Chương 1 giới thiệu bối cảnh, mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi chính sách, đối tượng, phương pháp nghiên cứu và kết cấu luận văn. Chương 2 trình bày cơ sở lý thuyết về các phương thức huy động vốn phát triển CSHT. Chương 3 nghiên cứu kinh nghiệm thế giới về huy động vốn phát triển CSHT để rút ra các nhận xét về hiệu quả và vai trò của các nguồn vốn đối với việc phát triển CSHT cũng như các vấn đề cần lưu ý khi triển khai thực hiện các phương thức huy động vốn. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 4 Chương 4 nghiên cứu thực tiễn huy động vốn phát triển CSHT tại Việt Nam và những vấn đề bất cập trong huy động vốn phát triển CSHT của TP.
Chương 5 là phần kết luận và đưa ra các khuyến nghị chính sách. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 5 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ CÁC PHƯƠNG THỨC HUY ĐỘNG VỐN PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG 2. Tổng quan về CSHT và nguồn vốn phát triển CSHT 2. Khái niệm cơ sở hạ tầng Fulmer (2009) đã đưa ra định nghĩa CSHT là "các thành phần vật chất của hệ thống tương quan cung cấp hàng hóa và dịch vụ thiết yếu để kích hoạt, duy trì hoặc tăng cường điều kiện sống của xã hội".
Đây là định nghĩa được sử dụng nhiều trong các nghiên cứu liên quan đến CSHT. Ở Việt Nam, thuật ngữ CSHT còn được gọi là kết cấu hạ tầng, là hệ thống các công trình xây dựng làm nền tảng cho mọi hoạt động của xã hội, bao gồm hai hệ thống: hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội. Theo Điều 3, Luật Xây dựng 2014, "hệ thống hạ tầng kỹ thuật bao gồm hệ thống các công trình giao thông, thông tin liên lạc, cung cấp năng lượng, chiếu sáng công cộng, cấp nước, thu gom và xử lý nước thải, chất thải rắn, nghĩa trang và các công trình khác"; "hệ thống hạ tầng xã hội bao gồm các công trình y tế, văn hóa, giáo dục, thể thao, thương mại, dịch vụ công cộng, cây xanh, công viên, và các công trình khác". Do giới hạn về các điều kiện nghiên cứu, luận văn chủ yếu tập trung tìm hiểu, phân tích các phương thức huy động vốn đầu tư phát triển CSHT kỹ thuật.
Nguồn vốn phát triển CSHT Nguồn vốn phát triển CSHT được hiểu là nguồn tài chính để đầu tư xây dựng, vận hành và duy trì hệ thống CSHT; có đặc trưng cơ bản là đòi hỏi dòng tiền lớn duy trì trong nhiều năm, thời gian thu hồi vốn thường dài và tiềm ẩn nhiều rủi ro không thể thu hồi đủ vốn đầu tư cũng như nguy cơ hình thành tài sản khó thanh lý khi các điều kiện giả định ban đầu thay đổi (Phạm Thiên Hoàng, 2015). Bên cạnh đó, việc xây dựng CSHT lại thường yêu cầu phải giải tỏa, đền bù trên quy mô lớn, gây ảnh hưởng đến sinh kế của người dân và tạo ra ngoại tác có tính lan tỏa. Với các đặc tính đó, tại hầu hết các quốc gia trên thế giới, chính quyền đóng vai trò nòng cốt, then chốt trong việc xây dựng một hệ thống CSHT đồng bộ, hiện đại. Tuy nhiên, thực tế, khu vực công thường không đủ khả năng và nguồn lực để cung cấp CSHT đáp ứng nhu cầu của xã hội.
Xuất phát từ hai nguyên nhân trên, các LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 quốc gia trên thế giới đã nghiên cứu triển khai nhiều phương thức huy động vốn để tài trợ cho CSHT nói chung và CSHT địa phương nói riêng. Vốn đầu tư có vai trò đặc biệt quan trọng đối với phát triển CSHT. Quy mô và tính sẵn có của nguồn vốn ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện của từng dự án nói riêng cũng như góp phần quan trọng trong việc xây dựng hệ thống CSHT đồng bộ và hiện đại (Phạm Thiên Hoàng, 2015). Các phương thức huy động vốn phát triển CSHT Tùy theo đặc điểm, điều kiện, trình độ phát triển của mỗi quốc gia/ địa phương mà Chính phủ hoặc chính quyền địa phương (CQĐP) sẽ có các sáng kiến huy động nguồn vốn phát triển CSHT khác nhau.
Theo Sổ tay về tài chính CSHT đô thị (Kim, 2016), CSHT của các thành phố có thể được tài trợ hoàn toàn bởi khu vực công, có sự hỗ trợ từ phía các ngân hàng phát triển và tổ chức tài chính quốc tế hoặc tham gia của khu vực tư nhân. Nguồn vốn của khu vực công để đầu tư phát triển CSHT tại các thành phố chủ yếu là ngân sách địa phương (NSĐP) do chính quyền trung ương (CQTU) chuyển giao/ trợ cấp hoặc vay nợ thông qua phát hành trái phiếu. Nguồn vốn của tư nhân tham gia đầu tư phát triển CSHT thường bằng hình thức PPP hoặc tư nhân hóa. Trong nghiên cứu Giải phóng giá trị đất đai để cung cấp tài chính cho CSHT đô thị, Peterson (2009) đã khẳng định CSHT đô thị thường được đầu tư từ ba nguồn truyền thống là: ngân sách của CQĐP, vốn tài trợ từ Chính phủ và vốn vay.
Để đáp ứng nhu cầu vốn phát triển CSHT, nghiên cứu đã giới thiệu thêm một giải pháp bổ sung quan trọng cho tài chính CSHT địa phương là khai thác giá trị đất đai để cung cấp tài chính cho đầu tư CSHT. Trong Báo cáo của Viện Nghiên cứu phát triển (2010) về cơ chế tạo vốn cho các dự án giao thông trọng điểm, cấp bách của Thành phố, tác giả báo cáo phân chia thành ba nhóm hình thức như sau: (1) Hình thức tạo nguồn vốn trước khi xây dựng hạ tầng giao thông, gồm: huy động từ vốn ngân sách; huy động từ nguồn vốn vay ODA; huy động nguồn vốn theo hình thức BT – BOT; đầu tư theo hình thức phát hành trái phiếu công trình, trái phiếu đô thị. (2) Hình thức tạo nguồn vốn sau khi xây dựng hạ tầng giao thông, LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 gồm: tạo vốn ngân sách bằng đấu thầu (đấu giá) quyền sử dụng đất, hình thức "biên chỉnh trang", điều chỉnh tăng khung giá đất hàng năm tại địa bàn đã đầu tư hạ tầng. (3) Các hình thức huy động vốn mới gồm PPP và phí xây dựng công trình.
Nhìn chung, có nhiều cách phân loại và tiếp cận khác nhau, tuy nhiên, có thể tổng hợp các nguồn và phương thức huy động vốn phát triển CSHT địa phương chủ yếu sau: (1) Sử dụng ngân sách để đầu tư CSHT, chủ yếu từ nguồn doanh thu thuế, các khoản phân bổ/chuyển giao/trợ cấp của CQTU cho CQĐP và có thể được bổ sung thông qua vay nợ của CQĐP (thông qua phát hành TPCQĐP; vay tín dụng ưu đãi từ các ngân hàng phát triển hoặc tổ chức tài chính quốc tế). (2) Sự tham gia của tư nhân: chủ yếu thông qua PPP hoặc tư nhân hóa. (3) Các kỹ thuật tài trợ dựa vào đất đai; (4) Thông qua một số mô hình chuyên biệt. Sử dụng vốn ngân sách * Thuế và các khoản phân bổ/ chuyển giao/ trợ cấp ngân sách giữa trung ương và địa phương Vấn đề sử dụng ngân sách cho phát triển CSHT địa phương có liên quan mật thiết với cơ chế phân cấp tài khóa và chuyển giao nguồn lực giữa CQTU và CQĐP.
Tiếp nhận các nguồn chuyển giao, trợ cấp của CQTU là một nguồn truyến thống bổ sung vào NSĐP. Tùy vào mỗi quốc gia mà sẽ có cách phân chia và chuyển giao các nguồn thu khác nhau, chủ yếu từ các loại thuế. Thông thường, CQTU sẽ có quy định những khoảng thu nào thuộc NSTU, những khoản thu nào địa phương được giữ lại và/hoặc xác định tỷ lệ phân chia, chuyển giao cụ thể đối với từng loại thuế/ phí/ hoặc doanh thu thuế chung giữa trung ương và địa phương. * Vay nợ của CQĐP chủ yếu thông qua phát hành TPCQĐP hoặc vay tín dụng ưu đãi từ các ngân hàng phát triển hoặc tổ chức tài chính quốc tế: - TPCQĐP hay còn được gọi là trái phiếu đô thị (TPĐT) là một bộ phận của thị trường vốn, được định nghĩa là “nghĩa vụ nợ có trả lãi suất do các cấp CQĐP phát hành để tài trợ (chủ yếu) cho chi đầu tư” (FETP, 2015a).
Trên thế giới, TPĐT thường được phân thành bốn loại là trái phiếu nghĩa vụ chung (GO), trái phiếu nguồn thu (Revenue Bonds), trái phiếu hai nòng (Double - Barreled Bonds) và các công cụ nợ thị trường vốn của địa phương khác (FETP, 2015a), trong đó hai loại đầu tiên là phổ biến nhất. Trái phiếu nghĩa LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 vụ chung là loại TPCQĐP được CQĐP đảm bảo cả tiền gốc và tiền lãi bằng toàn bộ các nguồn thu tài chính của mình. Trái phiếu nguồn thu là loại TPCQĐP được phát hành để hỗ trợ cho một dự án hay khoản đầu tư cụ thể có tạo ra nguồn thu, cả lãi và nợ gốc được chi trả từ thu nhập được tạo ra bởi công trình mà đợt trái phiếu đó tài trợ. TPCQĐP là một công cụ tài trợ vốn có nhiều tiềm năng và ưu điểm vì có kỳ hạn phổ biến từ 05 đến 15 năm nên đáp ứng nhu cầu tài trợ dài hạn của địa phương, huy động được nguồn vốn nhàn rỗi trong xã hội, tạo ra sức ép và động lực để CQĐP cải tiến công tác quản lý ngân sách do áp lực phải hoàn trả tiền gốc và lãi cho các nhà đầu tư đúng hạn, kiểm toán và minh bạch thông tin, góp phần từng bước phát triển thị trường vốn và ổn định tài chính ở địa phương (FETP, 2015a).
Tuy nhiên, nếu CQĐP thiếu năng lực, hệ thống tài chính chưa phát triển, các công cụ tài trợ vốn không đồng bộ và các khuôn khổ thể chế pháp lý không rõ ràng thì việc phát hành trái phiếu sẽ gặp nhiều khó khăn, không hiệu quả. Bên cạnh đó, vì phát hành trái phiếu là một hình thức vay nợ, nên nếu lạm dụng sẽ dẫn đến gia tăng tổng nợ công của cả nền kinh tế và có thể vượt quá khả năng kiểm soát của CQTU dẫn đến vỡ nợ (FETP, 2015a). - Vay tín dụng ưu đãi từ các ngân hàng phát triển hoặc tổ chức tài chính quốc tế. Tùy theo quy định của mỗi nước mà các địa phương có thể tiếp cận trực tiếp các khoản vay ưu đãi này hoặc vay lại từ Chính phủ.
Nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và các khoản tín dụng ưu đãi phải được hoàn trả bằng nguồn vốn ngân sách (Phạm Thiên Hoàng, 2015). ODA và các khoản tín dụng ưu đãi khác nếu được quản lý và sử dụng hiệu quả sẽ là một nguồn vốn bổ sung vào ngân sách của CQĐP để đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội; phù hợp với các dự án CSHT không có nguồn thu hoặc khả năng thu hồi vốn chậm, mức sinh lời thấp (Phạm Thị Túy, 2009).