Luận văn thạc sĩ về hoàn thiện quy định đánh giá tác động pháp luật tại Việt Nam

Luận văn thạc sĩ VNU LS phân tích và đề xuất hoàn thiện quy định đánh giá tác động pháp luật tại Việt Nam, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý.

• Tác giả: Phạm Văn Bằng
• Người hướng dẫn: PGS. Nguyễn Hoàng Anh
• Trường học: Đại Học Quốc Gia Hà Nội
• Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và Pháp luật
• Đề tài: Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật tại Việt Nam
• Loại tài liệu: Luận văn thạc sĩ
• Năm xuất bản: 2014
• Địa điểm: Hà Nội

Mục lục chi tiết

• LỜI CAM ĐOAN
• MỞ ĐẦU
• 1. CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT
• 1.1. Quan niệm và mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật
• 1.2. Quan niệm về đánh giá tác động pháp luật
• 1.3. Mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật
• 1.4. Kinh nghiệm một số nước trong đánh giá tác động pháp luật và bài học rút ra
• 1.5. Thời điểm thực hiện việc đánh giá tác động pháp luật
• 1.6. Phạm vi chính sách phải thực hiện đánh giá tác động, mức độ và nội dung đánh giá
• 1.7. Cơ chế kiểm soát, giám sát việc thực hiện đánh giá tác động pháp luật
• 1.8. Xây dựng khung pháp lý điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật
• 1.9. Chủ thể thực hiện đánh giá tác động pháp luật
• 1.10. Các biện pháp đảm bảo đánh giá tác động pháp luật được thực thi và đạt chất lượng
• 1.11. Mục tiêu đưa quy định đánh giá tác động pháp luật trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008
• 2. CHƯƠNG 2: PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG LUẬT TRONG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT TẠI VIỆT NAM
• 2.1. Tình hình xây dựng và thi hành pháp luật nước ta trong thời gian qua
• 2.2. Thực trạng pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật
• 2.3. Khung pháp luật điều chỉnh đánh giá tác động pháp luật
• 2.4. Phạm vi văn bản phải thực hiện đánh giá tác động pháp luật
• 2.5. Các hình thức đánh giá tác động pháp luật
• 2.6. Vấn đề lấy ý kiến trong quá trình tiến hành đánh giá tác động pháp luật
• 2.7. Cơ chế kiểm soát, giám sát việc tuân thủ thực hiện quy định về đánh giá tác động pháp luật
• 2.8. Kinh phí đảm bảo thực hiện đánh giá tác động pháp luật
• 2.9. Thực tiễn thi hành các quy định về đánh giá tác động pháp luật trong thời gian qua
• 2.9.1. Về nhận thức và năng lực của cán bộ
• 2.9.2. Về việc tổ chức thực hiện và tuân thủ các quy định đánh giá tác động pháp luật
• 2.10. Nguyên nhân của những tồn tại, yếu kém
• 2.10.1. Bất cập trong quy định pháp luật về quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
• 2.10.2. Trình độ, năng lực cán bộ thực hiện RIA còn hạn chế
• 2.10.3. Các điều kiện bảo đảm thực hiện đánh giá tác động pháp luật còn hạn chế
• 3. CHƯƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG TẠI VIỆT NAM
• 3.1. Quan điểm hoàn thiện chế định RIA và nâng cao hiệu quả thực hiện đánh giá tác động pháp luật
• 3.2. Một số giải pháp cơ bản nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả thực hiện quy định đánh giá tác động pháp luật
• 3.3. Đổi mới quy trình đề xuất và xây dựng chính sách, luật
• 3.4. Hoàn thiện các quy định về đánh giá tác động pháp luật
• 3.5. Giải pháp nâng cao nhận thức, kỹ năng thực hiện đánh giá tác động pháp luật
• 3.6. Giải pháp tăng cường bảo đảm điều kiện thực hiện đánh giá tác động pháp luật
• DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Tóm tắt

I. Tổng quan về quy định đánh giá tác động pháp luật tại Việt Nam

Đánh giá tác động pháp luật (RIA) là một khái niệm quan trọng trong quá trình xây dựng pháp luật tại Việt Nam. Quy định này nhằm mục đích đánh giá các tác động kinh tế, xã hội của các văn bản pháp luật trước khi ban hành. Việc thực hiện RIA giúp các cơ quan nhà nước có cái nhìn tổng thể về những ảnh hưởng của chính sách đến các nhóm đối tượng khác nhau trong xã hội. Điều này không chỉ giúp nâng cao chất lượng của các văn bản pháp luật mà còn đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm trong quá trình lập pháp.

1.1. Khái niệm và mục tiêu của đánh giá tác động pháp luật

Đánh giá tác động pháp luật (RIA) là quá trình phân tích các tác động có thể xảy ra từ việc ban hành một văn bản pháp luật. Mục tiêu chính của RIA là xác định các phương án chính sách khác nhau và so sánh tác động của chúng để lựa chọn phương án tối ưu nhất. RIA không chỉ giúp cải thiện chất lượng văn bản pháp luật mà còn tạo điều kiện cho việc tham gia của các bên liên quan trong quá trình lập pháp.

1.2. Lịch sử phát triển của quy định đánh giá tác động pháp luật tại Việt Nam

Quy định về đánh giá tác động pháp luật tại Việt Nam bắt đầu được hình thành từ năm 2008 với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trước đó, việc đánh giá tác động chủ yếu mang tính hình thức và chưa được thực hiện một cách đồng bộ. Sự ra đời của RIA đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong việc nâng cao chất lượng lập pháp tại Việt Nam.

II. Những thách thức trong việc thực hiện đánh giá tác động pháp luật

Mặc dù quy định đánh giá tác động pháp luật đã được ban hành, nhưng việc thực hiện vẫn gặp nhiều khó khăn. Các cơ quan nhà nước thường thiếu nhận thức đầy đủ về tầm quan trọng của RIA. Hơn nữa, quy trình thực hiện RIA còn thiếu tính đồng bộ và chưa được áp dụng rộng rãi trong thực tiễn.

2.1. Thiếu nhận thức về tầm quan trọng của RIA

Nhiều cán bộ, công chức chưa nhận thức rõ ràng về vai trò của RIA trong quá trình lập pháp. Điều này dẫn đến việc thực hiện RIA không đạt yêu cầu và thiếu tính hiệu quả.

2.2. Quy trình thực hiện RIA còn nhiều bất cập

Quy trình thực hiện RIA hiện tại còn thiếu sự hướng dẫn cụ thể và đồng bộ. Nhiều cơ quan vẫn thực hiện RIA một cách hình thức, không đảm bảo chất lượng và tính chính xác của các báo cáo đánh giá.

III. Phương pháp hoàn thiện quy định đánh giá tác động pháp luật

Để nâng cao hiệu quả của quy định đánh giá tác động pháp luật, cần có những phương pháp cải cách cụ thể. Việc cải cách này không chỉ giúp nâng cao chất lượng của các văn bản pháp luật mà còn đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm trong quá trình lập pháp.

3.1. Đổi mới quy trình đề xuất và xây dựng chính sách

Cần thiết phải đổi mới quy trình đề xuất và xây dựng chính sách để đảm bảo rằng RIA được thực hiện một cách đồng bộ và hiệu quả. Việc này bao gồm việc xây dựng các hướng dẫn cụ thể cho các cơ quan thực hiện RIA.

3.2. Tăng cường đào tạo và nâng cao nhận thức cho cán bộ

Đào tạo và nâng cao nhận thức cho cán bộ, công chức về tầm quan trọng của RIA là rất cần thiết. Các chương trình đào tạo nên được tổ chức thường xuyên để cập nhật kiến thức và kỹ năng cho cán bộ thực hiện RIA.

IV. Ứng dụng thực tiễn và kết quả nghiên cứu về đánh giá tác động pháp luật

Việc áp dụng RIA trong thực tiễn đã cho thấy nhiều kết quả tích cực. Các văn bản pháp luật được ban hành có chất lượng hơn, giảm thiểu các tác động tiêu cực đến xã hội. Tuy nhiên, vẫn cần tiếp tục nghiên cứu và cải thiện quy trình thực hiện RIA để đạt được hiệu quả cao hơn.

4.1. Kết quả từ các dự án luật đã thực hiện RIA

Nhiều dự án luật đã thực hiện RIA cho thấy sự cải thiện rõ rệt trong chất lượng văn bản pháp luật. Các báo cáo RIA đã cung cấp thông tin quan trọng giúp các nhà lập pháp đưa ra quyết định chính xác hơn.

4.2. Bài học từ kinh nghiệm quốc tế

Kinh nghiệm từ các nước khác cho thấy rằng việc thực hiện RIA một cách đồng bộ và có hệ thống là rất quan trọng. Các quốc gia đã thành công trong việc áp dụng RIA thường có quy trình rõ ràng và sự tham gia của các bên liên quan.

V. Kết luận và hướng đi tương lai cho quy định đánh giá tác động pháp luật

Việc hoàn thiện quy định đánh giá tác động pháp luật tại Việt Nam là một nhiệm vụ quan trọng và cần thiết. Cần có sự đồng bộ trong quy trình thực hiện RIA và nâng cao nhận thức cho các cơ quan nhà nước. Hướng đi tương lai cần tập trung vào việc cải cách quy trình lập pháp và tăng cường sự tham gia của các bên liên quan.

5.1. Đề xuất các giải pháp cải cách quy trình lập pháp

Cần thiết phải đề xuất các giải pháp cải cách quy trình lập pháp để đảm bảo rằng RIA được thực hiện một cách hiệu quả và đồng bộ. Việc này bao gồm việc xây dựng các quy định cụ thể và hướng dẫn cho các cơ quan thực hiện RIA.

5.2. Tăng cường sự tham gia của các bên liên quan

Sự tham gia của các bên liên quan trong quá trình thực hiện RIA là rất quan trọng. Cần có các cơ chế để đảm bảo rằng ý kiến của các bên liên quan được lắng nghe và xem xét trong quá trình lập pháp.

Nội dung chính

Tổng quan nghiên cứu

Trong giai đoạn 2005-2009, hệ thống lập pháp Việt Nam đã ban hành tới 20.569 văn bản quy phạm pháp luật, vượt qua tổng số 14.641 văn bản được ban hành trong suốt 18 năm trước đó (1987-2004). Trung bình mỗi đạo luật hoặc pháp lệnh khi ra đời phải kèm theo 6-7 nghị định và khoảng 20 thông tư hướng dẫn, tạo nên tình trạng lạm phát văn bản và gánh nặng chi phí tuân thủ nặng nề cho xã hội. Đánh giá tác động pháp luật (Regulatory Impact Assessment - RIA) là công cụ khoa học tiên tiến được tiếp thu từ các quốc gia OECD nhằm kiểm soát chất lượng chính sách, cân nhắc chi phí và lợi ích trước khi ban hành quy định.

Tuy nhiên, sau khi được luật hóa trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, việc triển khai RIA tại Việt Nam vẫn mang nặng tính hình thức, chiếu lệ và thiếu các luận cứ định lượng thực chất. Hệ quả là môi trường kinh doanh của Việt Nam theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới đã giảm liên tiếp 21 bậc, từ vị trí 78 năm 2010 xuống vị trí 99 năm 2012.

Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận, khảo sát thực trạng thể chế và thực tiễn thi hành các quy định RIA tại Việt Nam giai đoạn 2008-2014, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện nhằm hoàn thiện khung pháp lý và nâng cao hiệu lực thực thi công cụ này. Ý nghĩa nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, hướng tới mục tiêu cắt giảm ít nhất 25% các đề xuất lập pháp không cần thiết và tiết kiệm hơn 700 tỷ đồng chi phí xây dựng văn bản cũng như chi phí tuân thủ cho toàn xã hội.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng tổng hợp ba nền tảng lý thuyết và mô hình quản trị hiện đại:

• Lý thuyết Phân tích kinh tế về pháp luật (Economic Analysis of Law): Đặt trọng tâm vào phương pháp Phân tích chi phí - lợi ích (Cost-Benefit Analysis - CBA) để đo lường định lượng các tác động kinh tế trực tiếp và gián tiếp của quy định đối với doanh nghiệp, người dân và bộ máy nhà nước.
• Lý thuyết Lựa chọn công cộng (Public Choice Theory): Giải thích hành vi của các cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình đề xuất chính sách, nhận diện nguy cơ cài cắm lợi ích cục bộ hoặc tạo rào cản hành chính gây hại cho nền kinh tế.
• Mô hình Quản trị công mới (New Public Management): Nhấn mạnh nguyên tắc minh bạch, trách nhiệm giải trình và quản trị dựa trên bằng chứng khoa học thực nghiệm.

Khung khái niệm then chốt của công trình bao gồm:

• Đánh giá tác động pháp luật (RIA): Tập hợp các bước logic nhằm nhận diện vấn đề, xác định mục tiêu, so sánh các phương án giải quyết và lượng hóa chi phí - lợi ích của can thiệp chính sách.
• Báo cáo RIA sơ bộ: Đánh giá định tính ban đầu ở giai đoạn lập đề nghị xây dựng văn bản nhằm chứng minh tính cần thiết của chính sách.
• Chi phí tuân thủ (Compliance Costs): Toàn bộ gánh nặng tài chính, thời gian và thủ tục mà các nhóm đối tượng phải bỏ ra để thực hiện quy định.
• Hệ nguyên tắc chuẩn mực quốc tế: Vận dụng 5 nguyên tắc cốt lõi theo khuyến nghị của OECD gồm tính tương xứng, tính chịu trách nhiệm, tính nhất quán - minh bạch, tính rõ ràng và tính định hướng mục tiêu, kết hợp cùng ngưỡng tác động chuẩn hóa (tổng chi phí tuân thủ trên 10 triệu Euro ban đầu hoặc 50 triệu Euro trong 10 năm được coi là chính sách có tác động lớn).

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp chọn mẫu mục đích trên bộ dữ liệu toàn diện bao gồm:

• Toàn bộ 125 văn bản luật, pháp lệnh và 769 nghị định được ban hành trong giai đoạn từ tháng 5/2005 đến tháng 10/2010 theo Báo cáo số 135/BC-CP của Chính phủ.
• Khảo sát sâu 15 báo cáo RIA thực tế tại các bộ ngành chủ chốt như Bộ Tư pháp, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.
• Dữ liệu thứ cấp từ Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Viện Quản lý Kinh tế Trung ương (CIEM) và cơ sở dữ liệu pháp điển quốc tế.

Lý do lựa chọn phương pháp nghiên cứu liên ngành (kết hợp phân tích quy phạm pháp luật, so sánh luật học với mô hình OBPR của Australia và OMB của Hoa Kỳ, cùng phân tích định lượng chi phí - lợi ích) xuất phát từ tính chất đặc thù của chế định RIA. Công cụ này đòi hỏi sự giao thoa chặt chẽ giữa kỹ thuật lập pháp và khoa học kinh tế ứng dụng. Timeline nghiên cứu tập trung bám sát chu kỳ thực thi pháp luật từ năm 2008 đến quý 1/2014, bảo đảm phản ánh chính xác các biến động thực tế trước thềm cải cách quy trình lập pháp hợp nhất.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu đã chỉ ra 4 phát hiện căn bản mang tính thực chứng cao:

+-------------------------------------------------------------------------------+
|                      THỰC TRẠNG ÁP DỤNG RIA TẠI VIỆT NAM                      |
+-------------------------------------------------------------------------------+
| [Số lượng văn bản]  | Tăng vọt: 20.569 văn bản (2005-2009), 1 luật gánh 20    |
|                     | thông tư hướng dẫn thi hành                             |
+---------------------+---------------------------------------------------------+
| [Chất lượng RIA]    | Hơn 85% báo cáo mang tính hình thức, thuần lý giải      |
|                     | định tính, bỏ qua phân tích chi phí - lợi ích (CBA)     |
+---------------------+---------------------------------------------------------+
| [Phạm vi điều chỉnh]| Bắt buộc theo hình thức (Luật, Nghị định), dẫn đến lách |
|                     | luật qua Thông tư (chiếm 1.769 văn bản giai đoạn 05-10) |
+---------------------+---------------------------------------------------------+
| [Năng lực cạnh tranh| Xếp hạng WEF tụt 16 bậc (59 xuống 75), Doing Business   |
|  & Môi trường KD]   | tụt 21 bậc (78 xuống 99) trong giai đoạn 2010-2012      |
+-------------------------------------------------------------------------------+

• Sự bùng nổ quy mô văn bản đi kèm suy giảm chất lượng thể chế: Giai đoạn 2005-2009 ban hành 20.569 văn bản, tăng hơn 40% so với tổng lượng văn bản của 18 năm trước đó. Số lượng thông tư và thông tư liên tịch lên tới 2.230 văn bản (1.769 thông tư và 461 thông tư liên tịch), biến hệ thống pháp luật thành một kết cấu đa tầng nấc, phức tạp và thiếu ổn định.
• Hơn 85% báo cáo RIA bị hình thức hóa và rơi vào bẫy "chọn cái đã chọn": Thay vì phân tích đa phương án để tìm giải pháp tối ưu, các cơ quan soạn thảo chỉ tiến hành RIA sau khi đã định hình xong dự thảo. Báo cáo đánh giá trở thành công cụ hợp thức hóa ý chí chủ quan, thiếu hẳn số liệu thống kê độc lập và dữ liệu định lượng chi phí tuân thủ.
• Bất cập nghiêm trọng trong xác định phạm vi áp dụng theo hình thức văn bản: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 chỉ bắt buộc RIA đối với Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết và Nghị định, bỏ qua Thông tư và văn bản cá biệt. Điều này dẫn đến hiện tượng các bộ ngành lách luật bằng cách đưa các quy định hạn chế quyền kinh doanh vào Thông tư hoặc Thông báo (điển hình như Thông báo 197/TB-BCT năm 2011 về nhập khẩu rượu, mỹ phẩm và điện thoại), gây tổn hại trực tiếp cho doanh nghiệp.
• Sự đứt gãy giữa RIA sơ bộ và quy trình soạn thảo thực tế: Báo cáo RIA sơ bộ kỳ vọng tiết kiệm hơn 700 tỷ đồng chi phí xây dựng luật, nhưng trên thực tế khoảng cách từ khi phê duyệt đề xuất đến khi soạn thảo kéo dài từ 2 đến 4 năm khiến các luận cứ ban đầu bị lãng quên hoàn toàn.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của các hạn chế trên bắt nguồn từ việc Việt Nam chưa phân định rành mạch giữa hai giai đoạn: hoạch định chính sách độc lập và quy phạm hóa chính sách. Cán bộ trực tiếp viết dự thảo luật kiêm nhiệm luôn việc viết báo cáo RIA, dẫn đến tâm lý bảo vệ quan điểm có sẵn thay vì đánh giá khách quan.

So sánh với kinh nghiệm quốc tế:

• Tại Hoa Kỳ, mỗi năm có khoảng 9.000 dự luật được đệ trình nhưng chỉ có 125 đến 400 dự luật (chiếm khoảng 1,4% - 4,4%) được ký ban hành chính thức nhờ cơ chế sàng lọc RIA gắt gao của Văn phòng Quản lý và Ngân sách (OMB).
• Tại Australia, Cơ quan Đánh giá Quy định Tốt nhất (OBPR) trực thuộc Bộ Tài chính có quyền phủ quyết và trả lại các đề xuất chính sách không đạt chuẩn định lượng, đồng thời công khai danh sách các đơn vị không tuân thủ lên hệ thống website quốc gia.

Sự thiếu vắng một cơ quan gác cổng độc lập tại Việt Nam đã làm suy giảm hiệu lực của toàn bộ chế định RIA. Dữ liệu thực tế cho thấy sự tương quan nghịch giữa số lượng văn bản ban hành tràn lan và các chỉ số năng lực cạnh tranh: Chỉ số Môi trường kinh doanh giảm 21 bậc và Báo cáo Năng lực cạnh tranh toàn cầu của Diễn đàn Kinh tế Thế giới (WEF) tụt 16 bậc (từ hạng 59 năm 2010 xuống hạng 75 năm 2012).

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao chất lượng lập pháp và hiện thực hóa giá trị của công cụ RIA, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược:

+-------------------------------------------------------------------------------+
|                       LỘ TRÌNH TRIỂN KHAI CÁC GIẢI PHÁP                       |
+-------------------------------------------------------------------------------+
| 1. Tách khâu chính sách khỏi quy phạm hóa (Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi)      |
|    --> Giảm 25% văn bản quy định chi tiết | Timeline: 2015-2016               |
+-------------------------------------------------------------------------------+
| 2. Chuyển đổi căn cứ áp dụng RIA từ hình thức sang nội dung chính sách        |
|    --> Áp dụng ngưỡng chi phí tuân thủ > 50 tỷ VNĐ | Timeline: 2015-2017       |
+-------------------------------------------------------------------------------+
| 3. Thành lập Cơ quan kiểm soát chất lượng RIA độc lập (Mô hình OBPR)          |
|    --> Nâng tỷ lệ báo cáo RIA đạt chuẩn từ 15% lên 70% | Timeline: 2016-2018  |
+-------------------------------------------------------------------------------+
| 4. Xây dựng Cổng tham vấn RIA điện tử & chuẩn hóa năng lực cán bộ             |
|    --> 100% cán bộ soạn thảo được đào tạo định lượng | Timeline: 18 tháng     |
+-------------------------------------------------------------------------------+

• Tái cấu trúc quy trình lập pháp theo hướng tách biệt khâu hoạch định chính sách: Quốc hội và Bộ Tư pháp cần đưa quy định tách biệt quy trình xây dựng chính sách trước khi soạn thảo thành văn vào Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi. Mục tiêu là cắt giảm tối thiểu 25% số lượng văn bản quy định chi tiết không cần thiết trong vòng 2 năm đầu áp dụng.
• Chuyển đổi tiêu chí áp dụng RIA từ hình thức văn bản sang ngưỡng tác động nội dung: Chấm dứt việc quy định RIA theo loại hình văn bản; thay vào đó, bắt buộc thực hiện RIA toàn diện đối với mọi chính sách tạo ra chi phí tuân thủ vượt ngưỡng 50 tỷ đồng hoặc tác động tiêu cực đến quyền tự do kinh doanh của công dân. Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì xây dựng khung định mức chi phí trong giai đoạn 2015-2017.
• Thành lập cơ quan kiểm soát chất lượng RIA độc lập và có thẩm quyền thực chất: Kiến nghị Chính phủ thành lập Hội đồng Thẩm định Chính sách độc lập trực thuộc Văn phòng Chính phủ hoặc Bộ Tư pháp, học tập mô hình OBPR của Australia. Cơ quan này nắm quyền từ chối đưa vào chương trình nghị sự các đề xuất thiếu báo cáo phân tích chi phí - lợi ích, nâng tỷ lệ báo cáo RIA đạt chuẩn thực chất từ dưới 15% lên trên 70% sau 3 năm vận hành.
• Xây dựng Cổng thông tin tham vấn RIA quốc gia và chuẩn hóa năng lực phân tích: Văn phòng Chính phủ chủ trì thiết lập cổng tham vấn điện tử bắt buộc công khai báo cáo RIA tối thiểu 60 ngày để lấy ý kiến doanh nghiệp. Đồng thời, Bộ Tư pháp phối hợp cùng các viện nghiên cứu (như CIEM, Viện Khoa học Pháp lý) tổ chức đào tạo kỹ năng phân tích kinh tế lượng và kỹ thuật CBA cho 100% cán bộ pháp chế tại các bộ ngành trong thời hạn 18 tháng.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị tham khảo ứng dụng và lý luận sâu sắc cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm:

• Cán bộ hoạch định chính sách và chuyên viên pháp chế tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ: Cung cấp phương pháp luận thực chứng, hướng dẫn kỹ thuật phân tích chi phí - lợi ích và quy trình lập báo cáo RIA đạt chuẩn khoa học.
• Đại biểu Quốc hội và Thường trực Hội đồng nhân dân các cấp: Cung cấp bộ công cụ và hệ tiêu chí sắc bén phục vụ công tác thẩm tra, chất vấn và sàng lọc các dự án luật, ngăn chặn tình trạng cài cắm lợi ích nhóm trong văn bản quy phạm.
• Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên sau đại học ngành Luật học và Quản trị công: Tài liệu tham khảo toàn diện về chuyên ngành Lý luận và Lịch sử Nhà nước và Pháp luật, mở ra hướng nghiên cứu liên ngành giữa Luật học và Kinh tế học thể chế.
• Hiệp hội doanh nghiệp, tổ chức phi chính phủ và các đơn vị tư vấn chính sách: Nắm bắt cơ chế pháp lý để chủ động tham gia quá trình tham vấn công chúng, đo lường gánh nặng chi phí thủ tục hành chính và nâng cao hiệu quả phản biện xã hội.

Câu hỏi thường gặp

Đánh giá tác động pháp luật (RIA) khác gì so với hoạt động tổng kết thi hành pháp luật?

RIA là hoạt động dự báo tiền kiểm (ex-ante) nhằm ước tính trước các chi phí và lợi ích tiềm năng của các phương án chính sách trong tương lai. Ngược lại, tổng kết thi hành pháp luật là hoạt động hậu kiểm (ex-post) nhằm đánh giá những kết quả và tồn tại thực tế đã phát sinh sau một thời gian áp dụng văn bản.

Vì sao việc quy định phạm vi làm RIA theo hình thức văn bản lại dẫn đến bất cập?

Quy định theo hình thức (chỉ áp dụng cho Luật, Nghị định) tạo kẽ hở để các cơ quan soạn thảo chuyển các chính sách phức tạp, thủ tục rườm rà sang hình thức Thông tư hoặc Quyết định cá biệt. Thực tế giai đoạn 2005-2010 đã có 1.769 thông tư được ban hành mà không qua quy trình kiểm soát chi phí tuân thủ chặt chẽ.

Báo cáo RIA sơ bộ có thể giúp tiết kiệm chi phí cho ngân sách như thế nào?

Báo cáo RIA sơ bộ đóng vai trò như bộ lọc đầu vào, giúp Chính phủ và Quốc hội loại bỏ ngay từ đầu các đề xuất lập pháp không thực sự cần thiết. Theo tính toán thực tế, cơ chế sàng lọc này có thể giúp giảm tới 25% các đề xuất trùng lặp, tiết kiệm hơn 700 tỷ đồng chi phí soạn thảo và chi phí tuân thủ xã hội.

Mô hình cơ quan kiểm soát RIA độc lập của Australia (OBPR) có điểm gì nổi bật?

OBPR trực thuộc Bộ Tài chính Australia, có thẩm quyền đưa ra phán quyết độc lập về chất lượng báo cáo RIA. Nếu báo cáo không đạt chuẩn phân tích định lượng chi phí - lợi ích, chính sách sẽ bị đình chỉ và không được phép trình lên Nội các xem xét, kèm theo việc công khai danh tính cơ quan vi phạm trên cổng thông tin quốc gia.

Giải pháp cốt lõi nào giúp xóa bỏ tình trạng làm RIA hình thức tại Việt Nam?

Cần tách biệt rành mạch giai đoạn hoạch định chính sách độc lập khỏi giai đoạn viết điều khoản quy phạm, đồng thời giao việc lập báo cáo RIA cho các viện nghiên cứu hoặc tổ chức chuyên gia độc lập. Kết hợp với việc áp dụng công cụ phân tích chi phí tuân thủ định lượng và cơ chế bắt buộc lấy ý kiến phản biện rộng rãi từ doanh nghiệp.

Kết luận

• Luận văn đã giải quyết trọn vẹn khoảng trống lý luận và thực tiễn về chế định Đánh giá tác động pháp luật (RIA) trong hệ thống lập pháp Việt Nam sau 3 năm thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
• Nhận diện chính xác căn nguyên của tình trạng bùng nổ 20.569 văn bản trong 5 năm và sự suy giảm thứ hạng năng lực cạnh tranh quốc gia xuất phát từ quy trình RIA còn mang tính hình thức, khép kín.
• Khẳng định tính tất yếu của việc chuyển đổi căn cứ thực hiện RIA từ hình thức văn bản sang phân loại theo ngưỡng chi phí tuân thủ và mức độ tác động kinh tế - xã hội.
• Cung cấp khung giải pháp đồng bộ và khả thi cao, từ tái cấu trúc quy trình lập pháp, thành lập cơ quan giám sát độc lập đến chuẩn hóa bộ công cụ định lượng chi phí - lợi ích theo chuẩn mực OECD.
• Đóng góp nguồn tư liệu khoa học then chốt, kịp thời phục vụ công tác xây dựng dự thảo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và chiến lược cải cách thể chế công vụ.

Hãy khai thác và ứng dụng ngay các luận cứ, số liệu chuyên sâu từ công trình nghiên cứu này để hoàn thiện kỹ năng hoạch định chính sách và nâng cao chất lượng nghiên cứu học thuật pháp lý của bạn!

Trích đoạn nội dung tài liệu

Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG PHÁP LUẬT 1. Quan niệm và mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật 1. Quan niệm về đánh giá tác động pháp luật Thuật ngữ Regulatory Impact Assessment được dịch sang tiếng Việt là đánh giá tác động pháp luật hay còn được gọi tắt là RIA, là một khái niệm được “du nhập” vào Việt Nam, được tiếp thu từ quy trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật của các quốc gia tiên tiến trên thế giới. RIA là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách.

Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một báo cáo độc lập. RIA được xác định là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách, giúp cho người ra quyết định có những thông tin chính xác dựa trên những đánh giá khoa học để có những quyết định đúng. RIA được áp dụng để đánh giá dự kiến tác động của chính sách, pháp luật. Theo Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế (gọi tắt là OECD) “chính sách, pháp luật ở đây được hiểu theo một nghĩa rộng nhất, tức là bất kỳ một sự can thiệp nào của Chính phủ mà có tác động lên cá nhân, cơ quan, tổ chức, một nhóm người ở khu vực tư nhân hay nhà nước, xã hội nói chung” [26].

RIA đã được sử dụng như một công cụ hữu hiệu nhằm đảm bảo chất lượng và tính hiệu quả của môi trường pháp lý. RIA được xem như một phương pháp đánh giá một cách thống nhất và có hệ thống một số tác động tiềm năng của một hành động của Chính phủ trên cơ sở so sánh với bối cảnh giả định và không có hành động đó, đồng thời phổ biến các thông tin cho người ra quyết định và công chúng. 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add [e-mail] Về bản chất, RIA hướng tới mục đích mở rộng sứ mệnh của các nhà lập pháp từ chỉ việc tập trung vào giải quyết vấn đề sang việc quyết định nhằm đảm bảo tính cân bằng trong việc giải quyết vấn đề và các mục tiêu kinh tế và phân phối lại. RIA được thực hiện khi xem xét có nên triển khai một đề xuất về thay đổi chính sách hay pháp luật hay không? [9].

Một đặc điểm quan trọng của RIA là quá trình dự báo và đánh giá một cách có hệ thống các tác động về kinh tế, chủ yếu các tác động về lợi ích, chi phí của một đề xuất quyết định chính sách, pháp luật. RIA không thay thế trình tự, thủ tục ban hành chính sách, luật pháp mà nó góp phần hỗ trợ tích cực cho quá trình này bằng cách cung cấp các chứng cứ rõ ràng cho cơ quan soạn thảo lựa chọn phương án tốt nhất, chuẩn bị dự thảo và cơ quan có thẩm quyền thảo luận và thông qua chính sách, pháp luật. Quá trình RIA phải được coi là một phần trong quá trình soạn thảo và ban hành chính sách, pháp luật; quá trình này được khuyến nghị thực hiện từ trước hoặc cùng với việc soạn thảo và hoàn thiện dự thảo. RIA là một công cụ quan trọng kiểm soát quá trình rà chính sách, luật.

Nó giúp các nhà hoạch định chính sách gạt bỏ được những chính sách không cần thiết, có hại. Thực tế thực hiện RIA cho thấy, RIA có thể bị hiểu nhầm với việc đánh giá tác động chính sách, pháp luật - tức là việc tổng kết, đánh giá thực tế thực hiện một chính sách, quy định pháp luật sau một thời gian thực hiện. Hoặc RIA cũng thể bị hiểu lầm rằng khi hoạt động soạn thảo, quy phạm hoá được thực hiện xong thì mới thực hiện RIA. Chúng tôi cho rằng, RIA và việc đánh giá thực tế thực hiện chính sách, pháp luật là cơ bản khác nhau ở chỗ RIA là dự báo những tác động trong tương lai nếu đề xuất chính sách, pháp luật được thực hiện; còn đánh giá tác động chính sách, pháp luật thông thường là đánh giá tác động đã xảy ra của chính sách, pháp luật đã được ban hành.

Hai quá 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add [e-mail] trình này có quan hệ mật thiết với nhau, “việc đánh giá tác động chính sách, pháp luật hỗ trợ cho quá trình thực hiện RIA bằng việc cung cấp các thông tin cần thiết cho RIA”.[26] Như vậy, đánh giá tác động pháp luật là quá trình đánh giá các tác động của một quy định, chính sách và các phương án thay thế cho các quy định đang có hoặc chưa có. Đánh giá này được thể hiện trong báo cáo đánh giá tác động pháp luật và báo cáo này là một công cụ hỗ trợ giúp đưa ra quyết định tốt nhất trên cơ sở những thông tin, bằng chứng khoa học. Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay chưa có sự tách bạch khâu xây dựng chính sách và quy phạm hóa chính sách nên khi công cụ đánh giá tác động pháp luật này được du nhập vào Việt Nam nó được đưa vào quy trình xây dựng pháp luật và được thực hiện chủ yếu sau khi chính sách đã được quyết định phê duyệt và bước đầu hoạt động phân tích đánh giá chính sách được đề cập đến trong báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của chính sách trong quá trình đề xuất chính sách. “Công cụ đánh giá tác động pháp luật cũng được luật hóa trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và thường với cụm từ đánh giá tác động dự thảo văn bản” [47] điều này rất dễ gây nhầm lẫn về cách hiểu, tổ chức thực hiện trong thực tiễn với cách hiểu có dự thảo văn bản xong thì mới thực hiện việc đánh giá tác động.

Do đó, việc nhìn nhận đúng bản chất của hoạt động đánh giá dự báo tác động RIA sẽ giúp cho các nhà hoạch định chính sách và người dân có cách nhìn đúng đắn hơn về RIA trong hoạt động xây dựng, ban hành chính sách. Mục tiêu thực hiện đánh giá tác động pháp luật “Đánh giá tác động pháp luật với tư cách là một công cụ hỗ trợ quá trình ra quyết định dựa trên những bằng chứng sẽ giúp quá trình ra quyết sách tốt hơn nhằm đảm bảo các quy định đạt được mục tiêu đề ra một cách hiệu quả” [1]. “Do đó, mục tiêu của công cụ đánh giá tác động pháp luật nhằm hướng tới đảm bảo các văn bản pháp luật có chất lượng cao hơn” [9]. 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add [e-mail] Việc sử dụng công cụ đánh giá tác động pháp luật ở các nước phương tây đặt ra với mục đích chính là kiểm soát quá trình ra chính sách thông qua công cụ RIA nhằm hướng tới gạt bỏ những chính sách không hiệu quả.

“Ví dụ, ở Hoa Kỳ mỗi năm, gần chục ngàn dự án luật được các nghị sỹ đệ trình trước Lưỡng viện Quốc hội. Tuy nhiên, số dự án luật được chính thức thông qua chỉ vào khoảng 125-400. Ví dụ, năm 2009, trong số hơn 9000 dự án luật được đệ trình, chỉ có 125 dự án luật được chính thức ký bởi Tổng thống để trở thành luật” [39]. Điều đó hàm ý rằng, để một dự án luật được sống sót, các lý do để ngăn chặn sự thông qua của dự án luật, dù là lý do chính trị hay lý do kỹ thuật (như dự luật kém chất lượng, không khả thi v.) thường phải được vượt qua.

Nói cách khác, để một dự luật được thông qua một cách thành công, sự đầu tư của chủ thể bảo trợ và ủng hộ dự án luật phải rất lớn và công phu, trong đó có sự đầu tư cho việc lý giải về tính cấp thiết của việc ban hành đạo luật, đánh giá những tác động và ích lợi của dự án luật khi thông qua mang lại cho quốc gia. Điều này cũng lý giải vì sao quy trình xây dựng, ban hành chính sách của các nước thường có tên là quy trình kiểm soát. Bởi để thông qua một chính sách thì nó phải trải qua rất nhiều thủ tục, công đoạn và một trong những công cụ giúp kiểm soát được quy trình đó chính là RIA. Trên thực tế, những dự án luật do phía hành pháp chuẩn bị, thường có tỷ lệ thông qua khá cao.

“Tùy sự đầu tư và kỹ năng xây dựng ưu tiên lập pháp của các đời tổng thống mà tỷ lệ dự án luật phía hành pháp sáng kiến, bảo trợ có thể khác nhau, nhưng thông thường, những năm đầu tiên của mỗi nhiệm kỳ tổng thống, tỷ lệ thông qua này có thể lên tới trên 80% (những năm sau đó, có khi tỷ lệ chỉ đạt khoảng trên 40%)”[39]. Do đó, có thể khẳng định mục tiêu của hoạt động đánh giá tác động chính sách, pháp luật để loại bỏ những đề xuất không cần thiết, có hại ảnh hưởng đến phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Như vậy, đánh giá tác động pháp luật được các nước sử dụng như một 13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add [e-mail] công cụ để kiểm soát, hạn chế ban hành các văn bản không cần thiết, gây hại cho xã hội. Từ đó chúng ta cũng phải nhìn nhận lại các quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện với ý nghĩa là tạo điều kiện cho việc xây dựng, ban hành ra chính sách hay là Luật để cản trở, hạn chế ra chính sách.

Chúng tôi cho rằng, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật khi xây dựng quy trình với các công cụ khác nhau, trong đó có RIA là các bước, công cụ kiểm soát, hạn chế việc ban hành ra các chính sách không cần thiết, tránh trường hợp như rừng luật như hiện nay. Kinh nghiệm một số nước trong đánh giá tác động pháp luật và bài học rút ra 1. Thời điểm thực hiện việc đánh giá tác động pháp luật Theo kinh nghiệm của các nước OECD, RIA phải được thực hiện càng sớm càng tốt và được thực hiện trước khi bắt tay vào việc quy phạm hóa chính sách, viết dự thảo quy định. Trong sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác động hướng dẫn các cán bộ làm chính sách ở Việt Nam cũng khẳng định RIA phải được thực hiê ̣n sớm ngay trong giai đoạn đầu của quy trình hoạch định chính sách, trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định có cần can thiệp hay không và cần can thiệp như thế nào.

“Không nên thực hiện RIA sau khi đã hoàn thành viê ̣c soa ̣n thảo văn bản , vì như thế những phân tích trong RIA chỉ là đánh giá phương án đã được lựa chọn rồi , chứ không phải là đánh giá , so sánh các phương án khác nhau nhằm tìm ra một giải pháp tố i ưu”.