Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 1. Ngân sách địa phương và quản lý ngân sách địa phương 1. Bản chất của Ngân sách địa phương NSNN là một phạm trù mang tính lịch sử gắn liền với sự ra đời của nhà nước. Theo nguyên lý chung, NSNN là một bộ phận của công sản và được huy động, cất trữ, sử dụng trong một tổ chức, cơ quan, đơn vị cụ thể.
Ở nước ta khi bàn về khái niệm ngân sách và NSNN có nhiều quan niệm khác nhau tùy theo cách tiếp cận vấn đề khác nhau, nhưng đến khi hệ thống NSNN được luật hóa thì khái niệm ngân sách được hiểu như sau: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” (Điều 1, luật NSNN năm 2002). Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương “Ngân sách địa phương là tên chung để chỉ ngân sách của các cấp chính quyền bên dưới (cấp dưới của chính quyền nhà nước trung ương) phù hợp với địa giới hành chính các cấp” (tr. Để mỗi cấp chính quyền cấp dưới thực hiện được những nhiệm vụ của cấp mình, nhà nước dựa trên phân cấp về quản lý hành chính và phân cấp về quản lý kinh tế để tiến hành phân cấp quản lý NSNN, từ đó hình thành ngân sách của các cấp chính quyền địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách 3 cấp: Ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã.
Quản lý ngân sách địa phương a. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước phục vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước chỉ xảy ra khi ở đó có nhiều cấp ngân sách, phân cấp ngân sách thể hiện mối quan hệ giữa các cấp Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 5 chính quyền địa phương trong việc quản lý, điều hành thực hiện nhiệm vụ thu chi của ngân sách. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của ngân sách nhà nước với các hoạt động kinh tế xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung đầy đủ, kịp thời, đúng chính sách chế độ và các nguồn tài chính quốc gia và phân phối, sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả cao phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì, phát triển hoạt động của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa phương trong cả nước. Điều đó cho phép quản lý và kế hoạch hóa ngân sách nhà nước được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như mối quan hệ giữa các cấp ngân sách được tốt hơn để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô của ngân sách nhà nước. Đồng thời, phân cấp quản lý ngân sách còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ngày càng hoàn thiện hơn. Tóm lại, phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, tức là việc giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước trung ương với các cấp chính quyền địa phương trong việc xử lý các vấn đề hoạt động, điều hành ngân sách nhà nước đúng đắn và hợp lý, sẽ là một giải pháp quan trọng trong quản lý ngân sách nhà nước.
Hệ thống chính quyền nước ta được tổ chức thành nhiều cấp (Trung ương, tỉnh, huyện, xã) và mỗi cấp đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định và kèm với điều đó là những quyền hạn nhất định trong đó có ngân sách. Sự phân giao về ngân sách cho các cấp chính quyền hình thành khái niệm phân cấp ngân sách. Cơ cấu NSNN được mô tả như sau: Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân theo quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, theo quy định hiện hành, bao gồm: Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, Ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện), bao gồm Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã, phường, thị trấn, Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã) (Điều 5 NĐ 60). Ngân sách nhà nước Ngân sách Trung ương Ngân sách địa phương Ngân sách cấp tỉnh Ngân sách Huyện tỉtitttinhrtTỉnh Ngân sách cấp huyện Ngân sách cấp xã tỉtitttinhrtTỉnh Hình 1.
Cơ cấu Ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý NSNN địa phương là việc phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm nhất định của là nhà nước trung ương (TW) cho các cấp chính quyền địa phương trong hoạt động quản lý ngân sách (phù hợp với cấp quản lý về hành chính). Việc phân cấp quản lý NSNN bao gồm 3 nội dung cơ bản: Quan hệ về mặt chế độ chính sách, quan hệ vật chất về nguồn thu và nhiệm vụ chi, quan hệ về quản lý chu trình ngân sách. Mỗi cấp chính quyền không những đưa ra những quyết định quản lý ngân sách cấp mình mà còn quyết định ngân sách các cấp dưới thuộc địa phương. Cấp tỉnh có quyền đưa ra các chính sách thu chi, xác định một số chế độ, tiêu chuẩn chi tiêu, giao chỉ tiêu thu chi ngân sách cho các cấp dưới…Do đó chính quyền cấp tỉnh là cấp chủ đạo trong quản lý NSĐP.
Ngân sách cấp huyện và cấp xã có vị trí độc lập tương đối, có nhiệm vụ đảm bảo các điều kiện vật chất cho chính quyền cấp mình thực hiện các nhiệm vụ của mình, đảm bảo cho chính quyền cơ sở khai thác thế mạnh kinh tế, phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN của các cấp địa phương là chính quyền nhà nước các cấp của địa phương: cấp tỉnh, huyện, xã thông qua các cơ quan chức năng của nhà nước. Quy trình ngân sách địa phương Quy trình ngân sách là khoảng thời gian cần thiết để tổ chức quản lý các hoạt động của NSNN theo một trình tự nhất định. Độ dài về thời gian của một quy trình ngân sách có liên quan đến năm ngân sách kế tiếp, trong đó thời gian của khâu chấp hành ngân sách trùng với thời gian của năm ngân sách, còn thời gian của khâu lập dự toán và quyết toán ngân sách được thực hiện ở năm ngân sách trước và năm ngân sách sau.
Quy trình NSNN bao gồm ba khâu: lập dự toán NSNN, chấp hành NSNN và quyết toán NSNN. * Lập dự toán NSNN “Lập dự toán NSNN là quá trình mỗi cấp chính quyền nhà nước thực hiện việc phân tích, đánh giá giữa khả năng và nhu cầu về tài chính của cấp mình để xác lập các chỉ tiêu thu, chi, dự phòng ngân sách hàng năm một cách đúng đắn, có căn cứ khoa học, hợp pháp và phù hợp với thực tiễn, trên cơ sở đó xác lập những giải pháp, biện pháp nhằm tổ chức thực hiện tốt các chỉ tiêu đã đề ra” (tr.8 [2]) Dự toán NSNN hằng năm được lập căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và đảm bảo quốc phòng an ninh. Các khoản thu trong dự toán ngân sách phải được xác định trên cơ sở tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu có liên quan và các quy định của pháp luật về thu ngân sách. Các khoản chi trong dự toán ngân sách phải được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh.
Đối với chi đầu tư phát triển, việc lập dự toán phải căn cứ vào quy hoạch, chương trình, dự án đầu tư đã có quyết định của cấp có thẩm quyền. Đối với chi thường xuyên, việc lập dự toán phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí và tuân theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định, đồng thời cần xác định đầu ra phù hợp. Đối với chi trả nợ, phải căn cứ vào các nghĩa vụ trả nợ của năm dự toán. Do vai trò quan trọng của việc lập dự toán NSNN nói chung và lập dự toán NSĐP nói riêng nên nhà nước có những quy định chặt chẽ trong luật NSNN về yêu cầu, căn cứ, phương pháp và trình tự lập dự toán NSNN.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – ĐHTN http://www.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 Khâu lập dự toán NSNN chỉ được coi là hoàn thành khi dự toán NSNN đã được các cơ quan quyền lực nhà nước xét duyệt và thông qua. Do vậy, thời gian tiến hành lập dự toán NSNN cho một chu trình NSNN kế tiếp phải được thực hiện ngay trong thời gian diễn ra việc chấp hành ngân sách của chu trình ngân sách hiện tại. * Chấp hành NSNN “Chấp hành NSĐP là việc tổ chức thực hiện dự toán ngân sách thông qua việc sử dụng các biện pháp kinh tế - tài chính – hành chính hữu hiệu nhất nhằm thực hiện tốt các chỉ tiêu trong dự toán ngân sách về thu, chi ngân sách” (tr. Chấp hành ngân sách là một quá trình được điều phối bởi cơ quan tài chính, cơ quan thuế, cùng với sự hợp tác của các cơ quan chủ quản, các đơn vị sử dụng ngân sách.
Thực hiện tốt giai đoạn chấp hành ngân sách là cơ sở thực hiện được các mục tiêu kinh tế - xã hội và còn đánh giá được việc thực hiện được các chính sách, định mức kinh tế tài chính của nhà nước.