CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT VỀ BAN HÀNH THÔNG TƯ LIÊN TỊCH 1. Khái niệm Thông tư liên tịch 1. Định nghĩa Hiện nay hệ thống VBQPPL Việt Nam rất phong phú và đa dạng, bao gồm: Hiến pháp, Luật, Bộ luật, Nghị quyết, Pháp lệnh, Quyết định, Thông tư, TTLT….trong đó TTLT là một loại VBQPPL mang đầy đủ những dấu hiệu, đặc điểm của một Thông tư nói chung song lại có nhiều nét đặc thù. Do đó, muốn tìm hiểu về nhóm văn bản này, chúng ta cần phải có cái nhìn tổng thể về khái niệm Thông tư để có thể nắm bắt được cách tiếp cận đúng đắn khi nói về TTLT.
Thứ nhất, khái niệm Thông tư Mặc dù pháp luật Việt Nam không có quy định cụ thể về khái niệm Thông tư nhưng trên thực tế khi dựa vào nội dung, mục đích và vai trò của các Thông tư được ban hành có thể hiểu một cách cơ bản như sau: “Thông tư là văn bản có nội dung và mục đích nhằm hướng dẫn, giải thích chi tiết, cụ thể những quy định mang tính chung chung trong các văn bản pháp luật mà nhà nước ban hành. Thông tư nằm trong phạm vi quản lý của từng ngành nhất định. Thông tư được ban hành bởi các chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật”. Thứ hai, khái niệm TTLT Trước hết, liên tịch là một thuật ngữ được sử dụng khá phổ biến trong cuộc sống và trong các văn bản pháp luật.
Theo từ điển Bách khoa Việt Nam, liên tịch được hiểu là hội nghị giữa nhiều đoàn thể với nhau1. Theo từ điển Tiếng việt, liên tịch tức là có nhiều thành phần đại biểu cho các tổ chức khác nhau cùng tham dự 2. Mặc dù tiếp cận từ những góc độ khác nhau nhưng khái niệm liên tịch có một điểm thống nhất đó là bao gồm nhiều thành phần, tổ chức khác nhau tham gia hay nói cách khác liên tịch là một hội nghị, cuộc họp có nhiều thành phần đại biểu cho các tổ chức khác nhau cùng tham dự. Hiện nay pháp luật Việt Nam cũng chưa đề cập cụ thể và trực tiếp về khái niệm TTLT.
Luật số 63/2020/QH14 ngày 18 tháng 6 năm 2020 của Quốc hội sửa đổi, bổ 1 https://tudienso.com/tu-dien/tu-dien-tieng-viet.php?q=li%C3%AAn+t%E1%BB%8Bch, truy cập ngày 28/01/2023 2 Viện ngôn ngữ học, Từ điển Tiếng Việt (2003), Nxb Đà Nẵng, tr.568 5 sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL số 80/2015/QH13 (sau đây gọi là Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định về TTLT tại Khoản 8a Điều 4 như sau: “…Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Không ban hành thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ”. Bên cạnh đó, tại Điều 25 Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi, bổ sung năm 2020 quy định về thẩm quyền ban hành, nội dung của TTLT: “Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư liên tịch để quy định về việc phối hợp của các cơ quan này trong việc thực hiện trình tự, thủ tục tố tụng và phòng, chống tham nhũng.” Theo các quy định này thì TTLT phải có ít nhất từ hai chủ thể có thẩm quyền trở lên cùng nhau phối hợp ban hành. Chỉ những VBQPPL nào đáp ứng được điều kiện này thì văn bản đó mới được xem là TTLT.
Đây cũng là đặc điểm đặc thù, cơ bản nhất để phân biệt TTLT với các loại VBQPPL khác như Thông tư, Nghị định, Pháp lệnh…bởi những VBQPPL này chỉ do một chủ thể có thẩm quyền ban hành. Từ việc tìm hiểu về khái niệm Thông tư nói chung và qua nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành, có thể đưa ra khái niệm TTLT như sau “Thông tư liên tịch là thông tư do Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Tổng KTNN, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phối hợp ban hành để giải thích, hướng dẫn việc áp dụng thống nhất các quy định của pháp luật theo đúng chức năng, quyền hạn và nhiệm vụ của mình. Đặc điểm của Thông tư liên tịch Thứ nhất, TTLT được các chủ thể có thẩm quyền phối hợp ban hành theo quy định của pháp luật. Hệ thống pháp luật ở nước ta bao gồm nhiều loại văn bản khác nhau: VBQPPL, văn bản áp dụng pháp luật, văn bản hành chính, trong đó TTLT là một loại VBQPPL liên tịch, chính vì vậy yêu cầu về chủ thể ban hành lại càng quan trọng, ngay từ tên gọi của loại văn bản này đã cho thấy yêu cầu này.
Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi, bổ sung năm 2020 thì các chủ thể có thẩm quyền ban hành TTLT là: Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Tổng KTNN, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. 6 Thứ hai, TTLT có nội dung là các quy phạm pháp luật. Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do CQNN, người có thẩm quyền ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Giống như VBQPPL nói chung, TTLT cũng mang tính bắt buộc, tức là trong những điều kiện, hoàn cảnh nhất định, tất cả các chủ thể là đối tượng điều chỉnh của quy phạm phải xử sự theo những chuẩn mực đã được quy định.
Thứ ba, TTLT được ban hành theo thủ tục do pháp luật quy định. Thủ tục ban hành chính là các bước, trình tự cần phải tuân thủ trong quá trình ban hành văn bản. Việc ban hành văn bản theo đúng thủ tục do pháp luật quy định là một trong những điều kiện đảm bảo hiệu lực của VBQPPL. Theo quy định trong Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi, bổ sung năm 2020, thủ tục ban hành TTLT phải trải qua các giai đoạn: Giai đoạn lập đề nghị; giai đoạn soạn thảo; giai đoạn thẩm định; giai đoạn trình, thông qua, ban hành.
Văn bản ban hành phải tuân thủ đầy đủ những điều kiện này, nếu bỏ qua một bước nào đó thì văn bản đó đã vi phạm thủ tục ban hành. Đối với TTLT thì trong quá trình soạn thảo, ban hành, các chủ thể có thẩm quyền phải phối hợp chặt chẽ với nhau. Thứ tư, TTLT được Nhà nước đảm bảo thực hiện. Đảm bảo thực hiện các TTLT là bảo đảm hiệu lực thực tế của các văn bản nhằm đạt mục tiêu quản lý nhà nước, quản lý xã hội.
Nhà nước sử dụng nhiều biện pháp khác nhau như tuyên truyền, giáo dục hay cưỡng chế để đảm bảo việc triển khai thực hiện TTLT. Nếu các cá nhân, tổ chức có liên quan không thực hiện hoặc thực hiện không đúng các nội dung trong TTLT thì sẽ phải chịu trách nhiệm pháp lý trước Nhà nước. Việc đảm bảo thực hiện các VBQPPL nói chúng, TTLT nói riêng có ý nghĩa quan trọng trong việc nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, xã hội. Thẩm quyền ban hành Thông tư liên tịch Bước vào công cuộc đổi mới, hệ thống pháp luật nước ta còn rất đơn giản, chỉ có Hiến pháp, Bộ luật hình sự, một số Luật, Pháp lệnh, Nghị định về tổ chức bộ máy nhà nước và một vài lĩnh vực kinh tế - xã hội.
Yêu cầu cấp bách của việc chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung, bao cấp, điều hành chủ yếu bằng mệnh lệnh hành chính sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN trong Nhà nước pháp quyền vận hành theo pháp luật và bằng pháp luật. Để đáp ứng mục tiêu này, Quốc hội đã thông qua Luật Ban hành 7 VBQPPL năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung năm 2002). Sau khi Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và để tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý cho việc ban hành văn bản pháp luật của các CQNN ở Trung ương, ngày 03/6/2008, Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 thay thế Luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002. Tuy nhiên, quá trình thực hiện Luật về ban hành VBQPPL đã bộc lộ những bất cập, hạn chế, chẳng hạn như: Hệ thống pháp luật phức tạp, cồng kềnh với số lượng quá lớn và quá nhiều hình thức văn bản pháp luật do nhiều cơ quan có thẩm quyền ban hành, chất lượng văn bản pháp luật còn hạn chế, tính khả thi chưa cao, phải sửa lại nhiều lần, ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống người dân.
Để khắc phục những nguyên nhân của bất cập, hạn chế, đồng thời bảo đảm cụ thể hóa kịp thời nội dung và tinh thần của Hiến pháp năm 2013, việc sửa đổi Luật Ban hành VBQPPL là rất cần thiết và cấp bách. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực từ ngày 01/7/2016 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2020 lần lượt được ban hành. Với chủ trương tiếp tục tinh gọn hệ thống VBQPPL, các luật Ban hành VBQPPL về sau đã giảm được một số hình thức VBQPPL, đồng thời quy định rõ ràng và chặt chẽ hơn về nội dung ban hành so với luật cũ, trong đó có thẩm quyền ban hành TTLT. Thẩm quyền về hình thức Đây là thẩm quyền của các chủ thể trong việc ban hành những hình thức VBQPPL quy định.
Mỗi chủ thể có thẩm quyền chỉ được ban hành một số văn bản nhất định. Theo quy định tại Điều 71, Điều 72, Điều 73 Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, TTLT bao gồm: TTLT giữa các Bộ, Cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; TTLT giữa TANDTC với VKSNDTC; TTLT giữa Bộ, Cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ với TANDTC, VKSNDTC và TTLT giữa CQNN có thẩm quyền với cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị - xã hội. Như vậy, Bộ, Cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, TANDTC, VKSNDTC, cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị - xã hội là các chủ thể có thẩm quyền ban hành TTLT. Sang đến Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 không có sự thay đổi về thẩm quyền ban hành TTLT.
Tiếp đến Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, thẩm quyền ban hành TTLT bao gồm: Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan 8 ngang bộ3. So với Luật năm 1996 và Luật sửa đổi bổ sung năm 2002, Luật năm 2008 đã xóa bỏ thẩm quyền ban hành TTLT của cơ quan thuộc Chính phủ và cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị - xã hội. Đồng thời bổ sung thêm TTLT giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.