Chương 1: DỊCH VỤ CÔNG VÀ VAI TRÒ CỦA NHÀ NƯỚC TRONG CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÈ DỊCH VỤ CÔNG 1. Quan niệm về dịch vụ công Dịch vụ công (DVC) trong tiếng Anh có nghĩa là “public service”, đây là khái niệm có xuất xứ từ kinh tế học công cộng, nó được sử dụng tương đối phô biến ở châu Âu từ sau chiến tranh thế giới lần thứ II. Theo quan niệm của nhiêu nước, DVC luôn gắn với vai trò của nhà nước trong việc cung ứng.
Hiện nay, có nhiều quan niệm khác nhau về DVC, Từ điển Petit Larousse cia Pháp xuất bản năm 1992 đã định nghĩa: "dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do cơ quan nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm"', Theo Từ điển Oxford: "Dich vy céng: 1. Cac dịch vụ như giao thông hoặc chăm sóc sức khỏe do nhà nước hoặc tổ chức chính thức cung cấp cho nhân dân nói chung, đặc biệt là xã hội; 2. Việc làm gì đó được thực hiện nhằm giúp đỡ mọi người hơn là kiếm lợi nhuận; 3. Chính phủ và cơ quan chính phi” Còn cuốn 7 điển về chính quyền và chính trị Hoa Kỳ cho rằng dịch vụ công được hiểu theo các nghĩa: "1.
Sự tham gia vào đời sống xã hội; hành động tự nguyện vì cộng đồng của một người nào đó; 2. Việc làm cho chính phủ, toàn bộ người làm của một cơ quan quyền lực, toàn bộ công nhân viên chức trong khu vực công cộng của quốc gia; 3. Việc mà chính quyền làm cho cộng đồng của mình; sự bảo vệ của cảnh sát, thu dọn rác. + a nwt aks oe x + công ích của địa phương; 5.
Nghĩa vụ của một người đối với nhà nước"”. ' Xem: Tir dién Petit Larousse, Librairie Larousse, 1995, tr. ? Xem: Từ điển Oxford (2000), tr. Shafrizt (2002), Từ điển về chính quyền và chính trị Hoa Ky.
2002, Nxb, Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 17 Từ quan niệm và cách tiếp cận của nước ngoài chúng ta thấy DVC có các đặc trưng cơ bản như: (1). Là những hoạt động gắn với chính phủ, hoặc là những hoạt động của tư nhân nhưng được chính phủ ủy quyền, quản lý; (2). Các hoạt đồng này hướng tới lợi ích của cộng đồng; (3).
Là các hoạt động không lấy lợi nhuận làm mục tiêu chủ yếu (hoặc phi lợi nhuận), mang tính tự nguyện, có tính chất hỗ trợ. Ở trong nước, hiện nay có nhiều quan niệm không giống nhau về DVC, tùy theo cách tiếp cận, hiện nay có một số quan điểm tiêu biểu sau: - Tiếp cận dưới góc độ chức năng, vai trò của Nhà nước. Các nhà nghiên cứu cho rằng, Nhà nước có hai chức năng cơ bản: quản lý (cai trị) và phục vụ xã hội. Chức năng cai trị được thực hiện thông qua các hoạt động như ban hành pháp luật, qui hoạch, kế hoạch, kiểm tra, giám sát, cưỡng chế.
Để thực hiện chức năng xã hội, Nhà nước sẽ cung ứng DVC cho xã hội. Tuy nhiên, trong bối cảnh dân chủ hóa mọi mặt đời sống xã hội, Nhà nước đã có những thay đổi cơ bản về chức năng, Nhà nước không chỉ thuần túy cai trị mà còn có trách nhiệm phục vụ nhân dân thông qua các hoạt động cung ứng DVC. Theo đó, Nhà nước sẽ cung cấp hai loại hình DVC cơ bản: (1). Loại dịch vụ có tính chất công cộng phục vụ nhu cầu chung, tối cần thiết của cả cộng đồng và mỗi công dân; (2).
Các hoạt động đáp ứng các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của các tổ chức và công dân liên quan đến chức năng quản lý hành chính nhà nước. Ở loại hình dịch vụ thứ nhất. Đây là những dịch vụ tối quan trọng, rất cần thiết cho cộng đồng nhưng vì không có khả năng, hoặc không đảm bảo lợi nhuận nên tư nhân không cung ứng mà Nhà nước phải đảm nhận, ví dụ như: tiêm chủng; phòng cháy, chữa cháy. Hoặc có những dịch vụ mà tư nhân có thể cung ứng được nhưng lại tạo ra các ngoại ứng như gây bất bình đắng, độc quyền.
làm ảnh hưởng đến lợi ích chung của xã hội. Vì vậy, Nhà 18 nước vẫn phải có trách nhiệm đứng ra cung ứng, nhằm bảo đảm sự điều tiết, kiểm soát; và đáp ứng các nhu cầu về DVC của xã hội và công dân. Ở loại hình dịch vụ thứ hai. Trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước, sẽ xuất hiện các quan hệ mang tính chất hành chính giữa công dân, tổ chức với Nhà nước.
Đây là những DVC mà cơ quan quản lý nhà nước có trách nhiệm phải cung ứng cho công dân. Theo đó, Nhà nước sử dụng quyền lực công thông qua các hoạt động như: cấp phép, chứng thực, hộ tịch,. theo yêu cầu của người dân, và các hoạt động này được xem như một dịch vụ mà Nhà nước cung ứng cho công dân. Đây là hoạt động mang tính chất đặc thù, nó gắn với quyền lực nhà nước, với chức năng quản lý hành chính của nhà nước, nó thường được gọi là DVHCC.
DVHCC là dịch vụ đặc thù gắn với chủ thể cung ứng đặc thù là nhà nước, thông qua hoạt động cung ứng DVHCC Nhà nước thực hiện chức năng quản lý của mình và phục vụ tổ chức, công dân. Tổ chức và công dân có thể phải trả một mức phí nhất định để được thụ hưởng dịch vụ này, song khác với các loại phí dịch vụ khác, đây là loại phí không hướng tới mục tiêu vì lợi nhuận'. - Tiếp cận dưới góc độ quản lý nhà nước Từ giác độ chủ thể quản lý nhà nước, các nhà nghiên cứu hành chính cho rằng DVC là những hoạt động của cơ quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý hành chính nhà nước và đảm bảo cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội (như cung cấp dịch vụ y tế, giáo dục, điện, nước, giao thông công cộng. Cách hiểu này nhắn mạnh vai trò và trách nhiệm của nhà nước đối với những hoạt động cung cấp hàng hóa công cộng (người ta thường gắn DVC, thậm chí đồng nhất với công việc của chính phủ).
! Xem: Nguyễn Ngọc Hiến. Dịch vụ công và vai trò của nhà nước trong cung ứng dịch vụ công trong cuôn Vai trò của Nhà nước trong cung ứng địch vụ công- Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nxb. Văn hóa thông tin, Hà Nội, tr. 19 - Tiếp cận đưới góc độ đối tượng thụ hưởng Có quan điểm cho rằng đây là loại hình dịch vụ đặc biệt cung ứng cho một loại "khách hàng đặc biệt".
Cách tiếp cận này xuất phát từ đối tượng được hưởng hàng hóa công cộng cho rằng đặc trưng chủ yếu của DVC là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, còn việc tiến hành hoạt động ấy có thể do nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm. Xã hội có nhiều nhu cầu, theo lý thuyết tiêu ding có thé chia ra làm các nhóm: nhu cầu xã hội, nhu cầu tập thể, nhu cầu cá nhân. Các hàng hóa và dịch vụ được tiêu dùng mang tính phổ biến chung cho nhiều người và đem lại lợi ích cung cho số đông được gọi là những hàng hóa DVC. Theo đó, DVC là loại hình dịch vụ đặc biệt cung ứng cho cộng đồng dân cư, nó là hàng hóa công cộng, đáp ứng lợi ích công cộng mà ai cũng cần, không loại trừ ai, không ai từ chối sử dụng, không cạnh tranh trong tiêu dùng.
Người sử dụng là "khách hàng đặc biệt" với tư cách là đối tượng phục vụ bắt buộc của Nhà nước theo "thỏa thuận xã hội". và nguyên tắc, họ đã "trả tiền trước" qua đóng thuế và góp bảo hiểm bắt buộc (BHXH, BHYT), và cơ quan cung ứng phải trả tiền sau. Mặt khác, tính đặc biệt còn thể hiện ở chỗ mặc đù có những mặt hàng không có nhu cầu nhưng nhà nước vẫn bắt buộc họ phải mua (ví dụ: giáo dục tiểu học bắt buộc, tiêm chủng. - Tiếp cận dưới góc độ chủ thể cung ứng Tiếp cận dưới góc độ này, các nhà nghiên cứu cho rằng có ba nhóm dịch vụ được phân chia nhằm làm rõ vai trò của nhà nước, cũng như việc sử dụng các nguồn lực của nhà nước, cụ thể: e© Nhóm 1: Nhóm các dịch vụ quan trọng, cốt lõi, phục vụ chung cho xã hội và thiếu nó, mọi hoạt động của xã hội sẽ bị ảnh hưởng.
Đây ) Xem: Phạm Quang Lê (2002), Quan niệm về dich vụ công và vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam hiện nay, trong Nguyễn Ngọc Hiến. Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công- Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nxb. Văn hóa thông tin, Hà Nội, tr. 20 là những dịch vụ do nhà nước đảm nhận từ việc tô chức cung cấp và chỉ trả.
Chỉ phí cung cấp các địch vụ này được trả qua thuế. e© Nhóm 2: Nhóm dịch vụ do nhà nước, thị trường và tư nhân cùng đảm nhận. Những dịch vụ này về cơ bản nhà nước vẫn phải đảm bảo việc cung cấp cho xã hội, song Nhà nước cũng có thể ủy quyền cho các thành phần ngoài nhà nước cung ứng dưới nhiều hình thức. Trong nhóm này có sự đan xen giữa công và tư; chỉ phí cho việc cung cấp này được trả theo nhiều cách (một phần hoặc toàn phần), trong đó có > on.
` cả việc chỉ trả theo các nguyên tắc của cơ chế thị trường. e© Nhóm 3: Những dịch vụ mang tính chất cá nhân, cho một nhóm người hoặc từng thành viên riêng lẻ trong xã hội. Dịch vụ này do thị trường cung cấp, giá cả các được qui định theo qui luật cung - cầu Từ cách phân chia trên, các tác giả đi đến định nghĩa: "Dịch vụ công là hoạt động cung cấp những loại hàng hóa, dịch vụ cơ bản cho công chúng, bao gồm cả những loại dịch vụ phục vụ hoạt động quản lý nhà nước, trong đó nhà nước đóng vai trò không chỉ là nhà quản lý mà còn là một trong những nhà cung cấp bên cạnh nhiều nhà cung cấp khác". - Tiếp cận từ lý luận về "hàng hóa công cộng và lựa chọn công công".
DVC được xác định dựa trên những phân tích về: + Hàng hóa công cộng?. Xuất phát từ những tính chất đặc thù của hàng hóa công cộng như: tính phi lợi nhuận, không thể chia cắt, nên thị trường không thể cung cấp, hoặc cung cấp không đủ; do đó, buộc chính phủ phải đứng ra thực hiện vai trò là người cung ứng hàng hóa này. Ì Xem: Võ Kim Sơn (2002), Dịch vụ công - một vài cách tiếp cận, trong Nguyễn Ngọc Hiến (2002), Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công- Nhận thức, thực trạng và giải pháp, Nxb.
