Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công (mã số 9 34 04 03) với đề tài "Kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam" được thực hiện tại Học viện Hành chính Quốc gia (trực thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo và Bộ Nội vụ) dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS. Lê Chi Mai và PGS.TS. Ngô Trí Tuệ, hoàn thành vào tháng 7 năm 2022 tại Hà Nội.

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Trong bối cảnh cải cách hành chính và đổi mới quản lý công từ cuối thế kỷ XX theo xu hướng Quản lý công mới (New Public Management - NPM), kiểm toán hoạt động (KTHĐ) đã hình thành như một công cụ hỗ trợ cho việc kiểm tra, đánh giá tính kinh tế (Economy), tính hiệu quả (Efficiency) và tính hiệu lực (Effectiveness) trong quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính công và tài sản công.

Tại Việt Nam, các Tập đoàn kinh tế nhà nước (TĐKTNN) giữ vị trí then chốt, cung cấp hàng hóa và dịch vụ thiết yếu, là lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước điều tiết kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, thực trạng quản lý và sử dụng nguồn lực tài sản, tài chính công tại các TĐKTNN thời gian qua còn nhiều bất cập; tình trạng kinh doanh thua lỗ, mất vốn, lãng phí và thất thoát nguồn lực đã diễn ra. Các hình thức kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ truyền thống chưa cung cấp đầy đủ thông tin về mức độ kinh tế, hiệu quả và hiệu lực hoạt động. Mặc dù Kiểm toán nhà nước (KTNN) Việt Nam đã tiếp cận KTHĐ từ Luật KTNN năm 2005 và Luật KTNN năm 2015, nhưng việc áp dụng riêng cho đối tượng đặc thù là TĐKTNN vẫn còn nhiều khoảng trống về cơ sở pháp lý, hệ thống tiêu chí đánh giá, cơ cấu bộ máy và phương thức tổ chức thực hiện.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu tổng quát của luận án là đề xuất định hướng và các giải pháp nhằm cải thiện hiện trạng, tăng cường hiệu quả, hiệu lực áp dụng KTHĐ của KTNN Việt Nam đối với các TĐKTNN; hỗ trợ các tập đoàn nhận diện sai sót, tồn tại để nâng cao hiệu quả hoạt động và quản lý vốn nhà nước.

Để đạt được mục đích trên, luận án giải quyết 4 nhiệm vụ nghiên cứu:

  1. Nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận, các thông lệ, nguyên tắc và yêu cầu về KTHĐ tại các Cơ quan Kiểm toán tối cao (SAI) trên thế giới.
  2. Khảo cứu kinh nghiệm quốc tế về việc áp dụng KTHĐ đối với TĐKTNN và rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
  3. Phân tích, đánh giá thực trạng áp dụng KTHĐ nói chung và KTHĐ đối với các TĐKTNN tại KTNN Việt Nam giai đoạn từ khi Luật KTNN năm 2015 có hiệu lực (ngày 01/01/2016) đến nay, xác định những kết quả, hạn chế, vướng mắc và nguyên nhân.
  4. Đề xuất hệ thống định hướng và giải pháp có tính khả thi nhằm hoàn thiện chính sách, tiêu chí, tổ chức bộ máy, nhân lực và quy trình tổ chức KTHĐ đối với TĐKTNN tại Việt Nam đến năm 2030.

Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học

Luận án thiết lập 3 câu hỏi nghiên cứu:

  1. Việc áp dụng KTHĐ đối với các TĐKTNN có giúp các TĐKTNN thấy được các hạn chế trong việc quản lý, sử dụng nguồn lực tài chính và tài sản công của mình để tìm cách khắc phục hay không?
  2. Thực trạng áp dụng KTHĐ đối với các TĐKTNN hiện nay có những bất cập gì?
  3. Đâu là các giải pháp để tăng cường KTHĐ đối với các TĐKTNN?

Tương ứng với 3 câu hỏi là 3 giả thuyết khoa học:

  1. Thông qua kết quả KTHĐ, KTNN chỉ ra các hạn chế trong việc quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính và tài sản công của các TĐKTNN, đồng thời đưa ra các kiến nghị, đề xuất đối với TĐKTNN nhằm giúp các tập đoàn này tìm kiếm giải pháp cải thiện hiệu quả hoạt động của mình.
  2. KTHĐ các TĐKTNN đã được triển khai áp dụng nhưng chưa đáp ứng yêu cầu về mục tiêu, nội dung, phương pháp và các điều kiện cần thiết để KTHĐ hiệu quả. Những đánh giá, nhận xét, kết luận, kiến nghị từ KTHĐ đối với các TĐKTNN chưa đầy đủ, chưa có những kiến nghị sát đáng, chắc chắn và có tính khả thi để khắc phục tình trạng hoạt động kém hiệu quả, thua lỗ, mất vốn, tham nhũng, thất thoát, không đạt mục tiêu Nhà nước đặt ra.
  3. Để cải thiện, tăng cường KTHĐ đối với các TĐKTNN, cần chú trọng các giải pháp hoàn thiện về chính sách, điều kiện tổ chức và nguồn lực thực hiện nhằm đảm bảo cho việc triển khai KTHĐ đáp ứng yêu cầu, mục đích, hiệu quả như bản chất của KTHĐ.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Lý luận và thực tiễn áp dụng KTHĐ của KTNN đối với các TĐKTNN ở Việt Nam.
  • Phạm vi nội dung: Tập trung vào 4 trụ cột: chính sách KTHĐ; thiết lập và áp dụng tiêu chí KTHĐ; xây dựng bộ máy, nguồn nhân lực; và công tác tổ chức thực hiện KTHĐ đối với TĐKTNN.
  • Phạm vi không gian: Khảo sát tại KTNN Việt Nam và 09 TĐKTNN trọng điểm: Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN), Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), Tập đoàn Than - Khoáng sản Việt Nam (TKV), Tập đoàn Công nghiệp Cao su Việt Nam (VRG), Tập đoàn Công nghiệp - Viễn thông Quân đội (VIETTEL), Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam (VNPT), Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam (PETROLIMEX), Tập đoàn Dệt may Việt Nam (VINATEX), Tập đoàn Hóa chất Việt Nam (VINACHEM). Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế tại Vương quốc Anh, Trung Quốc, Canada, Pháp, Đức, Hoa Kỳ.
  • Phạm vi thời gian: Nghiên cứu thực trạng từ khi Luật KTNN số 81/2015/QH13 có hiệu lực từ ngày 01/01/2016 đến thời điểm nghiên cứu (năm 2022), có xem xét lịch sử hình thành KTHĐ từ Luật KTNN năm 2005 và đề xuất định hướng phát triển đến năm 2030 theo Chiến lược phát triển KTNN.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án đã tổng quan các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước theo hai nhánh: nghiên cứu chung về KTHĐ của cơ quan kiểm toán tối cao và nghiên cứu KTHĐ đối với doanh nghiệp, TĐKTNN.

Các công trình nghiên cứu ngoài nước

  • Công trình “Performance Auditing and the Modernisation of Government” (OECD, 1996) do Michael Barzelay (Đại học Yale, Harvard Kennedy), James Guthrie (Đại học Macquarie), Frans L. Leeuw (Đại học Maastricht) và các học giả quốc tế thực hiện. Công trình gồm 17 chương thuộc 7 nhóm vấn đề, phân tích vai trò của KTHĐ trong quản trị công mới, nghiên cứu hoạt động của cơ quan kiểm toán tại Pháp, Phần Lan, Hà Lan, Thụy Điển và Vương quốc Anh.
  • Hệ thống chỉ dẫn quản trị INTOSAI Guidance for Good Governance (INTOSAI GOV) và hệ thống Chuẩn mực kiểm toán quốc tế (ISSAIs) của Tổ chức quốc tế các Cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI), quy định các giai đoạn lập kế hoạch, thực hiện, báo cáo và hồ sơ kiểm toán.
  • “Sổ tay thực hành kiểm toán tài chính theo ISSAIs” của Cơ quan Sáng kiến phát triển INTOSAI (IDI, 2018), gồm 10 chương hướng dẫn áp dụng 37 chuẩn mực ISSAI (1200-1810) ở cấp độ 4, công cụ iCAT và Khung đo lường hoạt động SAI 2016.
  • Luận án tiến sĩ của Nusrat Ferdousi (2012) tại Đại học North South (Bangladesh) về những thách thức trong thực hiện KTHĐ tại Bangladesh, chỉ ra sự thiếu hụt nhân lực chuyên gia và tiêu chí kiểm toán.
  • Hệ thống chỉ tiêu quốc gia chính và phần mềm phân tích kiểm toán cảnh báo sớm (AAEWS) của Cơ quan Kiểm toán quốc gia Trung Quốc (CNAO) áp dụng đối với doanh nghiệp nhà nước (DNNN).
  • “Hệ thống chỉ số đo lường hiệu quả hoạt động” hay kiểm toán “Giá trị đồng tiền” (Value for Money - VFM) áp dụng đối với doanh nghiệp công do Cơ quan Kiểm toán quốc gia Vương quốc Anh (NAO) cùng các cơ quan kiểm toán Bắc Ireland, xứ Wales và Scotland ban hành năm 2011, thiết lập chỉ số theo 7 chức năng: quản trị tài chính, nhân lực, truyền thông, công nghệ thông tin, pháp lý, bất động sản và đấu thầu mua sắm.
  • Cẩm nang “Kiểm toán quan hệ đối tác công tư” của KTNN Canada về đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp và dịch vụ công.

Các công trình nghiên cứu trong nước

  • Đề tài cấp Bộ (1999) của TS. Bùi Hải Ninh về cơ sở lý luận và thực tiễn KTHĐ tại KTNN Việt Nam.
  • Đề tài cấp Bộ (2005) của TS. Lê Quang Bính về xây dựng hệ thống Chuẩn mực KTHĐ.
  • Đề tài cấp Bộ (2007) của PGS.TS. Ngô Trí Tuệ về xây dựng tiêu chí KTHĐ trong kiểm toán đầu tư dự án.
  • Đề tài cấp Bộ (2015) của PGS.TS. Nguyễn Đình Hòa và ThS. Phan Văn Thường về nội dung và phương pháp đánh giá tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong kiểm toán đầu tư công.
  • Đề tài cấp Bộ (2007) của TS. Lê Quang Bính về tổ chức KTHĐ đối với doanh nghiệp nhà nước.
  • Đề tài cấp Bộ (2017) của ThS. Lê Minh Nam và ThS. Nguyễn Quang Huy về phân tích, đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong kiểm toán quản lý tài chính doanh nghiệp.
  • Đề tài cấp cơ sở (2007) của ThS. Khương Tiến Hùng và CN. Lê Minh Nam về kết hợp KTHĐ trong kiểm toán báo cáo tài chính DNNN.
  • Đề tài cấp cơ sở (2015) của ThS. Vũ Kim Tuyến và ThS. Nguyễn Quang Huy về nội dung, phương pháp đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong kiểm toán Tập đoàn, Tổng công ty.

Khoảng trống nghiên cứu luận án lựa chọn giải quyết

Các công trình trước đây chủ yếu dừng lại ở việc tiếp cận lý luận chung, đưa ra các nguyên tắc khái quát áp dụng cho mọi lĩnh vực, hoặc chỉ đi sâu vào một khía cạnh riêng lẻ (như đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý tài chính doanh nghiệp). Chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu toàn diện, có hệ thống và chuyên sâu về KTHĐ đối với đối tượng TĐKTNN tại Việt Nam nhằm giải quyết đồng bộ 4 trụ cột: chính sách pháp lý, bộ tiêu chí đánh giá đặc thù, cơ cấu bộ máy - nhân lực và phương thức tổ chức thực hiện các cuộc kiểm toán độc lập.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

Luận án xây dựng khung phân tích dựa trên các nền tảng lý thuyết:

  • Học thuyết Quản lý công mới (NPM): Nhấn mạnh việc chuyển đổi từ quản lý theo quy trình sang quản lý theo kết quả đầu ra, vận dụng các công cụ quản trị từ khu vực tư vào khu vực công nhằm tối ưu hóa chi phí và nâng cao trách nhiệm giải trình.
  • Lý thuyết Lựa chọn hợp lý (Rational Choice Theory): Dựa trên tiền đề các chủ thể hành động có chủ đích nhằm sử dụng tối ưu nguồn lực để đạt kết quả tối đa với chi phí tối thiểu.
  • Lý thuyết kiểm toán, quản lý tài chính và tài sản công: Hệ thống hóa các khái niệm về kiểm toán hoạt động (3E: Economy - Tính kinh tế, Efficiency - Tính hiệu quả, Effectiveness - Tính hiệu lực).
  • Mô hình chuỗi kết quả (Results Chain Model): Phân tích mối quan hệ logic giữa Nguồn lực đầu vào (Inputs) $\rightarrow$ Hoạt động (Activities) $\rightarrow$ Kết quả đầu ra (Outputs) $\rightarrow$ Kết quả tác động (Outcomes) $\rightarrow$ Tác động dài hạn (Impacts).

Phương pháp nghiên cứu

Luận án sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, kết hợp các phương pháp nghiên cứu cụ thể:

  • Phương pháp lịch sử: Đánh giá quá trình hình thành, phát triển của KTNN, lịch sử KTHĐ trên thế giới và tại Việt Nam qua các thời kỳ.
  • Phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp: So sánh các chuẩn mực kiểm toán quốc tế (ISSAIs), đối chiếu tiêu chí giữa 3 loại hình kiểm toán (tài chính, tuân thủ, hoạt động); phân tích các mô hình quản lý TĐKTNN tại Anh, Pháp, Đức, Hoa Kỳ, Trung Quốc để rút ra bài học.
  • Phương pháp thống kê tổng hợp và hệ thống hóa: Thu thập, xử lý và hệ thống hóa dữ liệu từ các báo cáo kiểm toán, báo cáo nhân sự, kết quả kiểm toán của KTNN đối với các TĐKTNN.
  • Phương pháp suy luận logic: Phân tích mối quan hệ nhân - quả giữa sự thiếu hụt chính sách, tiêu chí, nhân lực với những hạn chế trong kết quả kiểm toán thực tiễn.
  • Phương pháp nghiên cứu, dự báo: Dự báo xu hướng phát triển của KTHĐ gắn với Chiến lược phát triển KTNN Việt Nam đến năm 2030.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

  • Văn bản pháp lý: Luật KTNN năm 2005 (Luật số 37/2005/QH11), Luật KTNN năm 2015 (Luật số 81/2015/QH13), Nghị quyết số 76/NQ-CP của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 - 2030.
  • Tài liệu chuyên môn quốc tế: Chuẩn mực INTOSAI (ISSAI 100, 200, 300, 400, 1200-1810), tài liệu của IDI, OECD, NAO (Vương quốc Anh), CNAO (Trung Quốc).
  • Báo cáo nghiệp vụ: Báo cáo kết quả kiểm toán, báo cáo tổ chức cán bộ, số liệu kiểm toán các TĐKTNN giai đoạn 2016-2022 của KTNN Việt Nam.

Nội dung chính theo từng chương

Chương I: Tổng quan tình hình nghiên cứu về kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước

Chương I hệ thống hóa các tài liệu nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến KTHĐ của SAI và KTHĐ đối với DNNN, TĐKTNN. Tác giả chỉ rõ KTHĐ xuất hiện từ cuối thập niên 1960 tại các nước OECD và phát triển mạnh từ thập niên 1990 gắn với trào lưu NPM. Chương này làm rõ sự khác biệt giữa các nghiên cứu quốc tế (chú trọng tính linh hoạt, tư vấn quản trị, phát triển chỉ số đo lường hiệu suất) và bối cảnh Việt Nam (đòi hỏi tính tuân thủ pháp lý cao, KTHĐ mới ở giai đoạn đầu áp dụng). Luận án xác định rõ khoảng trống khoa học: thiếu các nghiên cứu toàn diện, có tính hướng dẫn thực hành chuyên sâu cho đối tượng TĐKTNN tại Việt Nam, từ đó xác lập các nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài.

Chương II: Cơ sở khoa học về kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước

Chương II làm rõ lịch sử thuật ngữ kiểm toán (xuất phát từ chữ La-tinh "auditus" nghĩa là "nghe" thời La Mã cổ đại; kiểm tra tính trung thực thời Trung cổ; kiểm tra độc lập thập niên 1930). Tác giả đưa ra định nghĩa KTHĐ đối với TĐKTNN: là loại hình kiểm toán do KTNN thực hiện nhằm kiểm tra, đánh giá và đưa ra ý kiến về tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực trong quản lý, sử dụng vốn, tài sản và các hoạt động kinh doanh tại TĐKTNN gắn với các mục tiêu hoạt động của các tập đoàn, qua đó kiến nghị giải pháp cải thiện.

Luận án phân tích 4 trụ cột cơ bản của KTHĐ đối với TĐKTNN:

  1. Xây dựng và hoàn thiện chính sách KTHĐ.
  2. Xây dựng và lựa chọn hệ thống tiêu chí KTHĐ.
  3. Tổ chức bộ máy và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực.
  4. Phương thức tổ chức, quản lý cuộc KTHĐ theo mô hình chuỗi kết quả (Results Chain).

Chương II tổng hợp sự khác biệt về tiêu chí giữa 3 loại hình kiểm toán theo chuẩn mực ISSAI:

Nội dung so sánh Kiểm toán tài chính Kiểm toán tuân thủ Kiểm toán hoạt động
Khái niệm tiêu chí Khuôn khổ lập và trình bày báo cáo tài chính (chuẩn mực kế toán, luật kế toán, quy định báo cáo tài chính). Các văn bản quy phạm pháp luật, quy định, quy chế, chính sách hoặc chuẩn mực ứng xử của công chức. Các tiêu chuẩn hợp lý về các khía cạnh tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực của hoạt động.
Mục tiêu sử dụng Đánh giá báo cáo tài chính có phản ánh trung thực, hợp lý trên các khía cạnh trọng yếu hay không. Đánh giá các giao dịch, thông tin có tuân thủ đúng pháp luật, chế độ, quy định hiện hành hay không. Đánh giá tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực nhằm thúc đẩy quản trị tốt, nâng cao trách nhiệm giải trình và tính minh bạch.
Đặc điểm tiêu chí Luôn có sẵn, mang tính bắt buộc và cố định theo khuôn khổ tài chính hiện hành. Thường có sẵn trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và quy chế nội bộ. Mang tính linh hoạt, phải thiết lập hoặc lựa chọn phù hợp theo từng chủ đề, mục tiêu của cuộc kiểm toán cụ thể.

Nguồn: Tổng hợp từ ISSAI 200, 300, 400 và tài liệu KTNN Việt Nam.

Luận án xác định 5 yêu cầu bắt buộc đối với tiêu chí KTHĐ tại TĐKTNN:

  • Tính tin cậy: Đưa ra kết luận nhất quán khi kiểm toán viên khác áp dụng trong tình huống tương tự.
  • Tính khách quan: Không bị định kiến hay thiên vị bởi kiểm toán viên hoặc nhà quản lý.
  • Tính hữu dụng: Đưa ra phát hiện đáp ứng nhu cầu của người sử dụng báo cáo.
  • Tính dễ hiểu: Kết luận rõ ràng, không gây nhầm lẫn.
  • Tính so sánh được: Thống nhất với các tiêu chí trong các cuộc kiểm toán tương tự hoặc chuẩn mực quản lý tiên tiến.

Chương II cũng phân tích kinh nghiệm quốc tế:

  • Mô hình nhóm công ty tại Anh, Hoa Kỳ, Pháp, Đức: Tập đoàn không có tư cách pháp nhân riêng; kiểm soát thông qua chống tập trung kinh tế, giới hạn tỷ lệ vốn đầu tư nước ngoài tại các ngành huyết mạch (Pháp giới hạn tối đa 20%, trường hợp đặc biệt là 5%).
  • Mô hình Trung Quốc: Cải cách DNNN qua 4 giai đoạn (1980-1987: phôi thai; 1988-1991: hình thành; 1992-1997: chính thức hóa; 1998 đến nay: phát triển cạnh tranh quốc tế); tách bạch chức năng quản lý nhà nước và đại diện chủ sở hữu; ứng dụng hệ thống chỉ tiêu quốc gia và phần mềm AAEWS để KTHĐ.

Chương III: Thực trạng kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước Việt Nam đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước

Chương III phân tích tổ chức và hoạt động kiểm toán của KTNN Việt Nam giai đoạn từ năm 2016 đến năm 2022 đối với 09 TĐKTNN (PVN, EVN, TKV, VRG, VIETTEL, VNPT, PETROLIMEX, VINATEX, VINACHEM).

Chương này sử dụng các số liệu, bảng biểu thống kê phản ánh thực trạng:

  • Bảng 4 (trang 98): Thống kê số lượng, đối tượng kiểm toán hoạt động qua các năm.
  • Bảng 5 (trang 101): Một số chỉ tiêu phản ánh kết quả KTHĐ tại các TĐKTNN.
  • Biểu đồ 03 (trang 86): Phân loại bố trí nhân sự theo chuyên môn đào tạo tại KTNN Việt Nam.
  • Biểu đồ 04 (trang 87): Cơ cấu nhân sự theo ngạch công chức, viên chức.

Chương III đánh giá các kết quả và hạn chế:

  • Kết quả đạt được: KTNN đã bước đầu ban hành Chuẩn mực KTHĐ (năm 2017), Hướng dẫn KTHĐ chung (năm 2018); phát hiện nhiều tồn tại trong quản lý vốn, tài sản tại các tập đoàn; đưa ra các kiến nghị xử lý tài chính và chấn chỉnh quản trị nội bộ.
  • Hạn chế và tồn tại:
    1. Về chính sách: Chưa có văn bản quy định, hướng dẫn KTHĐ riêng biệt, cụ thể cho khối TĐKTNN; phần lớn các cuộc kiểm toán tại tập đoàn vẫn là kiểm toán tài chính kết hợp lồng ghép một số nội dung hoạt động, chưa tổ chức được nhiều cuộc KTHĐ độc lập chuyên sâu.
    2. Về tiêu chí kiểm toán: Chưa xây dựng được bộ tiêu chí KTHĐ đặc thù cho từng loại hình hoạt động sản xuất kinh doanh của TĐKTNN; tiêu chí đánh giá còn chung chung, dựa chủ yếu vào văn bản quy phạm pháp luật thay vì các chỉ số hiệu suất kinh tế - kỹ thuật.
    3. Về tổ chức bộ máy và nhân lực: Kiểm toán viên được đào tạo chủ yếu về kế toán, kiểm toán và tài chính; thiếu hụt các chuyên gia kỹ thuật chuyên ngành, công nghệ thông tin và quản trị kinh doanh; kỹ năng phân tích định lượng và đánh giá 3E còn hạn chế.
    4. Về tổ chức kiểm toán: Phương pháp kiểm toán chủ yếu dựa trên kiểm tra hồ sơ, chứng từ; chưa áp dụng rộng rãi các mô hình phân tích định lượng, chuỗi kết quả và phần mềm phân tích cảnh báo sớm. Các kiến nghị kiểm toán mới tập trung vào xử lý số liệu tài chính, chưa có nhiều kiến nghị mang tính chiến lược về cải cách thể chế quản lý và tối ưu hóa vận hành kinh doanh.

Chương IV: Định hướng và giải pháp hoàn thiện áp dụng kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước Việt Nam đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước

Chương IV xác định các định hướng và đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Hoàn thiện chính sách kiểm toán hoạt động đối với TĐKTNN:

    • Cụ thể hóa các quy định của Luật KTNN, ban hành Quy chế và Hướng dẫn phương pháp KTHĐ chuyên sâu dành riêng cho khu vực TĐKTNN.
    • Hoàn thiện khung pháp lý nâng cao giá trị pháp lý của các kết luận, kiến nghị KTHĐ.

  2. Xây dựng, hoàn thiện hệ thống tiêu chí kiểm toán hoạt động đối với TĐKTNN:

    • Xây dựng bộ tiêu chí KTHĐ tích hợp theo từng ngành nghề kinh doanh chính (năng lượng, viễn thông, khai khoáng, hóa chất...).
    • Kết hợp giữa tiêu chí định lượng (các chỉ số tài chính, định mức tiêu hao nguyên vật liệu, năng suất lao động, tỷ suất sinh lời trên vốn đầu tư) và tiêu chí định tính (thông lệ quản trị doanh nghiệp tốt của OECD, mức độ hoàn thiện của hệ thống kiểm soát nội bộ).

  3. Tổ chức bộ máy và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực KTHĐ:

    • Sắp xếp các phòng nghiệp vụ kiểm toán chuyên trách về KTHĐ doanh nghiệp tại các Kiểm toán nhà nước chuyên ngành.
    • Đào tạo, bồi dưỡng kiểm toán viên kiến thức đa ngành (quản trị doanh nghiệp, phân tích chuỗi giá trị, kỹ thuật ngành, công nghệ thông tin); xây dựng cơ chế thuê chuyên gia tư vấn độc lập khi thực hiện các cuộc KTHĐ phức tạp.

  4. Cải tiến công tác tổ chức kiểm toán hoạt động các TĐKTNN:

    • Chuyển dịch dần từ kiểm toán lồng ghép sang tổ chức các cuộc KTHĐ độc lập theo từng chủ đề quản lý trọng điểm.
    • Ứng dụng công nghệ thông tin, xây dựng phần mềm phân tích dữ liệu kiểm toán và cảnh báo rủi ro (tương tự mô hình AAEWS của Trung Quốc và VFM của Anh).
    • Tối ưu hóa nguồn lực tài chính và phương tiện kỹ thuật phục vụ hoạt động kiểm toán.

Chương IV cũng chỉ rõ các điều kiện bảo đảm thực hiện: quyết tâm chính trị của lãnh đạo các cấp, bảo đảm nguồn kinh phí và sự phối hợp từ Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước (như Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp).

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận

  • Hệ thống hóa và làm rõ cơ sở lý luận về KTHĐ của cơ quan kiểm toán tối cao đối với khu vực TĐKTNN trong điều kiện chuyển đổi mô hình quản trị công mới (NPM).
  • Xác lập định nghĩa khoa học về KTHĐ đối với TĐKTNN, làm rõ nội hàm 4 trụ cột thực thi: chính sách, tiêu chí, nguồn nhân lực và quy trình tổ chức kiểm toán theo mô hình chuỗi kết quả (Results Chain).
  • Phân tích và chỉ rõ các yêu cầu cốt lõi (tin cậy, khách quan, hữu dụng, dễ hiểu, so sánh được) của hệ thống tiêu chí KTHĐ áp dụng cho đối tượng doanh nghiệp công quy mô lớn.

Đóng góp về mặt thực tiễn

  • Đánh giá toàn diện thực trạng áp dụng KTHĐ tại KTNN Việt Nam đối với 09 TĐKTNN lớn (PVN, EVN, TKV, VRG, VIETTEL, VNPT, PETROLIMEX, VINATEX, VINACHEM) từ năm 2016 đến năm 2022, chỉ ra 4 nhóm hạn chế và nguyên nhân cốt lõi.
  • Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ và có tính ứng dụng: ban hành hướng dẫn nghiệp vụ KTHĐ chuyên sâu cho TĐKTNN, xây dựng khung tiêu chí đánh giá 3E gắn với đặc thù sản xuất kinh doanh, đổi mới mô hình tổ chức bộ máy và cơ cấu nhân sự kiểm toán đa ngành.
  • Đề xuất các kiến nghị cụ thể đối với Quốc hội, Chính phủ và các cơ quan chủ sở hữu nhằm hoàn thiện khung pháp lý giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Luận án tập trung khảo cứu thực nghiệm trên phạm vi 09 TĐKTNN thuộc quyền quản lý trực tiếp của Nhà nước Việt Nam trong khung thời gian từ khi Luật KTNN năm 2015 có hiệu lực (từ 01/01/2016). Do số lượng cuộc KTHĐ độc lập tại các tập đoàn trong giai đoạn này chưa nhiều (chủ yếu là kiểm toán lồng ghép), nguồn dữ liệu thực nghiệm về KTHĐ độc lập hoàn chỉnh còn giới hạn.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng phạm vi nghiên cứu sang các Tổng công ty nhà nước, các doanh nghiệp có vốn nhà nước chi phối trong các lĩnh vực dịch vụ công ích hoặc kiểm toán các mô hình đối tác công tư (PPP) khi hệ thống pháp lý và cơ sở dữ liệu số của KTNN Việt Nam tiếp tục được hoàn thiện theo định hướng đến năm 2030.

Giá trị tham khảo

  • Đối với cơ quan quản lý và KTNN Việt Nam: Cung cấp luận cứ khoa học và cơ sở thực tiễn phục vụ việc biên soạn Sổ tay hướng dẫn KTHĐ TĐKTNN, hoàn thiện Chuẩn mực KTNN và xây dựng chiến lược phát triển nguồn nhân lực kiểm toán chuyên sâu.
  • Đối với các TĐKTNN: Giúp các nhà quản trị doanh nghiệp hiểu rõ mục đích, tiêu chí đánh giá 3E của cơ quan kiểm toán để chủ động thiết lập hệ thống kiểm soát nội bộ, tối ưu hóa chi phí và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước.
  • Đối với các cơ sở đào tạo và nghiên cứu: Là tài liệu tham khảo cho giảng viên, nghiên cứu sinh, học viên cao học chuyên ngành Quản lý công, Kiểm toán, Tài chính công và Quản trị kinh doanh tại các học viện, trường đại học.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án định nghĩa kiểm toán hoạt động đối với Tập đoàn kinh tế nhà nước như thế nào?

KTHĐ của KTNN đối với các TĐKTNN là loại hình kiểm toán để KTNN kiểm tra, đánh giá, đưa ra ý kiến về tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực trong quản lý, sử dụng vốn, tài sản và các hoạt động kinh doanh tại TĐKTNN gắn với các mục tiêu hoạt động của các tập đoàn, từ đó đề xuất các giải pháp cải tiến, nâng cao hiệu quả, hiệu lực hoạt động của các TĐKTNN được kiểm toán.

2. Tiêu chí kiểm toán hoạt động đối với TĐKTNN cần đáp ứng những yêu cầu cốt lõi nào?

Theo luận án, tiêu chí KTHĐ đối với TĐKTNN phải đáp ứng 5 yêu cầu:

  • Tính tin cậy: Cho phép các kiểm toán viên khác nhau đưa ra kết luận nhất quán trong hoàn cảnh tương tự.
  • Tính khách quan: Không bị chi phối bởi sự thiên vị chủ quan.
  • Tính hữu dụng: Đưa ra kết quả đáp ứng nhu cầu thông tin của người sử dụng báo cáo.
  • Tính dễ hiểu: Trình bày rõ ràng, không gây hiểu lầm.
  • Tính so sánh được: Phù hợp với các tiêu chuẩn của các cuộc kiểm toán trước đó hoặc thông lệ quản lý tiên tiến.

3. Tiêu chí KTHĐ khác biệt căn bản như thế nào so với tiêu chí kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ?

Tiêu chí kiểm toán tài chính là các khuôn khổ lập và trình bày báo cáo tài chính đã được ban hành cố định; tiêu chí kiểm toán tuân thủ là hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và quy chế nội bộ có sẵn. Ngược lại, tiêu chí KTHĐ là các tiêu chuẩn hợp lý về 3E (kinh tế, hiệu quả, hiệu lực), mang tính linh hoạt, không cố định sẵn mà đòi hỏi kiểm toán viên phải chủ động xây dựng hoặc lựa chọn phù hợp cho từng chủ đề và đối tượng kiểm toán cụ thể.

4. Luận án khảo sát thực trạng kiểm toán hoạt động tại những TĐKTNN cụ thể nào?

Luận án khảo sát tại 09 TĐKTNN ở Việt Nam: Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN), Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), Tập đoàn Than - Khoáng sản Việt Nam (TKV), Tập đoàn Công nghiệp Cao su Việt Nam (VRG), Tập đoàn Công nghiệp - Viễn thông Quân đội (VIETTEL), Tập đoàn Bưu chính Viễn thông Việt Nam (VNPT), Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam (PETROLIMEX), Tập đoàn Dệt may Việt Nam (VINATEX) và Tập đoàn Hóa chất Việt Nam (VINACHEM).

5. Kinh nghiệm quốc tế nào được luận án phân tích để rút ra bài học cho Việt Nam?

Luận án phân tích:

  • Hệ thống chỉ số đo lường "Giá trị đồng tiền" (VFM) theo 7 chức năng quản trị của Cơ quan Kiểm toán quốc gia Vương quốc Anh (NAO).
  • Hệ thống chỉ tiêu quốc gia và phần mềm phân tích kiểm toán, cảnh báo sớm (AAEWS) đối với DNNN của Cơ quan Kiểm toán quốc gia Trung Quốc (CNAO).
  • Cẩm nang kiểm toán quan hệ đối tác công tư của KTNN Canada.
  • Khung quản lý tập đoàn kinh tế và kiểm soát vốn ngoại tại Pháp, Đức, Hoa Kỳ.

Kết luận

Luận án tiến sĩ "Kiểm toán hoạt động của Kiểm toán nhà nước đối với các Tập đoàn kinh tế nhà nước ở Việt Nam" là công trình nghiên cứu chuyên khảo trong chuyên ngành Quản lý công, giải quyết các vấn đề lý luận và thực tiễn về loại hình KTHĐ áp dụng cho khối doanh nghiệp nhà nước quy mô lớn. Dựa trên khung lý thuyết Quản lý công mới, mô hình chuỗi kết quả và kinh nghiệm quốc tế từ Anh, Trung Quốc, Canada, tác giả đã chỉ rõ những kết quả và hạn chế trong công tác KTHĐ tại 09 TĐKTNN giai đoạn 2016-2022. Hệ thống giải pháp được đề xuất tập trung vào 4 trụ cột: hoàn thiện thể chế chính sách, xây dựng bộ tiêu chí đánh giá đặc thù, nâng cao năng lực nguồn nhân lực đa ngành và cải tiến phương thức tổ chức kiểm toán theo hướng độc lập, ứng dụng công nghệ hiện đại đến năm 2030.