CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ CBCC 1. Cán bộ, công chức và quản lý cán bộ công chức 1. Khái niệm cán bộ, công chức và phân loại cán bộ, công chức Công chức thường được hiểu khác nhau ở các quốc gia. Công chức là một khái niệm được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ những công dân được tuyển dụng vào làm việc thường xuyên trong các cơ quan nhà nước.
Nhưng do tính đặc thù của từng quốc gia nên quan niệm công chức ở các nước không hoàn toàn đồng nhất, có nước chỉ giới hạn công chức trong phạm vi những người tham gia hoạt động QLNN; một số nước khác có quan niệm rộng hơn công chức bao gồm tất cả những người làm việc trong các cơ quan tổ chức có tính chất công quyền. Ở Việt Nam, khái niệm cán bộ, công chức gắn với sự hình thành, phát triển của nền hành chính. Qua từng thời kỳ lịch sử, khái niệm công chức cũng đã có nhiều lần thay đổi; thuật ngữ “cán bộ” được sử dụng khá lâu, được hiểu những người làm việc thuộc khu vực nhà nước và tổ chức chính trị và các tổ chức chính trị - xã hội nhưng không có văn bản quy định chính thức những tiêu chí nào là cán bộ. Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa về Quy chế công chức.
Đến năm 1991, khái niệm công chức lại được quy định tại Nghị định 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng. Từ khi có Pháp lệnh CBCC năm 1998, khái niệm công chức không chỉ điều chỉnh người làm việc trong phạm vi các cơ quan nhà nước mà còn điều chỉnh cả những người làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Trong đó những người thuộc phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh này đều gọi chung trong một cụm từ là “cán bộ, công chức”. Đến khi Pháp lệnh CBCC được sửa đổi bổ sung lần 2 vào năm 2003, vẫn nêu khái niệm chung về cán bộ, công chức, chỉ nêu thêm đối tượng công chức cấp xã.
11 Khái niệm cán bộ, công chức được quy định cụ thể, giải thích rõ ràng tại Luật Cán bộ, công chức ban hành năm 2008, có hiệu lực từ 01/01/2010. Theo đó: “Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.” “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.” Đến thời điểm này, cán bộ, công chức được quy định riêng bao gồm các chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội từ trung ương đến cấp huyện. Tuy nhiên, khái niệm công chức được hiểu là bao gồm cả viên chức lãnh đạo, quản lý trong ĐVSN. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 đã bỏ đối tượng công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của ĐVSNCL.
Khái niệm công chức được nêu:“ Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ 12 quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.” Khái niệm này đã không liệt kê nhóm đối tượng: “công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập…”.Như vậy, so với Luật CBCC năm 2008, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 đã không quy định bao gồm đối tượng là lãnh đạo quản lý của ĐVSNCL trong khái niệm công chức. Đối với đề tài này, tác giả chủ yếu phân tích, đánh giá cán bộ, công chức trong phạm vi các cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện (không bao gồm công chức khối Đảng, Đoàn thể). Có thể nói cán bộ, công chức cấp huyện là công dân Việt Nam được tuyển dụng, bổ nhiệm, bầu cử, phê chuẩn vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan hành chính cấp huyện, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Tùy thuộc vào mục đích, có thể có nhiều cách phân loại cán bộ, công chức khác nhau: phân loại theo bằng cấp, học vấn, theo hệ thống thứ bậc trong cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nước (cán bộ, công chức làm việc ở cơ quan nhà nước trung ương, CBCC làm việc ở cơ quan nhà nước cấp tỉnh, CBCC làm việc ở cơ quan nhà nước cấp huyện).
Theo Luật CBCC năm 2008, và Luật sửa đổi, bổ sung Luật CBCC và Luật Viên chức năm 2019, công chức được phân loại theo 02 căn cứ sau: - Căn cứ vào vị trí công tác, công chức được phân loại thành: Công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý; Công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý. - Căn cứ vào lĩnh vực ngành, nghề, chuyên môn, nghiệp vụ, công chức được phân loại theo ngạch công chức tương ứng: • Loại A: Người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao cấp; • Loại B: Người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính; • Loại C: Người được bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên; 13 • Loại D: Người được bổ nhiệm vào ngạch cán sự và ngạch nhân viên. • Loại đối với ngạch công chức khác, theo quy định của Chính phủ Phân loại CBCC có ý nghĩa rất quan trọng trong xây dựng và quản lý đội ngũ công chức có hiệu quả. Phân loại CBCC là cơ sở để đề ra những tiêu chuẩn khách quan trong việc tuyển chọn người vào làm việc trong cơ quan nhà nước, đáp ứng yêu cầu của công việc; xác định tiền lương, các chế độ, chính sách một cách hợp lý, chính xác; tiêu chuẩn hóa, cụ thể hóa việc đánh giá CBCC và giúp cho việc xây dựng, quy hoạch đào tạo, bồi dưỡng CBCC đúng đối tượng theo yêu cầu, nội dung công việc.
Đặc điểm và vai trò của cán bộ, công chức Từ khái niệm trên, có thể khái quát chung về đặc điểm của CBCC như sau: CBCC phải là công dân Việt Nam, có nghĩa là phải có quốc tịch Việt Nam. Tại điều kiện đăng ký dự tuyển theo quy định của Luật CBCC đã nêu “Có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam”. Và trường hợp “không cư trú tại Việt Nam” là một trường hợp quy định không được đăng ký dự tuyển công chức. CBCC là người làm việc trong biên chế của các cơ quan và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Giữa cán bộ và công chức được phân định rõ theo tiêu chí riêng, gắn với nguồn gốc hình thành. Các chức vụ, chức danh của cán bộ gắn với cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm theo nhiệm kỳ. Công chức được bố trí thông qua tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch, chức danh, chức vụ. Theo cơ chế quản lý CBCC thông qua biên chế thì một người là CBCC sẽ làm việc thường xuyên, liên tục, lâu dài trong bộ máy nhà nước.
Nhiệm vụ, quyền hạn của CBCC, được pháp luật quy định. Nội dung nhiệm vụ của từng cá nhân CBCC được quy định trong các quy chế, phân công công tác. CBCC thực hiện nhiệm vụ phải đảm bảo các nguyên tắc thực thi công vụ, đúng theo thẩm quyền, chức trách, nhiệm vụ được giao. 14 Xuất phát từ hoạt động công vụ mang tính quyền lực Nhà nước.
Tại Điều 11, Luật CBCC năm 2008 quy định về Quyền của CBCC được bảo đảm các điều kiện thi hành công vụ: “Được giao quyền tương xứng với nhiệm vụ”.CBCC hoạt động trên cơ sở quyền lực công (được Nhà nước trao quyền), được hưởng các quyền và lợi ích tương ứng với trách nhiệm được giao. Chịu trách nhiệm cá nhân trong hoạt động công vụ. Để làm rõ thêm đặc điểm của CBCC, căn cứ vào các văn bản pháp luật, có thể phân biệt CBCC và viên chức như sau: Theo Luật viên chức năm 2010, “viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Đặc điểm việc làm của viên chức là không mang tính quyền lực công mà chủ yếu mang tính chuyên môn, nghề nghiệp.
Đây cũng là dấu hiệu cơ bản để phân biệt nhóm viên chức với CBCC. Có thể thấy, quy định này đã thực hiện hóa chủ trương không thực hiện chế độ công chức trong ĐVSNCL, trừ các đơn vị phục vụ nhiệm vụ chính trị và QLNN, theo Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25 tháng 10 năm 2017 Hội nghị lần thứ sáu Ban chấp hành Trung ương khoá XII về “tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập”. Tuy nhiên, dù những người quản lý, lãnh đạo trong ĐVSNCL không còn là công chức từ 01/7/2020 nhưng những người này vẫn được giữ nguyên các chế độ công chức đến khi hết thời hạn bổ nhiệm.