Tổng quan nghiên cứu

Trong bối cảnh hội nhập quốc tế và cải cách hành chính, việc chuyển đổi từ mô hình quản lý tập trung sang mô hình Nhà nước phục vụ là xu thế tất yếu. Số liệu thực tiễn cho thấy vào cuối thế kỷ XX, chi tiêu công của các chính phủ trên toàn cầu chiếm tới 34% đến 35% GDP, cá biệt nhóm quốc gia phát triển thuộc khối OECD chạm ngưỡng gần 50% GDP nhưng chất lượng phục vụ không tăng tương ứng. Tại Việt Nam, quá trình chuyển đổi kinh tế theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đặt ra yêu cầu cấp bách phải tách bạch chức năng công quyền với chức năng cung ứng dịch vụ. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của mô hình Nhà nước dịch vụ công, nhằm giải quyết triệt để sự bất cập khi bộ máy hành chính bao cấp ôm đồm quá nhiều lĩnh vực sự nghiệp.

Mục tiêu cụ thể của đề tài gồm: hệ thống hóa khung lý luận về dịch vụ công và vai trò của Nhà nước; khảo sát, đánh giá toàn diện thực trạng cung ứng dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp và dịch vụ công ích tại Việt Nam; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp đổi mới phương thức cung ứng giai đoạn 2008–2015. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào thực tiễn quản lý và cung ứng dịch vụ công tại Việt Nam trong tiến trình thực hiện Nghị quyết Đại hội IX, Đại hội X của Đảng và Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001–2010. Ý nghĩa nghiên cứu thể hiện ở việc cung cấp luận cứ khoa học để tái cơ cấu 30% đến 40% nguồn lực công, nâng cao mức độ hài lòng của nhân dân và thúc đẩy xã hội hóa hiệu quả.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng trên nền tảng lý thuyết Quản lý công mới với luận điểm cốt lõi của David Osborne và Ted Gaebler là chính phủ phải đóng vai trò người cầm lái thay vì người bơi chèo. Bên cạnh đó, đề tài kết hợp lý thuyết Lựa chọn công cộng của James Buchanan và Kinh tế học phúc lợi của Arthur Pigou nhằm phân tích động cơ hành vi của các chủ thể công quyền. Lý thuyết Hàng hóa công cộng và Thất bại của thị trường cũng được vận dụng triệt để nhằm luận giải các hiện tượng ngoại ứng tiêu cực, độc quyền tự nhiên và vấn đề kẻ đi xe không trả tiền trong xã hội.

Năm khái niệm then chốt được chuẩn hóa trong nghiên cứu gồm: Dịch vụ công là hoạt động phục vụ lợi ích thiết yếu của cộng đồng; Dịch vụ hành chính công gắn liền với quyền lực pháp lý nhà nước như cấp phép, công chứng; Dịch vụ sự nghiệp công gồm y tế, giáo dục, văn hóa; Dịch vụ công ích đô thị như cấp nước, thu gom rác thải; và Xã hội hóa dịch vụ công là việc huy động nguồn lực tư nhân tham gia cung ứng dưới sự điều tiết của Nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp hỗn hợp kết hợp phân tích định tính và thống kê định lượng. Cỡ mẫu khảo sát xã hội học gồm 1.200 phiếu điều tra thực tế, được thực hiện theo phương pháp chọn mẫu phân tầng ngẫu nhiên tại 3 vùng kinh tế trọng điểm đại diện cho miền Bắc, miền Trung và miền Nam, bao gồm cán bộ công chức, viên chức quản lý và người dân thụ hưởng dịch vụ. Cùng với đó, đề tài tích hợp bộ dữ liệu thứ cấp từ 58 quốc gia đang phát triển và số liệu thống kê liên ngành giai đoạn 1991–2005.

Lý do lựa chọn phương pháp này xuất phát từ tính phức tạp của mô hình dịch vụ công, đòi hỏi phải đối chiếu đa chiều giữa chi phí đầu vào của ngân sách với chất lượng đầu ra thực tế nhằm tránh sai lệch chủ quan. Toàn bộ tiến trình nghiên cứu và xử lý dữ liệu được tiến hành qua 3 giai đoạn chặt chẽ từ năm 2004 đến năm 2008.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô chi tiêu công tăng nhanh nhưng hiệu quả dịch vụ chưa tương xứng. Tỷ lệ chi tiêu của khu vực công trên toàn cầu tăng từ 32% GDP năm 1982 lên 34% GDP năm 1999. Tuy nhiên, khảo sát tại 58 quốc gia đang phát triển cho thấy chỉ có 6% người dân đánh giá dịch vụ công của nhà nước đạt hiệu quả cao, trong khi có tới 36% khẳng định dịch vụ kém hiệu quả, đặc biệt trong lĩnh vực y tế và hạ tầng giao thông.

Thứ hai, khu vực tư nhân chứng minh ưu thế vượt trội về mặt tối ưu hóa chi phí vận hành ở nhiều dịch vụ công ích. Các số liệu so sánh kinh tế chỉ ra chi phí xây dựng nhà ở công cộng và thu gom rác thải do nhà nước trực tiếp thực hiện thường cao hơn khu vực tư nhân khoảng 20%. Đáng chú ý, chi phí vận hành lực lượng phòng cháy chữa cháy do tư nhân đảm nhận với nguồn ngân sách cấp thấp hơn khu vực công lập tới 47%.

Thứ ba, thực trạng cung ứng dịch vụ sự nghiệp tại Việt Nam bộc lộ nhiều điểm nghẽn về mức độ thỏa dụng. Kết quả điều tra thực tế chỉ ra chỉ có 6% số người được hỏi hài lòng với chất lượng đào tạo đại học và cao đẳng. Đồng thời, 65% đối tượng khảo sát khẳng định nguyên nhân cốt lõi khiến tiến trình xã hội hóa y tế, giáo dục chưa đạt mục tiêu là do các cơ quan quản lý nhà nước chưa thực hiện tốt vai trò kiến tạo và điều phối.

Thứ tư, áp lực ngân sách y tế ngày càng đè nặng lên nền kinh tế. Chi tiêu cho y tế trong tổng GDP của nhiều quốc gia tăng hơn 50% trong giai đoạn 1965–1983, buộc các nước phải mở rộng sự tham gia của tư nhân. Tại Mỹ, tỷ lệ chi ngân sách nhà nước chỉ duy trì mức khoảng 40% tổng chi y tế kể từ năm 1974, phần 60% còn lại do bảo hiểm và tư nhân gánh vác nhằm duy trì cân đối vĩ mô.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các bất cập trên là do cơ chế quản lý chậm đổi mới, kéo dài tình trạng bao cấp và chưa phân định rạch ròi giữa quyền lực hành chính nhà nước với hoạt động cung ứng dịch vụ. Bộ máy hành chính cồng kềnh chú trọng kiểm soát đầu vào thay vì đánh giá kết quả đầu ra, triệt tiêu động lực nâng cao năng suất của cán bộ, viên chức.

Khi thảo luận kết quả, các dữ liệu đối chiếu hiệu quả chi phí giữa khu vực công và khu vực tư nhân có thể được trình bày trực quan thông qua biểu đồ cột so sánh mức chênh lệch 20% đến 47% chi phí vận hành. Đồng thời, cấu trúc nguồn thu và chi tiêu y tế, giáo dục giai đoạn 1991–2005 nên được tổng hợp qua bảng phân tích đa chiều để minh họa rõ nét xu hướng chuyển dịch từ bao cấp toàn phần sang cơ chế cùng chi trả. Kết quả này hoàn toàn tương đồng với các nghiên cứu quốc tế về thất bại của chính phủ khi can thiệp trực tiếp quá sâu vào những lĩnh vực mà thị trường có thể làm tốt hơn.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện khung pháp lý và phân định rõ ràng giữa cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp công lập. Chính phủ và Bộ Nội vụ cần cụ thể hóa Luật Tổ chức Chính phủ và Nghị định số 86/2002/NĐ-CP, đặt mục tiêu chuyển đổi 100% các đơn vị sự nghiệp y tế, giáo dục sang cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tổ chức, nhân sự và tài chính trước năm 2012.

Thứ hai, mở rộng phương thức đấu thầu và ủy quyền cung ứng dịch vụ công ích cho khu vực tư nhân. Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố phối hợp cùng Bộ Tài chính ban hành danh mục chuyển giao 25% đến 30% khối lượng dịch vụ vệ sinh môi trường, thoát nước, vận tải hành khách cho doanh nghiệp tư nhân thông qua hợp đồng đấu thầu cạnh tranh, nhằm cắt giảm từ 15% đến 20% chi phí thường xuyên từ ngân sách.

Thứ ba, thiết lập bộ tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ và quy trình đo lường mức độ hài lòng của người dân. Bộ Khoa học và Công nghệ chủ trì phối hợp với Thanh tra Chính phủ triển khai định kỳ 6 tháng một lần việc đánh giá chỉ số hài lòng của khách hàng đối với dịch vụ hành chính công, phấn đấu nâng tỷ lệ hài lòng trung bình của xã hội lên trên 80% vào năm 2015.

Thứ tư, tái cơ cấu chính sách tài chính công theo hướng hỗ trợ trực tiếp cho đối tượng thụ hưởng thay vì cấp phát cho cơ sở cung ứng. Bộ Y tế, Bộ Giáo dục và Đào tạo cùng Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội thực hiện lộ trình tính đúng, tính đủ giá dịch vụ y tế, học phí giai đoạn 2008–2015, kết hợp mở rộng bảo hiểm y tế toàn dân và cấp học bổng trực tiếp, bảo đảm 100% người nghèo và đối tượng chính sách được tiếp cận dịch vụ cơ bản bình đẳng.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất là các nhà hoạch định chính sách và cán bộ quản lý nhà nước thuộc các bộ, ngành, địa phương. Luận văn cung cấp khung phân tích thể chế thực tiễn giúp xây dựng các đề án sắp xếp lại tổ chức bộ máy, hoàn thiện chức năng quản lý đa ngành và cải cách thủ tục hành chính.

Nhóm thứ hai là ban lãnh đạo các đơn vị sự nghiệp công lập như trường đại học, cao đẳng, bệnh viện và trung tâm nghiên cứu khoa học. Nghiên cứu mang lại cơ sở khoa học để xây dựng phương án tự chủ tài chính, định giá dịch vụ và chuẩn hóa quy trình phục vụ theo chuẩn mực quản trị hiện đại.

Nhóm thứ ba là cộng đồng doanh nghiệp, hiệp hội tư nhân và các tổ chức phi chính phủ đang tìm kiếm cơ hội tham gia cung ứng dịch vụ công ích và dịch vụ xã hội. Báo cáo giúp doanh nghiệp nắm bắt hành lang pháp lý, cơ chế hợp tác công tư và quy trình đấu thầu dịch vụ của Nhà nước.

Nhóm thứ tư là giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Hành chính công, Quản lý công và Kinh tế học phát triển. Đề tài là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp nghiên cứu liên ngành, hệ thống dữ liệu thực nghiệm và kinh nghiệm chuyển đổi mô hình nhà nước trên thế giới.

Câu hỏi thường gặp

Mô hình Nhà nước dịch vụ công khác biệt căn bản như thế nào so với mô hình nhà nước quản lý truyền thống? Mô hình truyền thống tập trung vào mệnh lệnh hành chính, coi công dân là đối tượng bị quản chế và nhà nước bao cấp toàn bộ dịch vụ với bộ máy cồng kềnh. Ngược lại, Nhà nước dịch vụ công chuyển trọng tâm sang phục vụ, coi người dân là khách hàng, phân định rõ chức năng hoạch định với cung ứng và áp dụng cơ chế đo lường kết quả đầu ra.

Xã hội hóa dịch vụ công có đồng nghĩa với việc Nhà nước thoái thác trách nhiệm xã hội hay không? Hoàn toàn không. Xã hội hóa là việc Nhà nước huy động nguồn lực xã hội cùng tham gia cung ứng các dịch vụ có khả năng thu hồi vốn. Nhà nước vẫn giữ vai trò tối cao trong việc ban hành khung khổ pháp lý, tiêu chuẩn chất lượng, kiểm tra giám sát và trực tiếp bảo trợ dịch vụ cho các nhóm đối tượng yếu thế.

Làm thế nào để bảo đảm công bằng xã hội trong y tế và giáo dục khi chuyển sang cơ chế thị trường? Nhà nước sử dụng công cụ thuế và quỹ an sinh xã hội để trợ cấp trực tiếp cho người có hoàn cảnh khó khăn thông qua thẻ bảo hiểm y tế miễn phí và miễn giảm học phí. Dữ liệu thực tế cho thấy tại nhiều quốc gia, việc duy trì khoảng 40% chi tiêu y tế công cho nhóm yếu thế đã bảo đảm tốt mục tiêu công bằng.

Tại sao khu vực tư nhân có thể cung cấp một số dịch vụ công ích với chi phí thấp hơn khu vực công từ 20% đến 47%? Khu vực tư nhân chịu áp lực cạnh tranh thị trường và ràng buộc tài chính trực tiếp, buộc họ phải tối ưu hóa bộ máy nhân sự, ứng dụng công nghệ mới và giảm thiểu chi phí trung gian. Ngược lại, khu vực công lập thường thiếu động lực tiết kiệm chi phí do vận hành theo cơ chế cấp phát ngân sách.

Rào cản lớn nhất khi chuyển đổi sang mô hình Nhà nước dịch vụ công tại Việt Nam hiện nay là gì? Rào cản lớn nhất nằm ở nhận thức chậm đổi mới và sự đan xen lợi ích cục bộ. Khảo sát thực tế chỉ ra 65% nguyên nhân vướng mắc xuất phát từ sự lúng túng của các cấp quản lý trong việc phân cấp, thiếu quy chế giám sát độc lập và cơ chế định giá dịch vụ công chưa minh bạch.

Kết luận

Luận văn đã đóng góp những luận cứ khoa học quan trọng cho công cuộc cải cách hành chính tại Việt Nam:

  • Làm rõ bản chất lý luận của mô hình Nhà nước dịch vụ công dựa trên sự kết hợp giữa khoa học hành chính và kinh tế học công cộng.
  • Phân loại chuẩn xác 3 nhóm dịch vụ gồm dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp và dịch vụ công ích để thiết lập cơ chế quản trị tương ứng.
  • Đánh giá thực trạng khách quan với dữ liệu thực nghiệm, chỉ rõ chi phí vận hành công lập cao hơn tư nhân từ 20% đến 47% ở nhiều mảng công ích.
  • Khẳng định tính cấp thiết của việc chuyển đổi vai trò chính phủ từ người trực tiếp bơi chèo sang người cầm lái kiến tạo.
  • Đề xuất lộ trình 4 nhóm giải pháp đồng bộ về thể chế, tài chính, kiểm chuẩn chất lượng và an sinh xã hội giai đoạn 2008–2015.

Đóng góp chính của công trình là cung cấp cơ sở khoa học để thể chế hóa các Nghị quyết của Đảng vào thực tiễn quản trị quốc gia. Về lộ trình tiếp theo, các cơ quan quản lý cần khẩn trương hoàn thiện quy chế đấu thầu dịch vụ công và thí điểm chuyển đổi toàn diện mô hình tự chủ sự nghiệp giai đoạn 2008–2010 trước khi nhân rộng. Độc giả và các nhà nghiên cứu hãy tiếp tục khai thác các kết quả thực nghiệm của luận văn để đóng góp tích cực vào tiến trình xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch và phục vụ nhân dân.