủi ro sai phạm trong thanh toán kinh phí tự chủ và các chỉ tiêu phân tích kiểm soát chi từ khâu lập dự toán đến quyết toán.
  • Thủ trưởng và kế toán trưởng tại các đơn vị sự nghiệp công lập: Tài liệu giúp các nhà quản lý đơn vị sự nghiệp nắm vững cách thức lập kế hoạch tài chính, xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ đúng chuẩn pháp luật và tối ưu hóa nguồn thu sự nghiệp theo Nghị định 141/2016/NĐ-CP.
  • Cơ quan quản lý nhà nước cấp tỉnh, Sở Tài chính và Ủy ban nhân dân các cấp: Cung cấp cơ sở khoa học để hoạch định chính sách phân bổ ngân sách, ban hành định mức kinh tế kỹ thuật dịch vụ sự nghiệp công và thực hiện kiểm tra, giám sát tài chính hiệu quả.
  • Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Nguồn tư liệu học thuật phong phú với hệ thống phương pháp nghiên cứu định lượng kết hợp định tính, bộ câu hỏi khảo sát thực chứng 156 mẫu và thang đo Likert hoàn chỉnh.

Câu hỏi thường gặp

Cơ chế tự chủ tài chính phân loại đơn vị sự nghiệp công lập thành những nhóm nào?
Theo quy định tại Nghị định số 43/2006/NĐ-CP và Nghị định số 141/2016/NĐ-CP, đơn vị sự nghiệp được phân thành 3 nhóm: đơn vị tự bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động thường xuyên, đơn vị tự bảo đảm một phần chi phí và đơn vị do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ kinh phí. Mức độ tự chủ được cơ quan có thẩm quyền xét duyệt ổn định theo chu kỳ 3 năm một lần.

Quy trình kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước gồm những nội dung gì?
Quy trình kiểm soát chi bao gồm 4 khâu chặt chẽ: kiểm soát lập dự toán ngân sách hàng năm; kiểm soát phân bổ và giao dự toán; kiểm soát chấp hành thực hiện chi theo hồ sơ, hợp đồng, hóa đơn thực tế; và kiểm soát công tác quyết toán thu chi cuối năm ngân sách theo đúng mục lục ngân sách nhà nước hiện hành.

Kho bạc Nhà nước xử lý như thế nào khi phát hiện chứng từ chi không hợp lệ?
Khi phát hiện hồ sơ chi sai chế độ, vượt định mức hoặc không có trong dự toán, công chức kiểm soát chi thực hiện từ chối thanh toán bằng văn bản nêu rõ lý do theo Thông tư 145/2017/TT-BTC. Đồng thời, cơ quan kho bạc yêu cầu đơn vị hoàn thiện chứng từ hoặc thu hồi giảm chi nộp trả ngân sách đối với các khoản đã tạm ứng sai quy định.

Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc đóng vai trò gì trong kiểm soát chi?
Hệ thống kết nối trực tuyến toàn bộ quy trình phân bổ dự toán, phê duyệt lệnh chi tiền và hạch toán kế toán giữa cơ quan tài chính, kho bạc và đơn vị thụ hưởng. Nhờ đó, lãnh đạo các cấp có thể giám sát theo thời gian thực tiến độ giải ngân của hơn 100 đơn vị sự nghiệp trên địa bàn, ngăn chặn việc chi vượt dự toán được duyệt.

Quy mô mẫu 156 phiếu điều tra trong luận văn được phân bổ như thế nào?
Mẫu nghiên cứu gồm 51 cán bộ và lãnh đạo tại Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Kạn cùng các kho bạc huyện, chiếm tỷ lệ 32,69%, và 105 đơn vị sự nghiệp công lập đang hoạt động giao dịch trên địa bàn, chiếm tỷ lệ 67,31%. Phương pháp điều tra toàn bộ giúp thu thập đầy đủ ý kiến đánh giá đa chiều và bảo đảm tính đại diện thống kê tuyệt đối.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm soát chi ngân sách nhà nước theo đơn vị sự nghiệp theo cơ chế tự chủ qua Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh.
  • Đánh giá sâu sắc thực trạng kiểm soát chi tại Kho bạc Nhà nước Bắc Kạn giai đoạn 2017-2019 thông qua dữ liệu thứ cấp và mẫu khảo sát thực chứng 156 đối tượng.
  • Chỉ rõ những thành tựu về tỷ lệ giải ngân đạt trên 92% cùng các nút thắt về định mức kinh tế kỹ thuật và chất lượng lập dự toán tại 105 đơn vị sự nghiệp địa phương.
  • Đề xuất 5 nhóm giải pháp đồng bộ từ chuyển đổi kiểm soát theo kết quả đầu ra, nâng cấp công nghệ số đến nâng cao năng lực cho 51 cán bộ kiểm soát chi với lộ trình cụ thể đến năm 2025.
  • Đóng góp luận cứ khoa học thực tiễn giúp Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Kạn và Kho bạc Nhà nước nâng cao hiệu quả quản trị tài chính công, bảo đảm nguồn lực ngân sách được sử dụng tiết kiệm và minh bạch.

Các đơn vị quản lý tài chính và cơ sở sự nghiệp công lập cần khẩn trương nghiên cứu, áp dụng đồng bộ các giải pháp trên để nâng cao hiệu lực quản lý ngân sách ngay trong niên độ tài chính tiếp theo.