Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM TOÁN CHI THƯỜNG XUYÊN TRONG KIỂM TOÁN CHI NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 1. Cơ sở lý luận về kiểm toán chi thường xuyên ngân sách địa phương 1. Ngân sách địa phương và chi thường xuyên NSĐP 1. Khái niệm ngân sách địa phương Để hiểu được thuật ngữ về ngân sách địa phường (NSĐP), trước tiên chúng ta phải làm rõ khái niệm liên quan đến ngân sách nhà nước (NSNN).
NSNN là một phạm trù mang tính lịch sử gắn liền với sự ra đời của nhà nước. Theo nguyên lý chung, NSNN là một bộ phận của công sản và được huy động, cất trữ, sử dụng trong một tổ chức, cơ quan, đơn vị cụ thể. Ở nước ta khi bàn về khái niệm ngân sách và NSNN có nhiều quan niệm khác nhau tùy theo cách tiếp cận vấn đề khác nhau, nhưng đến khi hệ thống NSNN được luật hóa thì khái niệm ngân sách được hiểu như sau: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” (Điều 1, luật NSNN năm 2002). Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương “Ngân sách địa phương là tên chung để chỉ ngân sách của các cấp chính quyền bên dưới (cấp dưới của chính quyền nhà nước trung ương) phù hợp với địa giới hành chính các cấp”.
Để mỗi cấp chính quyền cấp dưới thực hiện được những nhiệm vụ của cấp mình, nhà nước dựa trên phân cấp về quản lý hành chính và phân cấp về quản lý kinh tế để tiến hành phân cấp quản lý NSNN, từ đó hình thành ngân sách của các cấp chính quyền địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách 3 cấp: Ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã. Tóm lại NSĐP có thế được định nghĩa như sau: "NSĐP là toàn bộ các khoản thu, chi của chính quyền địa phương đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước địa phương" theo Luật NSĐP Việt Nam được kỳ họp thứ hai Quốc hội khoá XI thông qua ngày 16/12/2002. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.
Chu trình ngân sách địa phương Một chu trình ngân sách luôn phải có 3 khâu: Lập dự toán ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách. Lập dự toán ngân sách là quá trình phân tích và đánh giá khả năng, nhu cầu các nguồn tài chính để tính toán và đưa ra dự toán các khoản thu, chi cho năm ngân sách. Chấp hành ngân sách là quá trình sử dụng các biện pháp kinh tế - tài chính và các biện pháp khác để thực hiện dự toán thu, chi ngân sách. Quyết toán ngân sách là khâu cuối cùng của chu trình ngân sách được thực hiện sau khi năm ngân sách kết thúc.
Các cấp ngân sách thuộc ngân sách địa phương Hiện tại ở nước ta có 03 cấp ngân sách thuộc NSĐP, đó là: Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi tắt là ngân sách tỉnh); Ngân sách thành phố, quận, thị xã, huyện thuộc tỉnh (sau đây gọi tắt là ngân sách huyện); Ngân sách xã, phường, thị trấn (sau đây gọi tắt là ngân sách xã). Việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước phục vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước chỉ xảy ra khi ở đó có nhiều cấp ngân sách, phân cấp ngân sách thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương trong việc quản lý, điều hành thực hiện nhiệm vụ thu chi của ngân sách. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của ngân sách nhà nước với các hoạt động kinh tế xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung đầy đủ, kịp thời, đúng chính sách chế độ và các nguồn tài chính quốc gia và phân phối, sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả cao phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì, phát triển hoạt động của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa phương trong cả nước. Điều đó cho phép quản lý và kế hoạch hóa ngân sách nhà nước được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 chính quyền cũng như mối quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô của ngân sách nhà nước. Đồng thời, phân cấp quản lý ngân sách còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ngày càng hoàn thiện hơn. Tóm lại, phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, tức là việc giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước trung ương với các cấp chính quyền địa phương trong việc xử lý các vấn đề hoạt động, điều hành ngân sách nhà nước đúng đắn và hợp lý, sẽ là một giải pháp quan trọng trong quản lý ngân sách nhà nước.
Hệ thống chính quyền nước ta được tổ chức thành nhiều cấp (Trung ương, tỉnh, huyện, xã) và mỗi cấp đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định và kèm với điều đó là những quyền hạn nhất định trong đó có ngân sách. Sự phân giao về ngân sách cho các cấp chính quyền hình thành khái niệm phân cấp ngân sách. Cơ cấu NSNN được mô tả như sau: Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, theo quy định hiện hành, bao gồm: Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện), bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã, phường, thị trấn, Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã) (Điều 5 NĐ 60). Phân cấp quản lý NSĐP là việc phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định của là nhà nước trung ương (TW) cho các cấp chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý ngân sách (phù hợp với cấp quản lý về hành chính).
Việc phân cấp quản lý NSĐP bao gồm 3 nội dung cơ bản: Quan hệ về mặt chế độ chính sách, quan hệ vật chất về nguồn thu và nhiệm vụ chi, quan hệ về quản lý chu trình ngân sách. Mỗi cấp chính quyền không những đưa ra những quyết định quản lý ngân sách cấp mình mà còn quyết định ngân sách các cấp dưới thuộc địa phương. Cấp tỉnh có quyền đưa ra các chính sách thu chi, xác định một số chế độ, tiêu chuẩn chi tiêu, giao chỉ tiêu thu chi ngân sách cho các cấp dưới…Do đó chính quyền cấp LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 tỉnh là cấp chủ đạo trong quản lý NSĐP. Ngân sách cấp huyện và cấp xã có vị trí độc lập tương đối, có nhiệm vụ đảm bảo các điều kiện vật chất cho chính quyền cấp mình thực hiện các nhiệm vụ của mình, đảm bảo cho chính quyền cơ sở khai thác thế mạnh kinh tế, phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.
Chủ thể trực tiếp quản lý ngân sách của các cấp địa phương là chính quyền nhà nước các cấp của địa phương: cấp tỉnh, huyện, xã thông qua các cơ quan chức năng của nhà nước. Đặc điểm chi NSĐP Chi NSĐP là quá trình phân phối và sử dụng nguồn ngân sách địa phương nhằm thực hiện các nhiệm vụ của địa phương được giao trong từng giai đoạn. Nội dung của chi NSĐP rất đa dạng do xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô của nhà nước nhằm mục đích phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng và đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước. Về đặc điểm của chi ngân sách địa phương bao gồm những điểm cần lưu ý sau đây: - Chi NSĐP gắn chặt với bộ máy chính quyền địa phương và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà địa phương đảm nhận trong từng thời kỳ.
- Cơ quan chính quyền của địa phương là chủ thể có quyền quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các khoản chi của NSĐP theo phân cấp quản lý ngân sách của Trung ương. - Hiệu quả các khoản chi của NSĐP thường được xem xét trên tầm vĩ mô. - Chi NSĐP là những khoản chi không mang tính chất hoàn trả trực tiếp. - NSĐP phải đáp ứng được cả lợi ích Chính quyền và lợi ích người dân, cả lợi ích trước mắt cũng như lâu dài.
Những vấn đề cơ bản về chi thường xuyên của NSĐP 1. Khái niệm và đặc điểm NSĐP là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước (Điều 1, Luật NSĐP 2002). Chi NSĐP là quá trình phân phối, sử dụng quỹ ngân sách nhằm thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước trong từng thời kỳ. Trong quản lý NSĐP ở nước ta LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 hiện nay người ta chủ yếu phân loại nội dung chi của NSĐP theo một số nhóm lớn, như: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi viện trợ, chi trả nợ và chi khác.
Chi thường xuyên của NSĐP là quá trình phân phối, sử dụng vốn NSĐP để đáp ứng cho các nhu cầu chi tiêu gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về lập pháp, hành pháp, tư pháp và một số dịch vụ công cộng khác mà Nhà nước vẫn phải cung ứng. Quá trình phân phối vốn từ quỹ NSĐP thực chất là việc phân bổ và xác lập dự toán chi thường xuyên cho các cấp, các ngành, các lĩnh vực và từng đơn vị thụ hưởng NSĐP.