Luận án tiến sĩ quản lý tài nguyên môi trường: Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả bồi thường hỗ trợ tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tại thành phố Thái Nguyên - Nguyễn Thế Hoàn (2020)

Luận án tiến sĩ về bồi thường hỗ trợ tái định cư khi thu hồi đất tại TP Thái Nguyên. Phân tích chính sách, quy định pháp lý và giải pháp bồi thường hiệu quả.

• Tác giả: Nguyễn Thế Hoàn
• Người hướng dẫn: PGS. Nguyễn Khắc Thái Sơn
• Trường học: Đại học Thái Nguyên
• Chuyên ngành: Quản lý đất đai
• Đề tài: Thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất tại thành phố Thái Nguyên, tỉnh Thái Nguyên
• Loại tài liệu: Luận án tiến sĩ
• Năm xuất bản: 2020
• Địa điểm: Thái Nguyên

Tóm tắt

I. Tổng quan về công tác bồi thường hỗ trợ tái định cư khi thu hồi đất

Công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (BT, HT, TĐC) là hoạt động then chốt trong quản lý đất đai. Nhà nước thực hiện thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh. Người bị thu hồi đất phải được bồi thường thỏa đáng. Thành phố Thái Nguyên là đô thị trung tâm tỉnh lỵ. Quá trình đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ. Nhu cầu thu hồi đất tăng cao. Điều này đặt ra yêu cầu cấp thiết về hiệu quả công tác BT, HT, TĐC. Luật Đất đai 2013 và các nghị định hướng dẫn tạo hành lang pháp lý. Nghị định 47/2014/NĐ-CP quy định chi tiết về bồi thường, hỗ trợ. Phương án BT, HT, TĐC phải đảm bảo quyền lợi người có đất thu hồi. Quá trình thực hiện cần minh bạch, công khai. Thời gian niêm yết phương án là 20 ngày. Hội đồng BT, HT, TĐC tiếp thu, hoàn chỉnh phương án. Việc bố trí tái định cư phải thực hiện trước khi thu hồi đất ở.

1.1. Cơ sở pháp lý về bồi thường hỗ trợ tái định cư

Hệ thống pháp luật đất đai quy định rõ quyền lợi người bị thu hồi đất. Luật Đất đai 2013 là văn bản gốc. Nghị định 47/2014/NĐ-CP hướng dẫn chi tiết. Phương án BT, HT, TĐC gồm nhiều nội dung bắt buộc. Đó là thông tin người có đất thu hồi, diện tích, loại đất, vị trí. Căn cứ tính toán số tiền bồi thường như giá đất, giá nhà. Chi phí lập và tổ chức thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng. Việc bố trí tái định cư và di dời công trình cũng được quy định cụ thể. UBND cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lập dự án tái định cư.

1.2. Thực trạng đô thị hóa tại thành phố Thái Nguyên

Thành phố Thái Nguyên là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa tỉnh. Quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa diễn ra nhanh chóng. Nhiều dự án đầu tư phát triển hạ tầng được triển khai. Khu công nghiệp, khu đô thị mới mọc lên liên tục. Diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi ngày càng lớn. Số hộ gia đình, cá nhân bị ảnh hưởng tăng lên. Điều này tạo áp lực lớn cho công tác BT, HT, TĐC. Yêu cầu đặt ra là phải đảm bảo hài hòa giữa phát triển và quyền lợi người dân. Thực tế cho thấy nhiều bất cập cần giải quyết.

II. Phân tích thực trạng công tác bồi thường hỗ trợ tái định cư tại Thái Nguyên

Nghiên cứu tại 5 phường của thành phố Thái Nguyên cho thấy nhiều vấn đề. Công tác BT, HT, TĐC đạt được một số kết quả tích cực. Tuy nhiên, hiệu quả chưa đạt kỳ vọng. Giá đất bồi thường thường thấp hơn giá thị trường. Thời gian chi trả tiền bồi thường kéo dài. Người dân chưa đồng thuận với phương án. Nơi tái định cư xa nơi ở cũ. Cơ sở hạ tầng khu tái định cư chưa đồng bộ. Việc chuyển đổi nghề nghiệp gặp khó khăn. Đời sống người dân sau thu hồi đất giảm sút. Nhiều trường hợp khiếu nại, tố cáo kéo dài. Nguyên nhân khách quan do cơ chế chính sách chưa hoàn thiện. Nguyên nhân chủ quan do năng lực cán bộ thực thi còn hạn chế. Công tác tuyên truyền, vận động chưa hiệu quả. Việc phối hợp giữa các cơ quan chưa chặt chẽ. Giám sát cộng đồng chưa phát huy tác dụng.

2.1. Vấn đề về giá bồi thường và thời gian chi trả

2.2. Vấn đề về bố trí tái định cư và chuyển đổi nghề nghiệp

Khu tái định cư tại Thái Nguyên chưa đáp ứng nhu cầu thực tế. Vị trí khu TĐC thường xa nơi ở cũ. Cơ sở hạ tầng thiếu đồng bộ, chưa hoàn thiện. Người dân phải tự xây dựng nhà ở, gây khó khăn tài chính. Diện tích đất tái định cư nhỏ hơn đất thu hồi. Việc chuyển đổi nghề nghiệp gặp nhiều trở ngại. Nông dân mất đất không có kỹ năng mới. Đào tạo nghề chưa gắn với nhu cầu thực tế. Hỗ trợ sinh kế ban đầu chưa đủ. Nhiều hộ gia đình rơi vào hoàn cảnh khó khăn. Cần giải pháp tổng thể để giải quyết vấn đề này.

III. Giải pháp nâng cao hiệu quả công tác bồi thường hỗ trợ tái định cư

Nhiều giải pháp được đề xuất để nâng cao hiệu quả công tác BT, HT, TĐC. Trước hết, cần hoàn thiện cơ chế chính sách. Giá đất bồi thường phải sát giá thị trường. Thời gian chi trả tiền bồi thường phải rút ngắn. Thứ hai, nâng cao năng lực cán bộ thực thi. Đào tạo chuyên sâu về chuyên môn, nghiệp vụ. Tăng cường đạo đức công vụ. Thứ ba, cải tiến quy trình thực hiện. Đơn giản hóa thủ tục hành chính. Áp dụng công nghệ thông tin vào quản lý. Thứ tư, tăng cường vai trò cộng đồng. Phát huy giám sát của nhân dân. Công khai, minh bạch thông tin. Thứ năm, quy hoạch khu tái định cư trước khi thu hồi đất. Đảm bảo cơ sở hạ tầng đồng bộ. Hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp hiệu quả. Đào tạo nghề gắn với nhu cầu thị trường. Có chính sách hỗ trợ sinh kế lâu dài.

3.1. Hoàn thiện cơ chế chính sách về giá đất bồi thường

Giải pháp cốt lõi là điều chỉnh cơ chế xác định giá đất. Giá bồi thường phải phản ánh đúng giá trị thị trường. Nghiên cứu áp dụng phương pháp định giá đa chiều. Tham khảo kinh nghiệm các nước phát triển. Singapore áp dụng giá thị trường công bằng. Hàn Quốc có cơ chế khiếu nại hiệu quả. Thái Nguyên cần xây dựng bảng giá đất cập nhật thường xuyên. Tăng cường vai trò tổ chức định giá độc lập. Bảo đảm quyền lợi chính đáng cho người bị thu hồi đất. Rút ngắn thời gian từ phê duyệt đến chi trả. Tạo niềm tin cho người dân vào chính sách.

3.2. Nâng cao chất lượng khu tái định cư và đào tạo nghề

Quy hoạch khu tái định cư phải đi trước một bước. Hạ tầng kỹ thuật, xã hội phải hoàn thiện trước khi bố trí dân cư. Vị trí khu TĐC thuận lợi cho sinh kế người dân. Diện tích đất bố trí phù hợp, không thu hẹp quá mức. Đào tạo nghề phải gắn với nhu cầu thị trường lao động địa phương. Hỗ trợ vay vốn ưu đãi để sản xuất kinh doanh. Tạo việc làm tại các khu công nghiệp lân cận. Có chính sách hỗ trợ giai đoạn chuyển đổi. Theo dõi, chăm lo đời sống lâu dài. Xây dựng cộng đồng tái định cư bền vững.

IV. Kết luận và ứng dụng thực tiễn của giải pháp nâng cao hiệu quả

Luận án đã phân tích toàn diện thực trạng công tác BT, HT, TĐC tại thành phố Thái Nguyên. Nhiều vấn đề được phát hiện qua điều tra thực tế. Giải pháp đề xuất mang tính tổng thể, khả thi. Hoàn thiện chính sách là nền tảng. Nâng cao năng lực cán bộ là then chốt. Tăng cường giám sát cộng đồng là bảo đảm. Khu tái định cư phải được quy hoạch trước. Đào tạo nghề phải gắn với thực tế. Kết quả nghiên cứu có giá trị khoa học và thực tiễn. Góp phần hoàn thiện hệ thống quản lý đất đai. Rút kinh nghiệm cho các địa phương khác. Mô hình nghiên cứu có thể áp dụng rộng rãi. Thành phố Thái Nguyên cần quyết tâm thực hiện các giải pháp. Phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành. Phát huy vai trò người dân trong giám sát. Hướng tới mục tiêu phát triển bền vững, hài hòa lợi ích.

4.1. Giá trị khoa học của luận án và đề xuất nghiên cứu tiếp

Luận án đóng góp nhiều giá trị cho khoa học quản lý đất đai. Hệ thống hóa lý luận về BT, HT, TĐC. Đánh giá thực trạng bằng phương pháp định lượng, định tính. Phỏng vấn sâu 5 dự án tại 5 phường. So sánh kinh nghiệm quốc tế từ 6 quốc gia. Đề xuất mô hình đánh giá hiệu quả công tác BT, HT, TĐC. Nghiên cứu tiếp theo có thể mở rộng phạm vi. Đánh giá tác động dài hạn đến đời sống người dân. Xây dựng bộ chỉ số đánh giá hiệu quả. Ứng dụng công nghệ GIS trong quản lý.

4.2. Khuyến nghị áp dụng cho thành phố Thái Nguyên và các địa phương

Thành phố Thái Nguyên cần triển khai đồng bộ các giải pháp. Thành lập ban chỉ đạo chuyên trách. Xây dựng lộ trình thực hiện cụ thể. Ngân sách địa phương bố trí đủ nguồn lực. Đào tạo cán bộ chuyên trách BT, HT, TĐC. Xây dựng cơ sở dữ liệu đất đai số hóa. Công khai thông tin trên cổng thông tin điện tử. Các địa phương khác có thể tham khảo mô hình. Cần điều chỉnh phù hợp với điều kiện thực tế. Hợp tác chia sẻ kinh nghiệm giữa các tỉnh. Hướng tới quản lý đất đai hiện đại, hiệu quả.

Trích đoạn nội dung tài liệu

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU NGHIÊN CỨU 1. Cơ sở khoa học của công tác bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ 1. Cơ sở lí luận của công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư 1. Các khái niệm liên quan đến bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Điều 3, Luật Đất đai 2013 quy định: - Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nƣớc quyết định thu lại quyền sử dụng đất của ngƣời đƣợc Nhà nƣớc trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của ngƣời sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai (Khoản 11).

- Bồi thường về đất là việc Nhà nƣớc trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho ngƣời sử dụng đất (Khoản 12). - Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nƣớc trợ giúp cho ngƣời có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển (Khoản 14). - Chi phí đầu tư vào đất còn lại là các chi phí mà ngƣời sử dụng đất đã đầu tƣ vào đất phù hợp với mục đích sử dụng đất nhƣng đến thời điểm cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định thu hồi đất còn chƣa thu hồi đƣợc (Khoản 13). Tái định cư: Luật Đất đai không giải thích khái niệm tái định cư; tuy nhiên, nhiều văn bản vẫn quy định về tái định cƣ.

Có thể hiểu rằng, tái định cƣ là việc bố trí chỗ ở mới cho ngƣời bị thu hồi đất mà không còn chỗ ở nào khác trong phạm vi cấp xã nơi có đất bị thu hồi và phải di chuyển chỗ ở. Hình thức tái định cƣ bao gồm: bằng nhà ở, bằng đất ở hoặc bằng tiền (Phan Trung Hiền, 2017a). Giải phóng mặt bằng: Trong Luật Đất đai và Luật Xây dựng hiện hành không có định nghĩa về giải phóng mặt bằng (GPMB), mặc dù có sử dụng cụm từ này. Có thể nói, GPMB là một quá trình “làm sạch” mặt bằng thông qua việc thực hiện di dời các công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây cối, hoa màu và một bộ phận dân cƣ trên một diện tích đất nhất định nhằm thực hiện quy hoạch, cải tạo hoặc xây dựng công trình mới (Phan Trung Hiền, 2017a).

Vì vậy, có thể hiểu GPMB bao gồm các hoạt động chính là: thu hồi đất, bồi thƣờng, hỗ trợ, tái định cƣ. 5 Bộ luật Dân sự 2015 quy định: - Quyền sở hữu bao gồm quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt tài sản của chủ sở hữu theo quy định của luật” (Điều 158). - Quyền Chiếm hữu là việc chủ thể nắm giữ, chi phối tài sản một cách trực tiếp hoặc gián tiếp nhƣ chủ thể có quyền đối với tài sản. Chiếm hữu bao gồm chiếm hữu của chủ sở hữu và chiếm hữu của ngƣời không phải là chủ sở hữu (Điều 179).

- Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hƣởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản. Ngƣời không phải là chủ sở hữu đƣợc sử dụng tài sản theo thỏa thuận với chủ sở hữu hoặc theo quy định của pháp luật (Điều 191). - Quyền định đoạt là quyền chuyển giao quyền sở hữu tài sản, từ bỏ quyền sở hữu, tiêu dùng hoặc tiêu hủy tài sản (Điều 192). Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và vấn đề thu hồi đất * Quyền sở hữu đất đai và vấn đề thu hồi đất Điều 19, Hiến pháp 1980, quy định gộp các hình thức sở hữu đất đai trƣớc đây thành một hình thức - Đó là “Sở hữu toàn dân”.

Hiến pháp 1992 vẫn quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân”, “Nhà nƣớc giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài” (Điều 17 và Điều 18). Đến Hiến pháp 2013, tiếp tục quy định “Đất đai. thuộc sở hữu toàn dân”, nhƣng đã quy định rõ hơn “do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” (Điều 53) và quy định “Đất đai là tài nguyên đặc biệt của quốc gia, nguồn lực quan trọng phát triển đất nƣớc, đƣợc quản lý theo pháp luật” (Điều 54). Với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nƣớc là đại diện chủ sở hữu nhƣ ở nƣớc ta thì Nhà nƣớc với tƣ cách là chủ sở hữu đất đai có những quyền sau: - Quyền chiếm hữu đất đai của Nhà nƣớc: Nhà nƣớc nói chung và Chính quyền các cấp tự nắm giữ tổng tài nguyên đất đai thuộc phạm vi lãnh thổ, hành chính của mình, sự nắm giữ này là tuyệt đối và không điều kiện, không thời hạn.

Nhà nƣớc quyết định giao một phần quyền chiếm hữu của mình cho ngƣời sử dụng trên những diện tích đất cụ thể với thời gian cụ thể. Ngƣời sử dụng đất tuy có quyền chiếm hữu nhƣng là chiếm hữu để sử dụng theo quy định cho phép của chủ sở hữu là Nhà nƣớc. 6 - Quyền sử dụng đất đai của Nhà nƣớc: Nhà nƣớc không tự mình trực tiếp sử dụng đất đai mà tổ chức cho toàn xã hội sử dụng thông qua việc giao đất, cho thuê đất đối với “ngƣời sử dụng”; Nhà nƣớc thực hiện quyền sử dụng đất đai một cách gián tiếp thông qua thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất. - Quyền của định đoạt đất đai của Nhà nƣớc là tuyệt đối, thể hiện bằng các hoạt động cụ thể nhƣ sau: (i) Quyết định giao đất, cho thuê đất, cho chuyển mục đích sử dụng; (ii) Quyết định thu hồi đất, trƣng dụng đất đã giao, đã cho thuê; (iii) Lập hồ sơ quản lí, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; (iv) Quy định các quyền và nghĩa vụ cho ngƣời sử dụng đất; (v) Quyết định mục đích, hạn mức, thời hạn sử dụng cho từng diện tích cụ thể; (vi) Quy định chính sách tài chính đất.

Trong các hoạt động thể hiện quyền định đoạt đất đai của Nhà nƣớc, có quyền lấy lại (thu hồi) các diện tích đất đã giao, đã cho thuê. Trong trƣờng hợp này, pháp luật đất đai không dùng từ “trƣng mua” do lập luận Nhà nƣớc không mua lại những cái thuộc về sở hữu của mình mà là lấy lại, thu hồi lại (Tôn Gia Huyên, 2005). Do vậy, hiện nay ở Việt Nam chỉ có Nhà nƣớc mới có quyền thu hồi đất. * Quyền sử dụng đất đai và vấn đề bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất Theo Điều 5, Luật Đất đai 2013, ngƣời trực tiếp sử dụng đất gồm 8 chủ thể sau: cá nhân, hộ gia đình, cộng đồng dân cƣ, cơ sở tôn giáo, tổ chức, ngƣời Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài, tổ chức nƣớc ngoài có chức năng ngoại giao.

Nhà nƣớc là chủ sở hữu đại diện cho toàn dân, không trực tiếp sử dụng đất, mà trao quyền sử dụng đất cho các chủ thể trên đây trực tiếp sử dụng theo hình thức giao đất hoặc cho thuê đất (Trần Quốc Toản, 1993). Quyền sử dụng đất là một tính chất đặc thù của pháp luật đất đai Việt Nam. Quyền sử dụng đất đƣợc coi là quyền tài sản, ngƣời sử dụng đất thu đƣợc những lợi ích từ việc sử dụng đất. Chính vì vậy, khi nhà nƣớc thu hồi đất, Nhà nƣớc cần phải bồi thƣờng những lợi ích của ngƣời sử dụng đất bị thiệt hại.

Do đó, tại Điều 3, Luật Đất đai 2013 quy định “Bồi thường về đất là việc Nhà nƣớc trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho ngƣời sử dụng đất”. Mối quan hệ giữa địa tô và xác định giá đất để bồi thường Các Mác (1967) kết luận, lợi nhuận thu đƣợc từ đất đai bao gồm 3 loại địa tô: (i) Địa tô chênh lệch 1 đƣợc hình thành bởi các nhân tố thuộc điều kiện tự nhiên nhƣ độ phì tự nhiên, vị trí đất…; (ii) Địa tô chênh lệch 2 đƣợc hình thành do sự chênh lệch về mức độ đầu tƣ của con ngƣời giữa hai thửa đất cùng diện tích; (iii) Địa tô tuyệt đối hình thành do sự phân phối lại địa tô chênh lệch giữa ngƣời sở hữu và ngƣời sử dụng. Theo Nguyễn Đình Bồng và nnk (2012), với đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu nhƣ ở nƣớc ta thì địa tô chênh lệch 1 và địa tô tuyệt đối sẽ đƣợc thu toàn bộ cho ngân sách Nhà nƣớc còn địa tô chênh lệch 2 là của ngƣời đầu tƣ vào đất. Giá đất và thuế đất phải đƣợc hình thành trên cơ sở phân tích, xác định đúng địa tô chênh lệch 1 thuộc nhà nƣớc và địa tô chênh lệch 2 thuộc nhà đầu tƣ.

Đây là biện pháp hữu hiệu để tạo đƣợc nguồn thu cho ngân sách cũng nhƣ khuyến khích đƣợc ngƣời sử dụng đất đầu tƣ vào đất có hiệu quả. Theo Nguyễn Đình Kháng và Vũ Văn Phúc (2000), việc xác định giá đất của Nhà nƣớc dựa vào xác định giá trị của các loại địa tô sẽ phản ánh đúng giá thị trƣờng đích thực của đất đai. Nhà nƣớc xác định giá đất để bồi thƣờng khi thu hồi cũng cần căn cứ vào giá trị các loại địa tô thì mới đảm bảo ngang giá thị trƣờng. Quan hệ về lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất thu hồi Giải quyết lợi ích kinh tế - xã hội không chỉ nhằm đáp ứng nhu cầu về vật chất của mỗi chủ thể tham gia trong quan hệ đất đai mà còn đảm bảo công bằng giữa các chủ thể, tạo cơ sở vững chắc cho sự phát triển đúng hƣớng và cho sự phát triển của các lợi ích khác (Paul Samuelson và cs, 2002).

Một phần nguồn lực đất đai đƣợc sử dụng vẫn chƣa có hiệu quả, gây thất thu cho ngân sách Nhà nƣớc mà nguyên nhân chủ yếu là chƣa giải quyết đƣợc quan hệ lợi ích kinh tế - xã hội trong các quan hệ đất đai giữa 3 bên là: Nhà nƣớc, nhà đầu tƣ và ngƣời có đất bị thu hồi. Tình trạng chung hiện nay là các chủ thể đang ra sức khai thác, chuyển đổi nhiều diện tích đất nông nghiệp phì nhiêu sang các loại đất phi nông nghiệp, trong khi ngƣời nông dân bị mất tƣ liệu sản xuất, thiếu việc làm, chính sách hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp chƣa đƣợc coi trọng. Quan hệ lợi ích giữa 3 bên hiện nay còn nhiều bất cập; ngƣời sử dụng đất bị thu hồi luôn mong muốn đƣợc bồi thƣờng thỏa đáng; các nhà đầu tƣ luôn muốn tối đa hóa lợi nhuận bằng mọi cách (Chu Văn Thỉnh, 2000).