Luận văn thạc sĩ về huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng ở TP.HCM: Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn

Luận văn thạc sĩ UEH phân tích huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng tại TP Hồ Chí Minh qua kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn địa phương.

• Tác giả: Nguyễn Ngọc Quỳnh Yến
• Người hướng dẫn: TS. Huỳnh Thế Du
• Trường học: Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh
• Chuyên ngành: Chính sách công
• Đề tài: Huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng tại TP.HCM: Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn địa phương
• Loại tài liệu: Luận văn thạc sĩ
• Năm xuất bản: 2016
• Địa điểm: Thành phố Hồ Chí Minh

Mục lục chi tiết

• LỜI CAM ĐOAN
• LỜI CẢM TẠ
• 1. CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU
• 1.1. Bối cảnh chính sách
• 1.2. Mục tiêu nghiên cứu
• 1.3. Câu hỏi nghiên cứu
• 1.4. Đối tượng nghiên cứu
• 1.5. Phương pháp nghiên cứu và khung phân tích
• 1.6. Cấu trúc luận văn
• 2. CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ CÁC PHƯƠNG THỨC HUY ĐỘNG VỐN PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG
• 2.1. Tổng quan về CSHT và nguồn vốn phát triển CSHT
• 2.2. Khái niệm cơ sở hạ tầng
• 2.3. Nguồn vốn phát triển CSHT
• 2.4. Các phương thức huy động vốn phát triển CSHT
• 2.4.1. Sử dụng vốn ngân sách
• 2.4.2. Sự tham gia của tư nhân
• 2.4.3. Các kỹ thuật tài trợ dựa vào đất đai
• 2.4.4. Thông qua các định chế tài chính chuyên biệt
• 2.4.5. Khung phân tích
• 3. CHƯƠNG 3: KINH NGHIỆM THẾ GIỚI VỀ HUY ĐỘNG VỐN PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG
• 3.1. Kinh nghiệm thế giới về triển khai các phương thức huy động vốn phát triển CSHT
• 3.1.1. Sử dụng vốn ngân sách
• 3.1.2. Sự tham gia của tư nhân
• 3.1.3. Tài trợ dựa vào đất đai
• 3.1.4. Thông qua các định chế tài chính chuyên biệt
• 3.2. Nhận xét và các bài học rút ra về huy động vốn phát triển CSHT
• 4. CHƯƠNG 4: THỰC TIỄN HUY ĐỘNG VỐN PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG CỦA VIỆT NAM VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ BẤT CẬP TRONG VIỆC HUY ĐỘNG VỐN PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
• 4.1. Thực tiễn huy động vốn phát triển CSHT của Việt Nam nói chung và TP.HCM nói riêng trong thời gian qua
• 4.2. Tổng quan về huy động vốn phát triển CSHT của Việt Nam thời gian qua
• 4.3. Tổng quan về tình hình đầu tư CSHT tại TP.HCM thời gian qua
• 4.4. Những bất cập trong việc huy động vốn phát triển CSHT của TP.HCM thời gian qua
• 4.4.1. Các quy định về phân bổ, điều tiết ngân sách của TP.HCM và trung ương, giới hạn trần nợ vay của CQĐP chưa tạo động lực để phát triển Thành phố
• 4.4.2. Kỳ vọng vào mô hình PPP quá lớn trong khi các điều kiện cần thiết để triển khai thành công mô hình PPP chưa được chuẩn bị đầy đủ; chưa có các quy định rõ ràng về phân cấp nguồn thu từ tư nhân hóa
• 4.4.3. TP.HCM chưa được trao các cơ chế phù hợp cũng như hệ thống quản lý hành chính chưa đủ năng lực để triển khai các kỹ thuật khai thác giá trị đất đai mới theo kinh nghiệm thế giới, đặc biệt là các kỹ thuật không cần thu hồi đất
• 4.4.4. Các tổ chức trung gian để thúc đẩy huy động vốn phát triển CSHT của TP.HCM chưa phát huy được vai trò như kỳ vọng
• 5. CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN - ĐỀ XUẤT KIẾN NGHỊ
• 5.1. Đề xuất kiến nghị
• TÀI LIỆU THAM KHẢO

Tóm tắt

I. Tổng quan về huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng tại TP

Huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) tại TP.HCM đang trở thành một vấn đề cấp bách. Thành phố đang đối mặt với nhiều thách thức trong việc đáp ứng nhu cầu phát triển hạ tầng do quá trình đô thị hóa nhanh chóng. Để giải quyết vấn đề này, việc tìm hiểu các phương thức huy động vốn hiệu quả từ kinh nghiệm quốc tế là rất cần thiết.

1.1. Định nghĩa và vai trò của cơ sở hạ tầng

Cơ sở hạ tầng được định nghĩa là hệ thống các công trình xây dựng phục vụ cho hoạt động của xã hội. Vai trò của CSHT không chỉ là nền tảng cho phát triển kinh tế mà còn ảnh hưởng đến chất lượng cuộc sống của người dân.

1.2. Tình hình hiện tại của cơ sở hạ tầng tại TP.HCM

Mặc dù TP.HCM có nhiều dự án hạ tầng lớn, nhưng vẫn còn nhiều vấn đề như kẹt xe, ngập úng và hạ tầng giao thông chưa đồng bộ. Điều này đòi hỏi một nguồn vốn lớn để cải thiện và phát triển.

II. Những thách thức trong huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng tại TP

Việc huy động vốn cho phát triển CSHT tại TP.HCM gặp nhiều khó khăn. Các quy định về ngân sách và điều tiết tài chính chưa tạo động lực cho sự phát triển. Hơn nữa, kỳ vọng vào mô hình đối tác công - tư (PPP) chưa được thực hiện hiệu quả.

2.1. Các quy định ngân sách chưa phù hợp

Các quy định hiện tại về phân bổ ngân sách giữa trung ương và TP.HCM chưa tạo ra động lực cần thiết cho sự phát triển bền vững của thành phố.

2.2. Kỳ vọng vào mô hình PPP

Mô hình PPP được kỳ vọng sẽ là giải pháp huy động vốn hiệu quả, nhưng thực tế cho thấy nhiều điều kiện cần thiết để triển khai thành công chưa được chuẩn bị đầy đủ.

III. Phương pháp huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng hiệu quả

Để cải thiện tình hình huy động vốn, TP.HCM cần áp dụng các phương pháp huy động vốn hiệu quả từ kinh nghiệm quốc tế. Các mô hình như phát hành trái phiếu chính quyền địa phương và hợp tác công - tư cần được xem xét kỹ lưỡng.

3.1. Phát hành trái phiếu chính quyền địa phương

Phát hành trái phiếu chính quyền địa phương là một trong những phương thức huy động vốn hiệu quả, giúp tăng cường nguồn lực tài chính cho các dự án hạ tầng.

3.2. Hợp tác công tư PPP

Mô hình PPP có thể giúp huy động vốn từ khu vực tư nhân, nhưng cần có các quy định rõ ràng và cơ chế quản lý hiệu quả để đảm bảo thành công.

IV. Kinh nghiệm quốc tế trong huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng

Nhiều quốc gia trên thế giới đã áp dụng thành công các phương thức huy động vốn cho phát triển CSHT. Việc học hỏi từ những kinh nghiệm này sẽ giúp TP.HCM tìm ra giải pháp phù hợp.

4.1. Kinh nghiệm từ các nước phát triển

Các nước phát triển như Nhật Bản và Hàn Quốc đã có những mô hình huy động vốn hiệu quả, từ đó TP.HCM có thể rút ra bài học cho riêng mình.

4.2. Các mô hình huy động vốn sáng tạo

Nhiều quốc gia đã áp dụng các mô hình huy động vốn sáng tạo như tài trợ dựa vào đất đai, giúp tăng cường nguồn lực cho phát triển CSHT.

V. Ứng dụng thực tiễn và kết quả nghiên cứu tại TP

Việc áp dụng các phương thức huy động vốn từ kinh nghiệm quốc tế vào thực tiễn tại TP.HCM đã cho thấy những kết quả khả quan. Tuy nhiên, vẫn cần nhiều cải cách để tối ưu hóa hiệu quả.

5.1. Kết quả từ các dự án thí điểm

Một số dự án thí điểm đã được triển khai thành công, cho thấy tiềm năng của các phương thức huy động vốn mới.

5.2. Đề xuất cải cách trong huy động vốn

Cần có các đề xuất cải cách trong quy định và chính sách để tạo điều kiện thuận lợi hơn cho việc huy động vốn phát triển CSHT.

VI. Kết luận và hướng đi tương lai cho huy động vốn tại TP

Huy động vốn phát triển CSHT tại TP.HCM cần có những bước đi cụ thể và quyết liệt hơn. Việc học hỏi từ kinh nghiệm quốc tế và cải cách chính sách sẽ là chìa khóa cho sự thành công.

6.1. Tầm quan trọng của nguồn vốn ngân sách

Nguồn vốn ngân sách vẫn đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển CSHT, cần được tăng cường và sử dụng hiệu quả.

6.2. Tương lai của huy động vốn tại TP.HCM

TP.HCM cần có một chiến lược dài hạn để huy động vốn, đảm bảo phát triển bền vững và đáp ứng nhu cầu của người dân.

Nội dung chính

Tổng quan nghiên cứu

Trong giai đoạn 2016-2020, Thành phố Hồ Chí Minh đặt mục tiêu tăng trưởng kinh tế bình quân đạt từ 8% đến 8,5%/năm, đòi hỏi tổng vốn đầu tư toàn xã hội ước tính khoảng 1.379 nghìn tỷ đồng, tương đương 30% tổng sản phẩm trên địa bàn (GRDP) và tăng 53,3% so với giai đoạn 2011-2015. Xét theo tầm nhìn dài hạn đến năm 2030, nhu cầu vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật của Thành phố lên tới 1 triệu tỷ đồng, tương đương khoảng 44 tỷ USD. Tuy nhiên, hệ thống hạ tầng kỹ thuật hiện hữu đang quá tải nghiêm trọng với các điểm nghẽn về ùn tắc giao thông, ngập úng và ô nhiễm môi trường.

Vấn đề cốt lõi của nghiên cứu là sự mất cân đối gay gắt giữa nhu cầu vốn khổng lồ và khả năng đáp ứng của các phương thức tài trợ hiện tại. Trong giai đoạn 2011-2015, tổng nhu cầu vốn cho các dự án hạ tầng đô thị trọng điểm là 397.817 tỷ đồng, nhưng tổng nguồn lực thu xếp được từ ngân sách nhà nước và vốn vay hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) chỉ đạt 130.295 tỷ đồng, tương ứng 32,75%. Khoảng thiếu hụt tài chính lên tới 67,25% buộc chính quyền đô thị phải tìm kiếm các giải pháp đột phá.

Mục tiêu của luận văn là hệ thống hóa các phương thức huy động vốn phát triển cơ sở hạ tầng trên thế giới, đánh giá thực trạng phân bổ nguồn lực tại địa phương giai đoạn 2006-2015, từ đó đề xuất các giải pháp khả thi nhằm thu hẹp khoản thiếu hụt 380.894 tỷ đồng cho 4 chương trình đột phá hạ tầng giai đoạn 2016-2020. Nghiên cứu có ý nghĩa quyết định đối với việc hoàn thiện cơ chế phân cấp tài khóa và nâng cao hiệu quả đầu tư công đô thị.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng bốn lý thuyết nền tảng của kinh tế học khu vực công: lý thuyết phân cấp tài khóa, lý thuyết chuyển giao nguồn lực liên chính phủ, lý thuyết tài trợ nợ của chính quyền địa phương và lý thuyết đối tác công - tư (PPP). Khung phân tích được xây dựng trên bốn trụ cột huy động tài chính đô thị gồm: nguồn vốn ngân sách và công cụ nợ công; sự tham gia của khu vực tư nhân; các kỹ thuật khai thác giá trị gia tăng từ đất đai; và hệ thống định chế tài chính chuyên biệt.

Các khái niệm then chốt được chuẩn hóa bao gồm:

• Cơ sở hạ tầng kỹ thuật: Hệ thống mạng lưới giao thông, cấp thoát nước, năng lượng và xử lý chất thải theo Điều 3 Luật Xây dựng năm 2014.
• Trái phiếu chính quyền địa phương: Công cụ nợ thị trường vốn gồm trái phiếu nghĩa vụ chung và trái phiếu nguồn thu nhằm tài trợ cho chi đầu tư phát triển dài hạn.
• Khai thác giá trị đất đai: Kỹ thuật vốn hóa giá trị địa tô tăng thêm do các công trình hạ tầng công cộng mang lại để tái đầu tư ngân sách.
• Định chế tài chính phát triển địa phương: Các quỹ đầu tư phát triển đô thị đóng vai trò trung gian tài chính và đòn bẩy tín dụng.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện từ Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước Thành phố Hồ Chí Minh (HFIC) cùng các báo cáo của Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Châu Á. Cỡ mẫu nghiên cứu bao trùm 100% các chương trình hạ tầng trọng điểm của Thành phố trong giai đoạn 2006-2015, bao gồm 94 dự án ODA với tổng quy mô 115.447,66 tỷ đồng, 32 dự án PPP đã hoàn thành hoặc đang triển khai với tổng vốn 73.000 tỷ đồng, và danh mục 52 dự án PPP dự kiến giai đoạn 2016-2020.

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng nhằm khảo sát toàn bộ các đợt phát hành trái phiếu đô thị đạt tổng giá trị 23.851 tỷ đồng và 18 khu đất đấu giá quyền sử dụng đất. Phương pháp phân tích số liệu kết hợp giữa thống kê mô tả, phân tích so sánh định lượng và mô hình hóa chuỗi số liệu tài khóa 10 năm. Lý do lựa chọn phương pháp này là nhằm phản ánh khách quan tương quan giữa tỷ lệ điều tiết ngân sách và năng lực chi đầu tư phát triển của địa phương theo dòng thời gian thực tế từ năm 1993 đến năm 2016.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, khả năng cân đối từ ngân sách địa phương và ODA cho hạ tầng kỹ thuật sụt giảm mạnh so với nhu cầu thực tế. Trong giai đoạn 2011-2015, ngân sách và ODA chỉ đáp ứng 32,75% nhu cầu, để lại mức thiếu hụt 267.522 tỷ đồng. Sang giai đoạn 2016-2020, tổng nhu cầu 4 chương trình đột phá hạ tầng là 654.645 tỷ đồng, trong khi nguồn lực dự kiến thu xếp chỉ đạt 273.751 tỷ đồng (đáp ứng 41,8%), tạo ra khoảng trống tài chính 380.894 tỷ đồng (tương đương 58,2%).

Thứ hai, tỷ lệ điều tiết ngân sách giữ lại cho Thành phố bị cắt giảm liên tục, làm suy giảm nguồn chi đầu tư phát triển. Tỷ lệ giữ lại giảm từ 33% năm 2003 xuống 29% giai đoạn 2004-2006, còn 26% giai đoạn 2007-2010 và chỉ còn 23% từ năm 2011 đến 2015. Hệ quả là tỷ lệ chi đầu tư phát triển so với tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn giảm từ 12,9% năm 2006 xuống còn 9,4% năm 2015.

Thứ ba, sự kỳ vọng vào mô hình PPP vượt quá khả năng thực thi thực tế. Thành phố dự kiến huy động 179.660 tỷ đồng từ 52 dự án PPP giai đoạn 2016-2020, trong khi suốt 10 năm trước đó (2004-2014) chỉ thực hiện được 32 dự án với 73.000 tỷ đồng, chủ yếu là hình thức BOT và BT chiếm tới 87,5%.

Thứ tư, vai trò của các định chế tài chính chuyên biệt và công cụ đất đai chưa tương xứng tiềm năng. Nguồn vốn HFIC trực tiếp huy động giai đoạn 2010-2015 đạt 7.501 tỷ đồng, chỉ chiếm 0,75% tổng vốn đầu tư toàn xã hội của Thành phố. Nguồn thu từ tiền sử dụng đất năm 2010 chiếm 17% tổng thu ngân sách nhưng thiếu vắng các công cụ khai thác giá trị đất gia tăng không qua thu hồi.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính của các bất cập trên bắt nguồn từ cơ chế phân cấp ngân sách cào bằng và quy định trần nợ vay địa phương khống chế ở mức 150% vốn đầu tư xây dựng cơ bản hàng năm, thay vì dựa trên hệ số an toàn trả nợ. Khung pháp lý PPP thiếu các điều kiện bảo lãnh rủi ro doanh thu và cơ chế tài chính rõ ràng, tương tự bài học thất bại của dự án 6.000 km đường bộ thu phí tại Mexico do chi phí xây dựng vượt gấp 2 lần dự toán.

Kinh nghiệm từ Nhật Bản cho thấy việc tạo lập các tài khoản thuế riêng từ xăng dầu và tải trọng xe (năm 2005 đạt 3.563,3 tỷ Yên cấp trung ương và 2.783,0 tỷ Yên chuyển giao cho địa phương) đã đảm bảo nguồn vốn bền vững. Thành phố Thượng Hải thu hơn 12 tỷ USD từ cho thuê đất và thành phố Bogota tại Colombia áp dụng thuế valorizacion thành công chứng minh rằng khai thác địa tô là chìa khóa tài chính đô thị.

Về mặt trực quan, dữ liệu chênh lệch cung cầu vốn có thể được trình bày bằng biểu đồ cột so sánh khả năng cân đối vốn giai đoạn 2011-2015 (32,75%) và giai đoạn 2016-2020 (41,8%), kết hợp bảng tổng hợp chuỗi tỷ lệ điều tiết ngân sách từ năm 2006 đến năm 2015 để làm rõ xu hướng suy giảm nguồn lực chi đầu tư phát triển.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, kiến nghị Quốc hội và Chính phủ ban hành cơ chế đặc thù về phân cấp tài khóa cho Thành phố Hồ Chí Minh. Mục tiêu cụ thể là nâng tỷ lệ điều tiết ngân sách được giữ lại từ mức 23% lên khoảng 30% đến 40% trong chu kỳ ngân sách tiếp theo, giúp bổ sung từ 30.000 đến 60.000 tỷ đồng mỗi năm cho ngân sách địa phương. Đồng thời, cho phép Thành phố giữ lại 100% số thu vượt dự toán hàng năm (như khoản vượt thu 25.845 tỷ đồng năm 2014 và 21.000 tỷ đồng năm 2015) để phân bổ trực tiếp cho các công trình hạ tầng kỹ thuật trọng điểm. Cơ quan thực hiện: Ủy ban nhân dân Thành phố, Bộ Tài chính và Chính phủ, hoàn thành giai đoạn 2016-2018.

Thứ hai, đổi mới phương thức quản lý trần nợ vay và mở rộng quy mô phát hành trái phiếu đô thị. Chuyển đổi căn cứ giới hạn vay nợ từ tỷ lệ 150% vốn đầu tư xây dựng cơ bản sang đánh giá hệ số thanh toán nợ dựa trên dòng tiền thu ngân sách theo thông lệ của Colombia và Hàn Quốc. Đặt mục tiêu nâng khối lượng phát hành trái phiếu chính quyền địa phương vượt mức 30.000 tỷ đồng trong giai đoạn 2016-2020 với kỳ hạn dài từ 10 đến 15 năm. Cơ quan thực hiện: Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Thành phố phối hợp Bộ Tài chính.

Thứ ba, hoàn thiện khung thể chế triển khai PPP và thiết lập quỹ bảo lãnh hạ tầng. Rà soát danh mục 52 dự án kêu gọi đầu tư 179.660 tỷ đồng, phân loại dự án có khả năng hoàn vốn thương mại rõ ràng; học tập mô hình Quỹ Bảo lãnh Hạ tầng IIGF của Indonesia để chia sẻ rủi ro pháp lý và giải phóng mặt bằng với nhà đầu tư tư nhân. Cơ quan thực hiện: Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Xây dựng.

Thứ tư, thể chế hóa các công cụ khai thác giá trị đất đai hiện đại. Nghiên cứu áp dụng thuế đánh vào giá trị tăng thêm của bất động sản dọc theo các trục giao thông lớn và nhân rộng mô hình bán đấu giá đất dôi dư tại biên chỉnh trang dự án (như trường hợp đường Nguyễn Hữu Thọ thu hồi sâu 75m, bán đấu giá thu 436 tỷ đồng bù đắp toàn bộ chi phí xây dựng 429 tỷ đồng). Cơ quan thực hiện: Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Quy hoạch Kiến trúc giai đoạn 2017-2020.

Thứ năm, nâng cao năng lực tài chính và tái cấu trúc Công ty Đầu tư Tài chính Nhà nước Thành phố (HFIC). Nâng vốn điều lệ và trao quyền huy động vốn vay quốc tế trực tiếp không qua bảo lãnh chính phủ (tương tự khoản vay từ Cơ quan Phát triển Pháp AFD), phấn đấu nâng tỷ trọng vốn HFIC cung ứng đạt từ 2% đến 3% tổng vốn đầu tư toàn xã hội. Cơ quan thực hiện: Ủy ban nhân dân Thành phố và HFIC.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, các cơ quan quản lý nhà nước và hoạch định chính sách công bao gồm Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính. Nhóm đối tượng này có thể sử dụng các luận cứ thực nghiệm về tỷ lệ điều tiết 23% và khung chính sách trần nợ vay để xây dựng các đề án thí điểm cơ chế đặc thù phát triển đô thị quy mô lớn.

Thứ hai, các định chế tài chính phát triển, ngân hàng đầu tư và quỹ tài chính địa phương như HFIC, Ngân hàng Phát triển Việt Nam (VDB). Luận văn cung cấp phương pháp luận cấu trúc sản phẩm trái phiếu đô thị kỳ hạn 5 đến 15 năm và mô hình trung gian tín dụng theo kinh nghiệm của tổ chức FINDETER tại Colombia.

Thứ ba, các doanh nghiệp, tập đoàn đầu tư hạ tầng kỹ thuật và bất động sản tham gia các dự án PPP, BOT, BT như Công ty Đầu tư Hạ tầng Kỹ thuật Thành phố (CII) và Công ty Phát triển Công nghiệp Tân Thuận (IPC). Doanh nghiệp có thể tham khảo phương pháp nhận diện 4 nhóm rủi ro hợp đồng và mô hình thu hồi vốn qua đấu giá quỹ đất mặt tiền.

Thứ tư, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Chính sách công, Quản lý kinh tế và Tài chính công. Luận văn đóng vai trò là tài liệu tham khảo học thuật giá trị với khung phân tích 4 trụ cột tài trợ hạ tầng cùng hệ thống dữ liệu thứ cấp chuẩn xác kéo dài 10 năm từ 2006 đến 2015.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao nguồn vốn ngân sách nhà nước vẫn giữ vai trò quyết định hàng đầu trong phát triển cơ sở hạ tầng?

Theo các nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới, khoảng 70% tổng vốn đầu tư hạ tầng toàn cầu đến từ khu vực công. Hạ tầng kỹ thuật mang tính chất hàng hóa công cộng với vốn đầu tư lớn và thời gian thu hồi dài, do đó các nguồn thu từ thuế và ngân sách là nền tảng bền vững nhất để đảm bảo an sinh xã hội.

Tỷ lệ điều tiết ngân sách 23% gây ra những khó khăn cụ thể nào cho hạ tầng Thành phố Hồ Chí Minh?

Tỷ lệ giữ lại 23% khiến quy mô chi đầu tư phát triển giai đoạn 2011-2015 chỉ đạt 105.657 tỷ đồng, tạo ra mức thiếu hụt 67,25% so với tổng nhu cầu vốn. Điều này trực tiếp kéo giảm tỷ lệ chi đầu tư so với tổng thu ngân sách trên địa bàn từ 12,9% năm 2006 xuống 9,4% năm 2015.

Kỹ thuật tài trợ dựa vào đất đai nào đã được Thành phố Hồ Chí Minh áp dụng thành công nhất?

Đó là mô hình bán đấu giá đất dôi dư tại dự án đường Nguyễn Hữu Thọ. Thành phố đã thu hồi đất sâu 75m mỗi bên đường với diện tích 87 ha, tổ chức bán đấu giá thu về 436 tỷ đồng, đủ bù đắp toàn bộ chi phí xây dựng 429 tỷ đồng và tạo ra 15 ha đất tái định cư.

Cần điều kiện gì để triển khai thành công 52 dự án PPP giai đoạn 2016-2020?

Thành phố cần hoàn thiện khung pháp lý minh bạch, thành lập quỹ bảo lãnh rủi ro hợp đồng như mô hình IIGF của Indonesia, đồng thời đánh giá chính xác nhu cầu lưu lượng vận tải nhằm tránh tình trạng chi phí vượt gấp 2 lần dự toán như kinh nghiệm từ Mexico.

Trái phiếu chính quyền địa phương đóng góp thế nào vào cơ cấu vốn của Thành phố?

Từ năm 2003 đến 2015, Thành phố đã phát hành thành công 23.851 tỷ đồng trái phiếu đô thị với kỳ hạn 5 đến 15 năm, hoàn trả gốc lãi đúng hạn 100%. Đây là kênh huy động vốn nhàn rỗi hiệu quả nhưng cần được nới lỏng trần nợ vay 150% để mở rộng quy mô.

Kết luận

• Vốn ngân sách và các nguồn có tính chất ngân sách giữ vai trò nòng cốt, mang tính nền tảng quyết định trong phát triển hạ tầng kỹ thuật đô thị.
• Tỷ lệ điều tiết ngân sách để lại 23% là nút thắt thể chế lớn nhất khiến Thành phố đối mặt với khoản thiếu hụt 380.894 tỷ đồng trong giai đoạn 2016-2020.
• Mô hình PPP chỉ là nguồn tài chính bổ sung và cần được kiểm soát chặt chẽ bằng cơ chế quản trị rủi ro để đảm bảo tính khả thi cho danh mục 52 dự án trị giá 179.660 tỷ đồng.
• Khai thác giá trị đất đai phi thu hồi và phát hành trái phiếu đô thị là hai công cụ đòn bẩy tài chính chiến lược cần sớm được thể chế hóa bằng các khung thuế và hạn mức nợ hiện đại.
• Nâng cao năng lực và trao quyền tự chủ thực chất cho các định chế trung gian như HFIC là điều kiện tiên quyết để tăng tỷ trọng đóng góp vượt mức 0,75% hiện nay.

Luận văn đã đóng góp hệ thống luận cứ khoa học vững chắc và khung phân tích thực nghiệm toàn diện cho chính sách tài chính đô thị tại Việt Nam. Việc trung ương sớm phê duyệt cơ chế phân cấp tài khóa đặc thù trong giai đoạn 2016-2020 là bước đi sống còn để Thành phố Hồ Chí Minh hoàn thành mục tiêu tăng trưởng kinh tế từ 8% đến 8,5%/năm, khẳng định vị thế đầu tàu kinh tế của cả nước.

Trích đoạn nội dung tài liệu

Chương 1 giới thiệu bối cảnh, mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi chính sách, đối tượng, phương pháp nghiên cứu và kết cấu luận văn. Chương 2 trình bày cơ sở lý thuyết về các phương thức huy động vốn phát triển CSHT. Chương 3 nghiên cứu kinh nghiệm thế giới về huy động vốn phát triển CSHT để rút ra các nhận xét về hiệu quả và vai trò của các nguồn vốn đối với việc phát triển CSHT cũng như các vấn đề cần lưu ý khi triển khai thực hiện các phương thức huy động vốn. LUAN VAN CHAT LUONG download : add [e-mail] 4 Chương 4 nghiên cứu thực tiễn huy động vốn phát triển CSHT tại Việt Nam và những vấn đề bất cập trong huy động vốn phát triển CSHT của TP.

Chương 5 là phần kết luận và đưa ra các khuyến nghị chính sách. LUAN VAN CHAT LUONG download : add [e-mail] 5 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ CÁC PHƯƠNG THỨC HUY ĐỘNG VỐN PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG 2. Tổng quan về CSHT và nguồn vốn phát triển CSHT 2. Khái niệm cơ sở hạ tầng Fulmer (2009) đã đưa ra định nghĩa CSHT là "các thành phần vật chất của hệ thống tương quan cung cấp hàng hóa và dịch vụ thiết yếu để kích hoạt, duy trì hoặc tăng cường điều kiện sống của xã hội".

Đây là định nghĩa được sử dụng nhiều trong các nghiên cứu liên quan đến CSHT. Ở Việt Nam, thuật ngữ CSHT còn được gọi là kết cấu hạ tầng, là hệ thống các công trình xây dựng làm nền tảng cho mọi hoạt động của xã hội, bao gồm hai hệ thống: hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Theo Điều 3, Luật Xây dựng 2014, "hệ thống hạ tầng kỹ thuật bao gồm hệ thống các công trình giao thông, thông tin liên lạc, cung cấp năng lượng, chiếu sáng công cộng, cấp nước, thu gom và xử lý nước thải, chất thải rắn, nghĩa trang và các công trình khác"; "hệ thống hạ tầng xã hội bao gồm các công trình y tế, văn hóa, giáo dục, thể thao, thương mại, dịch vụ công cộng, cây xanh, công viên, và các công trình khác". Do giới hạn về các điều kiện nghiên cứu, luận văn chủ yếu tập trung tìm hiểu, phân tích các phương thức huy động vốn đầu tư phát triển CSHT kỹ thuật.

Nguồn vốn phát triển CSHT Nguồn vốn phát triển CSHT được hiểu là nguồn tài chính để đầu tư xây dựng, vận hành và duy trì hệ thống CSHT; có đặc trưng cơ bản là đòi hỏi dòng tiền lớn duy trì trong nhiều năm, thời gian thu hồi vốn thường dài và tiềm ẩn nhiều rủi ro không thể thu hồi đủ vốn đầu tư cũng như nguy cơ hình thành tài sản khó thanh lý khi các điều kiện giả định ban đầu thay đổi (Phạm Thiên Hoàng, 2015). Bên cạnh đó, việc xây dựng CSHT lại thường yêu cầu phải giải tỏa, đền bù trên quy mô lớn, gây ảnh hưởng đến sinh kế của người dân và tạo ra ngoại tác có tính lan tỏa. Với các đặc tính đó, tại hầu hết các quốc gia trên thế giới, chính quyền đóng vai trò nòng cốt, then chốt trong việc xây dựng một hệ thống CSHT đồng bộ, hiện đại. Tuy nhiên, thực tế, khu vực công thường không đủ khả năng và nguồn lực để cung cấp CSHT đáp ứng nhu cầu của xã hội.

Xuất phát từ hai nguyên nhân trên, các LUAN VAN CHAT LUONG download : add [e-mail] 6 quốc gia trên thế giới đã nghiên cứu triển khai nhiều phương thức huy động vốn để tài trợ cho CSHT nói chung và CSHT địa phương nói riêng. Vốn đầu tư có vai trò đặc biệt quan trọng đối với phát triển CSHT. Quy mô và tính sẵn có của nguồn vốn ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện của từng dự án nói riêng cũng như góp phần quan trọng trong việc xây dựng hệ thống CSHT đồng bộ và hiện đại (Phạm Thiên Hoàng, 2015). Các phương thức huy động vốn phát triển CSHT Tùy theo đặc điểm, điều kiện, trình độ phát triển của mỗi quốc gia/ địa phương mà Chính phủ hoặc chính quyền địa phương (CQĐP) sẽ có các sáng kiến huy động nguồn vốn phát triển CSHT khác nhau.

Theo Sổ tay về tài chính CSHT đô thị (Kim, 2016), CSHT của các thành phố có thể được tài trợ hoàn toàn bởi khu vực công, có sự hỗ trợ từ phía các ngân hàng phát triển và tổ chức tài chính quốc tế hoặc tham gia của khu vực tư nhân. Nguồn vốn của khu vực công để đầu tư phát triển CSHT tại các thành phố chủ yếu là ngân sách địa phương (NSĐP) do chính quyền trung ương (CQTU) chuyển giao/ trợ cấp hoặc vay nợ thông qua phát hành trái phiếu. Nguồn vốn của tư nhân tham gia đầu tư phát triển CSHT thường bằng hình thức PPP hoặc tư nhân hóa. Trong nghiên cứu Giải phóng giá trị đất đai để cung cấp tài chính cho CSHT đô thị, Peterson (2009) đã khẳng định CSHT đô thị thường được đầu tư từ ba nguồn truyền thống là: ngân sách của CQĐP, vốn tài trợ từ Chính phủ và vốn vay.

Để đáp ứng nhu cầu vốn phát triển CSHT, nghiên cứu đã giới thiệu thêm một giải pháp bổ sung quan trọng cho tài chính CSHT địa phương là khai thác giá trị đất đai để cung cấp tài chính cho đầu tư CSHT. Trong Báo cáo của Viện Nghiên cứu phát triển (2010) về cơ chế tạo vốn cho các dự án giao thông trọng điểm, cấp bách của Thành phố, tác giả báo cáo phân chia thành ba nhóm hình thức như sau: (1) Hình thức tạo nguồn vốn trước khi xây dựng hạ tầng giao thông, gồm: huy động từ vốn ngân sách; huy động từ nguồn vốn vay ODA; huy động nguồn vốn theo hình thức BT – BOT; đầu tư theo hình thức phát hành trái phiếu công trình, trái phiếu đô thị. (2) Hình thức tạo nguồn vốn sau khi xây dựng hạ tầng giao thông, LUAN VAN CHAT LUONG download : add [e-mail] 7 gồm: tạo vốn ngân sách bằng đấu thầu (đấu giá) quyền sử dụng đất, hình thức "biên chỉnh trang", điều chỉnh tăng khung giá đất hàng năm tại địa bàn đã đầu tư hạ tầng. (3) Các hình thức huy động vốn mới gồm PPP và phí xây dựng công trình.

Nhìn chung, có nhiều cách phân loại và tiếp cận khác nhau, tuy nhiên, có thể tổng hợp các nguồn và phương thức huy động vốn phát triển CSHT địa phương chủ yếu sau: (1) Sử dụng ngân sách để đầu tư CSHT, chủ yếu từ nguồn doanh thu thuế, các khoản phân bổ/chuyển giao/trợ cấp của CQTU cho CQĐP và có thể được bổ sung thông qua vay nợ của CQĐP (thông qua phát hành TPCQĐP; vay tín dụng ưu đãi từ các ngân hàng phát triển hoặc tổ chức tài chính quốc tế). (2) Sự tham gia của tư nhân: chủ yếu thông qua PPP hoặc tư nhân hóa. (3) Các kỹ thuật tài trợ dựa vào đất đai; (4) Thông qua một số mô hình chuyên biệt. Sử dụng vốn ngân sách * Thuế và các khoản phân bổ/ chuyển giao/ trợ cấp ngân sách giữa trung ương và địa phương Vấn đề sử dụng ngân sách cho phát triển CSHT địa phương có liên quan mật thiết với cơ chế phân cấp tài khóa và chuyển giao nguồn lực giữa CQTU và CQĐP.

Tiếp nhận các nguồn chuyển giao, trợ cấp của CQTU là một nguồn truyến thống bổ sung vào NSĐP. Tùy vào mỗi quốc gia mà sẽ có cách phân chia và chuyển giao các nguồn thu khác nhau, chủ yếu từ các loại thuế. Thông thường, CQTU sẽ có quy định những khoảng thu nào thuộc NSTU, những khoản thu nào địa phương được giữ lại và/hoặc xác định tỷ lệ phân chia, chuyển giao cụ thể đối với từng loại thuế/ phí/ hoặc doanh thu thuế chung giữa trung ương và địa phương. * Vay nợ của CQĐP chủ yếu thông qua phát hành TPCQĐP hoặc vay tín dụng ưu đãi từ các ngân hàng phát triển hoặc tổ chức tài chính quốc tế: - TPCQĐP hay còn được gọi là trái phiếu đô thị (TPĐT) là một bộ phận của thị trường vốn, được định nghĩa là “nghĩa vụ nợ có trả lãi suất do các cấp CQĐP phát hành để tài trợ (chủ yếu) cho chi đầu tư” (FETP, 2015a).

Trên thế giới, TPĐT thường được phân thành bốn loại là trái phiếu nghĩa vụ chung (GO), trái phiếu nguồn thu (Revenue Bonds), trái phiếu hai nòng (Double - Barreled Bonds) và các công cụ nợ thị trường vốn của địa phương khác (FETP, 2015a), trong đó hai loại đầu tiên là phổ biến nhất. Trái phiếu nghĩa LUAN VAN CHAT LUONG download : add [e-mail] 8 vụ chung là loại TPCQĐP được CQĐP đảm bảo cả tiền gốc và tiền lãi bằng toàn bộ các nguồn thu tài chính của mình. Trái phiếu nguồn thu là loại TPCQĐP được phát hành để hỗ trợ cho một dự án hay khoản đầu tư cụ thể có tạo ra nguồn thu, cả lãi và nợ gốc được chi trả từ thu nhập được tạo ra bởi công trình mà đợt trái phiếu đó tài trợ. TPCQĐP là một công cụ tài trợ vốn có nhiều tiềm năng và ưu điểm vì có kỳ hạn phổ biến từ 05 đến 15 năm nên đáp ứng nhu cầu tài trợ dài hạn của địa phương, huy động được nguồn vốn nhàn rỗi trong xã hội, tạo ra sức ép và động lực để CQĐP cải tiến công tác quản lý ngân sách do áp lực phải hoàn trả tiền gốc và lãi cho các nhà đầu tư đúng hạn, kiểm toán và minh bạch thông tin, góp phần từng bước phát triển thị trường vốn và ổn định tài chính ở địa phương (FETP, 2015a).

Tuy nhiên, nếu CQĐP thiếu năng lực, hệ thống tài chính chưa phát triển, các công cụ tài trợ vốn không đồng bộ và các khuôn khổ thể chế pháp lý không rõ ràng thì việc phát hành trái phiếu sẽ gặp nhiều khó khăn, không hiệu quả. Bên cạnh đó, vì phát hành trái phiếu là một hình thức vay nợ, nên nếu lạm dụng sẽ dẫn đến gia tăng tổng nợ công của cả nền kinh tế và có thể vượt quá khả năng kiểm soát của CQTU dẫn đến vỡ nợ (FETP, 2015a). - Vay tín dụng ưu đãi từ các ngân hàng phát triển hoặc tổ chức tài chính quốc tế. Tùy theo quy định của mỗi nước mà các địa phương có thể tiếp cận trực tiếp các khoản vay ưu đãi này hoặc vay lại từ Chính phủ.

Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và các khoản tín dụng ưu đãi phải được hoàn trả bằng nguồn vốn ngân sách (Phạm Thiên Hoàng, 2015). ODA và các khoản tín dụng ưu đãi khác nếu được quản lý và sử dụng hiệu quả sẽ là một nguồn vốn bổ sung vào ngân sách của CQĐP để đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội; phù hợp với các dự án CSHT không có nguồn thu hoặc khả năng thu hồi vốn chậm, mức sinh lời thấp (Phạm Thị Túy, 2009).