Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án Trong một vài thập kỷ gần đây, hình thức PPP trong xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng khẳng định được vai trò trong điều kiện nguồn vốn ngân sách Nhà nước hạn hẹp trong khi vẫn phải đáp ứng các yêu cầu nâng cao chất lượng công trình và đảm bảo hiệu quả đầu tư công. Tại Việt Nam, đặc biệt là trong xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, mô hình hợp tác công tư PPP được áp dụng phổ biến thông qua dạng hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao BOT. Hiện nay ở nước ta, cũng như ở nhiều nước trên thế giới đã có nhiều công trình công bố trong các sách, tạp chí và Internet, các báo cáo của đề tài nghiên cứu các cấp, luận văn và luận án tập trung nghiên cứu và phân tích nhiều khía cạnh lý luận và thực tiễn của hợp đồng BOT.
Với tinh thần học hỏi, nghiên cứu kinh nghiệm, đồng thời nhằm tránh trùng lặp trong quá trình khiển khai luận án, nghiên cứu sinh đã có dịp tiếp cận với các công trình nghiên cứu của các tác giả bao gồm: luận văn thạc sỹ, luận án tiến sỹ, đề tài nghiên cứu, các bài báo, bài viết, báo cáo liên quan đến chủ đề luận án của nghiên cứu sinh. Những công trình nghiên cứu về đầu tư theo hình thức đối tác công tư nói chung và về hợp đồng BOT nói riêng Đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng theo hình thức BOT được quy định đầu tiên tại Nghị định số 77/CP ngày 18/6/1997 của Chính phủ. Tuy đã có nền tảng pháp lý gần 20 năm nhưng loại hình đầu tư này chỉ mới phát triển mạnh trong những năm gần đây. Không thể phủ nhận những giá trị tích cực trong thực tiễn của các dự án BOT, nhưng các dự án này khi đi vào vận hành khai thác cũng đã mang lại những hệ lụy, tạo nên nhiều dư luận trái chiều trong xã hội, thậm chí ngay cả đối với các cơ quan nhà nước.
- Tiến sỹ Nguyễn Hữu Hiểu, Trường Đào tạo và Bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm toán - Kiểm toán nhà nước đã có những nghiên cứu, đánh giá về công tác quản lý dự án đầu tư theo hình thức BOT. Quá trình xây dựng, vận hành khai thác các dự án BOT trong lĩnh vực giao thông đường bộ đã bộc lộ một số vấn đề khiến hiệu quả kinh tế - xã hội của các dự án này chưa đạt như mong muốn. Nguyên nhân chủ yếu là do công tác điều hành chứ không phải do bản chất của hình thức đầu tư BOT. Trên cơ sở thực tế triển khai các dự án BOT thời gian qua có thể chỉ ra một số hạn chế cơ bản trong công tác quản lý dự án đầu tư theo hình thức BOT như sau: 9 Một là, công tác đánh giá sự cần thiết, lựa chọn áp dụng hình thức đầu tư BOT để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng còn nhiều bất cập.
Hai là, nguyên tắc thị trường chưa được tôn trọng khi thực hiện các hợp đồng BOT. Ba là, công tác lựa chọn các nhà đầu tư chưa minh bạch. Bốn là, công tác quản lý hoạt động thu phí bị buông lỏng gây nhiều bức xúc cho người dân. Năm là, việc xác định thời gian hoàn vốn thiếu cơ sở khoa học dẫn đến kết quả thời gian nộp phí của người dân dài hơn cần thiết.
Sáu là, có sự quan ngại về việc kiểm toán dự án BOT của cơ quan Kiểm toán nhà nước. - (Europe, 2008) Guidebook on Promoting Good Governance in Public- Private Partnerships (Sách hướng dẫn về thúc đẩy khuyến khích quản trị hiệu quả trong quan hệ đối tác công tư), Sách xuất bản vào năm 2008, tại United Nations, Geneva (Switzerland), Tác giả: United Nations Economic Commission for Europe. Công trình đã chứng minh chính phủ và khu vực tư nhân có thể cải thiện quản trị trong BOT như thế nào. Công trình cho thấy việc thiếu các quy trình, thủ tục và tổ chức cho phép, tức là "quản trị", là rào cản chính để mở rộng việc sử dụng hợp đồng BOT.
Công trình nghiên cứu cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của việc quản trị tốt trong các dự án BOT. Nó xác định một số nguyên tắc chính và các lĩnh vực áp dụng BOT chính; giải thích sự cần thiết có một chính sách riêng biệt về BOT để đặt ra một "lộ trình", và đặt ra được các mục tiêu rõ ràng. Xây dựng một khuôn khổ pháp lý rõ ràng, minh bạch là đặc biệt quan trọng với dự án BOT, đưa ra các nguyên tắc và ưu tiên cho việc xây dựng các khuôn khổ này. Đồng thời công trình nghiên cứu cũng chỉ ra các rủi ro khi thực hiện các dự án BOT và chính phủ nên quản lý rủi ro đó như thế nào.
Bên cạnh đó, công trình cho thấy tầm quan trọng của tính minh bạch, tính trung lập, và không phân biệt đối xử trong quá trình tham gia và thực hiện BOT. Các trường hợp cụ thể của Hà Lan, Vương quốc Anh, và Mỹ được cung cấp như là ví dụ về các nguyên tắc trong hành động. - (Rui, 2010) Public-Private Partnership Contracts: A Tale of Two Cities with Different Contractual Arrangements (Những hợp đồng đầu tư theo hình thức đối tác công tư, hợp đồng BOT: câu chuyện về hai thành phố với thỏa thuận hợp đồng khác nhau), Tác giả: Rui Cunha Marques. Đơn vị: Centre of Urban and Regional Systems (Trung tâm hệ thống Đo thị và Khu vực), Technical University of Lisbon (Đại học kĩ thuật Lisbon), và Sanford V.
Đơn vị: Public Utility Research Center (Trung tâm nghiên cứu Công ích), Đại học Florida. Bài báo đăng vào 1 tháng 6 năm 2010, trong Public Administration. Bài viết này phân tích quy định của hợp đồng trong quan hệ đối tác công tư (PPP) cho các dịch vụ kết cấu hạ tầng. Công trình đưa ra nghiên cứu tại EU, hợp 10 đồng BOT với việc thực hiện các bước chuyển nhượng, giao thầu và quản lý.
Một số tính năng của các hợp đồng BOT bao gồm việc chia sẻ trách nhiệm và rủi ro giữa các đối tác nhà nước và tư nhân, một cách tiếp cận vòng đời dự án, và khuyến khích (đầu ra) thanh toán đề án. Công trình cho thấy rất nhiều nghiên cứu về BOT đã tập trung vào các nước đang phát triển, nơi mà thường là thiếu minh bạch và chuyên nghiệp trong thực hiện và quản lý các dự án BOT, thiếu các thủ tục để ngăn chặn tham nhũng. Nghiên cứu này rút ra bài học từ một phân tích chi tiết hợp đồng BOT tại Bồ Đào Nha, Phân tích này giúp bước đầu có thể tìm hiểu rõ hơn về ý nghĩa đầy đủ của thỏa thuận thể chế được rộng rãi sử dụng. Công trình này đã nghiên cứu khái quát về hợp đồng BOT, đồng thời chỉ ra thế mạnh và hạn chế, vấn đề thiết kế hợp đồng và các lý do phổ biến của một số hợp đồng thất bại.
Nghiên cứu này giúp cho tác giả luận án thấy được tầm quan trọng của việc thiết kế và giám sát, quản lý các hợp đồng BOT để từ đó nghiên cứu các quy định pháp luật của Việt Nam khi điều chỉnh vấn đề này như thế nào? Việc kiểm soát các thủ tục đấu thầu và thiết kế hợp đồng được pháp luật quy định ra sao? Trên cơ sở đó, tác giả luận án có thể đưa ra các khuyến nghị về việc hoàn thiện pháp luật về hợp đồng BOT. - (Roberto, 2004) Resource Book On PPP Case Studies, Sách xuất bản vào tháng 6/2004 bởi Liên minh châu Âu, tác giả: Roberto Ridolfi. Công trình nghiên cứu về nhu cầu hỗ trợ chính trị và cam kết bền vững được thể hiện rõ ràng nhất là đối với các dự án lớn và những dự án đầu tiên mà phát triển và thực hiện theo hình thức BOT như thế nào? Kết hợp với đó là sự cần thiết nhận ra giá trị rõ ràng với tiền từ dự án và nêu lên một minh chứng rằng các cấu trúc hợp đồng dự án BOT sẽ sử dụng chi phí hiệu quả hơn so với phương thức mua sắm truyền thống và sẽ mang lại giá trị vượt trội về tiền. Điểm đáng lưu ý của công trình này là những phân tích, đánh giá về rủi ro, chia sẻ rủi ro trong các dự án theo hợp đồng BOT giữa các bên đối tác công tư như thế nào.
Những yếu tố nào góp phần tạo nên sự thành công của các dự án theo hợp đồng BOT như: sự cần thiết của một môi trường pháp lý và quy định có hiệu lực và được quy định rõ ràng. Điều này cho phép các hợp đồng được xác định chắc chắn và cho phép các bên hiểu được ranh giới của sự tương tác lẫn nhau; việc phân tích dự án chặt chẽ được thực hiện bởi cả hai bên. Những vấn đề này sẽ được tác giả nghiên cứu ở Việt Nam hiện nay, các quy định pháp luật hiện hành được ban hành để điều chỉnh về vấn đề chia sẻ rủi ro như thế nào, có bảo đảm nguyên tắc chung là rủi ro tốt nhất cần được chịu bởi bên có khả năng quản lý chi phí hiệu quả hay không? - (Yongjian K., 2010) Preferred Risk Allocation in China's Public- Private Partnership (PPP) Projects (Phân bổ rủi ro ưu tiên trong các dự án PPP tại Trung Quốc), tác giả: Yongjian K. Bài báo đăng 7/2010, trong tạp chí International Journal of Project Management (Tạp chí Quốc tế về Quản lí dự án), trang 482-492.
Công trình nghiên cứu về việc phân bổ rủi ro trong các dự án theo hợp đồng BOT của Trung Quốc. Kết quả nghiên cứu cho thấy khu vực công chịu phần lớn trách nhiệm cho 12 rủi ro khác liên quan đến chính phủ hay quan chức chính phủ và những hành động của họ. Mười bốn rủi ro không thuộc về khu vực công, cũng không thuộc về khu vực tư nhân mà có thể tự giải quyết thì được ưu tiên phân bổ đồng đều. Khu vực tư nhân chịu phần lớn trách nhiệm cho 10 rủi ro ở cấp độ dự án.
Điều thú vị là, không có rủi ro nào phân bổ riêng chỉ cho khu vực tư nhân. Phân tích sâu hơn về những lý do đằng sau các ưu đãi phân bổ cũng được tiến hành. Bài viết này cố gắng phát triển một cơ chế phân bổ rủi ro công bằng cho việc thực hiện các dự án theo hợp đồng BOT ở Trung Quốc. Các kết quả nghiên cứu sẽ góp phần vào việc thực hành và nghiên cứu quản lý rủi ro cho các dự án BOT tại Trung Quốc và cũng cung cấp thông tin có giá trị cho những công ty quốc tế có ý định đầu tư vào xây dựng hạ tầng ở Trung Quốc.