CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TRONG CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP 1.1 Những vấn đề chung về đơn vị sự nghiệp công lập 1.1 Khái niệm và đặc điểm các đơn vị sự nghiệp công lập Theo quy định tại Điều 9, Luật 58/2010/QH12 quy định: “Đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước”[6]. Từ khái niệm chúng ta có thể thấy các đơn vị sự nghiệp công lập có đặc điểm sau: Thứ nhất, đơn vị sự nghiệp công lập là đơn vị thuộc các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, trong đó chủ yếu là các cơ quan nhà nước. Thứ hai, đơn vị sự nghiệp công lập là nhà nước đầu tư, xây dựng cơ sở vật để hoạt động. Tùy từng loại đơn vị sự nghiệp mà nhà nước có sự hỗ trợ ngân sách ở những mức độ khác nhau.
Thứ ba, các đơn vị sự nghiệp công lập được thành lập nhằm cung cấp các dịch vụ sự nghiệp công trong những lĩnh vực mà Nhà nước chịu trách nhiệm cung ứng chủ yếu cho nhân dân hoặc trong những lĩnh vực mà khu vực phi nhà nước không có khả năng đầu tư hoặc không quan tâm đầu tư. Thứ tư, cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập đang ngày càng được đổi mới theo hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm và hạch toán độc lập. Theo tiêu chí cơ chế hoạt động, đơn vị sự nghiệp công lập có thể chia thành hai loại: đơn vị sự nghiệp công lập chưa được giao quyền tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ, tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự và đơn vị sự nghiệp công lập được giao quyền tự chủ hoàn toàn về tài chính, tổ chức bộ máy, nhân sự. Thứ năm, những đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động theo chế độ thủ trưởng.
Tuy nhiên, để đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ, tránh tình trạng lạm quyền, vượt quyền đồng thời phòng chống tham nhũng, pháp luật quy định việc thành lập Hội đồng 6 quản lý tại các đơn vị sự nghiệp công lập tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư và các đơn vị sự nghiệp công lập khác trong trường hợp cần thiết. Thứ sáu, nhân sự tại đơn vị sự nghiệp công lập chủ yếu được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc theo hợp đồng làm việc, được quản lý, sử dụng với tư cách là viên chức. Trong khi đó, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập (và trong nhiều trường hợp gồm cả thành viên trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị) là công chức. Người lao động làm việc cho các đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc được gọi là viên chức và hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập 1.2 Phân loại các đơn vị sự nghiệp công lập.
Theo tiêu chí mức độ tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập: Nghị định số 16/2015/NĐ - CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập đã chia ĐVSNCL thành 4 loại (điều 12,13,14,15)[2] + Đơn vị SNCL tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; + Đơn vị SNCL tự bảo đảm chi thường xuyên; + Đơn vị SNCL tự bảo đảm một phần chi thường xuyên; + Đơn vị SNCL được Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên. - Xét dưới góc độ vị trí pháp lý, đơn vị sự nghiệp công lập có thể chia thành 5 loại sau: + Đơn vị SNCL thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ; + Đơn vị SNCL thuộc Tổng cục, Cục; + Đơn vị SNCL thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; + Đơn vị SNCL thuộc cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; + Đơn vị SNCL thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện. - Căn cứ ngành, lĩnh vực hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập thì chia thành: + Đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động trong lĩnh vực giáo dục đào tạo: Các trường học từ mầm non đến đại học (không bao gồm các trường tư) 7 + Đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động trong lĩnh vực văn hóa thể thao: Bao gồm các viện nghiên cứu về văn hóa, thể thao, các đoàn nghệ thuật, trung tâm chiếu phim, nhà văn hoá, thư viện, bảo tồn bảo tàng, đài phát thanh truyền hình, báo chí xuất bản, các trung tâm huấn luyện thể dục thể thao…v.v + Đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động trong lĩnh vực y tế: Bao gồm các bệnh viện, các cơ sở khám, chữa bệnh, các trung tâm y tế dự phòng (Các bệnh viện tư không thuộc ĐVSNCL) + Đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động trong lĩnh vực xã hội: Trung tâm dịch vụ việc làm, trung tâm chỉnh hình. + Đơn vị sự nghiệp công lập hoạt động trong lĩnh vực kinh tế: Bao gồm các đơn vị sự nghiệp hoạt động hỗ trợ cho sự nghiệp phát triển kinh tế như các viện nghiên cứu kinh tế, các trung tâm nghiên cứu giống cây trồng, vật nuôi.2 Công tác quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập 1.1 Khái niệm quản lý tài chính công Trong Bài giảng Quản lý tài chính công – Khoa Kinh tế và quản lý trường Đại học Thủy Lợi có trình bày: Tài chính công (TCC) là các hoạt động thu chi bằng tiền của Nhà nước; phản ánh hệ thống quan hệ kinh tế dưới hình thức giá trị trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước nhằm phục vụ việc thực hiện các chức năng vốn có không nhằm mục tiêu thu lợi nhuận của Nhà nước đối với xã hội [7].
Từ khái niệm trên cho thấy rằng: + Tài chính công luôn đi cùng với các hoạt động thu chi bằng tiền của Nhà nước, Chủ thể thực hiện phân phối nguồn lực Tài chính quốc gia. + Tài chính công phản ánh các hệ thống quan hệ kinh tế dưới hình thức giá trị. + Tài chính công phản ánh quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước (Quỹ ngân sách Nhà nước và các quỹ Tài chính ngoài ngân sách Nhà nước nhưng thuộc sở hữu Nhà nước). + Tài chính công cung cấp hàng hoá công, dịch vụ công vì lợi ích cộng đồng và xã hội không vì mục đích lợi nhuận.
8 + Tài chính công là một công cụ quan trọng để cung cấp thông tin cho các chủ thể lập pháp và quản lý. Quản lý Tài chính công là hoạt động của các chủ thể quản lý Tài chính công thông qua việc sử dụng có chủ đích các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và kiểm soát hoạt động của Tài chính công nhằm đạt được các mục tiêu đã định [7]. Nhà nước sử dụng các phương pháp quản lý tài chính công sau: + Phương pháp hành chính được sử dụng khi các chủ thể quản lý TCC muốn các khách thể quản lý phải tuân thủ các yêu cầu của mình một cách vô điều kiện. Đó là khi các chủ thể quản lý ra các mệnh lệnh hành chính.
+ Phương pháp kinh tế được dùng thông qua việc sử dụng các lợi ích vật chất để kích thích tính tích cực của các khách thể quản lý, tức là tác động tới các tổ chức và cá nhân đang tổ chức các hoạt động TCC. + Phương pháp tổ chức được dùng để thực hiện ý đồ của chủ thể quản lý trong việc bố trí, sắp xếp các mặt hoạt động của TCC theo những khuôn mẫu đã định và thiết lập bộ máy quản lý phù hợp với các mặt hoạt động. - Công cụ quản lý tài chính công nhà nước sử dụng: + Công cụ pháp luật được sử dụng thể hiện dưới hình thức cụ thể là các cơ chế, chính sách quản lý tài chính; các chế độ quản lý tài chính, kế toán và thống kê; các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lục NSNN… + Ngoài luật, một số công cụ phổ biến khác được sử dụng trong quản lý TCC như: các đòn bẩy kinh tế, tài chính; kiểm tra, thanh tra, giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý TCC…Mỗi công cụ nêu trên có những đặc điểm khác nhau và được sử dụng theo những cách khác nhau nhưng đều nhằm chung một hướng là thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động TCC nhằm đạt được mục tiêu đã định.2 Mục tiêu quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập Một là, quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể. Nguyên tắc này đòi hỏi các đơn vị phải quản lý các nhu cầu chi tiêu có tính cạnh tranh nhau trong giới hạn nguồn lực tài chính công cho phép.
Để đạt được 9 mục tiêu này các đơn vị sự nghiệp phải tích cực, chủ động xác định số biên chế và nhân sự cần có, sắp xếp, tổ chức và phân công lao động hợp lý, nâng cao chất lượng công việc, sử dụng có hiệu quả nguồn tài chính. Từ đó tạo điều kiện cho cán bộ công chức, viên chức phát huy khả năng, nâng cao chất lượng công việc, tăng thu nhập vật chất cho cá nhân và tập thể. Hai là, quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm đảm bảo hiệu quả phân bổ và huy động nguồn lực tài chính. Mục tiêu này đòi hỏi các đơn vị sự nghiệp phải xác định được thứ tự ưu tiên trong phân bổ và huy động nguồn lực tài chính, đảm bảo phù hợp với các chiến lược và kế hoạch của đơn vị.
Ba là, quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập nhằm đảm bảo hiệu quả hoạt động. Mục tiêu này nhằm đảm bảo cung ứng được các hàng hóa và dịch vụ công với chất lượng mong muốn trong phạm vi ngân sách cho trước hoặc với chi phí thấp nhất.3 Nguyên tắc quản lý tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập Trong Bài giảng Quản lý tài chính công – Khoa Kinh tế và quản lý trường Đại học Thủy Lợi có trình bày: Tổ chức quản lý tài chính một cách đúng đắn có ý nghĩa hàng đầu đối với việc huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn tài chính. Hiệu quả quản lý tài chính công phụ thuộc phần lớn vào việc tổ chức hợp lý công tác của các chủ thể quản lý bao gồm các cơ quan tài chính từ Trung ương xuống địa phương, cơ quan thuế Nhà nước và bộ máy quản lý tài chính trong các ngành kinh tế quốc dân [7].