Mở Đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước luôn là vấn đề được coi trọng ở nhiều nước trên thế giới, trong đó một trong những yếu tố quyết định là đội ngũ công chức. Vì vậy, Luật Công vụ của nhiều nước đều có những quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ (khả năng được trao quyền và trách nhiệm) của đội ngũ công chức trong thực thi công vụ theo nguyên tắc thống nhất, công khai, tuân thủ pháp luật, đúng thẩm quyền và chịu trách nhiệm cá nhân, nhất là quy định về những điều cấm đối với công chức và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức. ở nước ta, việc bố trí người đứng đầu, phát huy trách nhiệm của người đứng đầu luôn là vấn đề được Đảng ta khẳng định trong nhiều nghị quyết nhằm thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước, đặc biệt là trách nhiệm của người lãnh đạo, người đứng đầu cơ quan.
Gần đây, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 9 Ban Chấp hành Trung ương khóa IX của Đảng đã nêu rõ: “Đòi hỏi cao đối với cán bộ lãnh đạo, nhất là các đồng chí giữ cương vị trọng trách trong bộ máy của Đảng, Nhà nước ở Trung ương và địa phương, các đồng chí ủy viên Trung ương, bí thư tỉnh, thành ủy, bộ trưởng, người đứng đầu các ngành, địa phương, đơn vị và các cán bộ lãnh đạo khác phải tự giác rèn luyện, nêu gương cho cấp dưới về sự giác ngộ về chính trị, giữ gìn phẩm chất đạo đức, lối sống, sự hy sinh phấn đấu vì lý tưởng của Đảng, vì hạnh phúc của nhân dân. Các đồng chí đó phải chịu trách nhiệm trước khuyết điểm tham nhũng, lãng phí, quan liêu trong ngành, địa phương, đơn vị mình. Những cơ quan, đơn vị có sai phạm gây hậu quả nghiêm trọng, thì người đứng đầu cơ quan, đơn vị đó dù không trực tiếp vi phạm cũng phải chịu trách nhiệm và hình thức kỷ luật thích hợp”. Văn kiện Đại hội X cũng xác định một trong những nhiệm vụ trọng tâm của cải cách hành chính là: "Tiếp tục cải cách mạnh thủ tục hành chính, phân cấp và làm rõ quyền hạn, trách nhiệm của từng cấp, từng ngành, từng đơn vị và người đứng đầu cơ quan"; “Tăng cường trách nhiệm của cán bộ, đảng viên là thủ trưởng cơ quan nhà nước.
Cơ quan nào vi phạm chính sách, pháp luật, để xảy ra tình trạng tiêu cực, mất đoàn kết nội bộ thì người đứng đầu phải chịu trách nhiệm”. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương khóa X của Đảng về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí tiếp tục nhấn mạnh vai trò của người đứng đầu: “thực hiện nghiêm quy định về xử lý trách nhiệm người đứng đầu cơ quan, đơn vị để xảy ra tham nhũng, lãng phí nghiêm trọng”. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khóa X của Đảng về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước tiếp tục chỉ rõ: “Thủ trưởng cơ quan hành chính các cấp chịu trách nhiệm kiểm tra, thanh tra việc thực hiện công vụ và chịu trách nhiệm về những vi phạm trong thực thi công vụ của cán bộ, công chức thuộc phạm vi mình quản lý”; “Để khắc phục tình trạng quá nhiều cấp phó trong cơ quan hành chính, trước hết cần tập trung đổi mới phương thức, lề lối làm việc của các cơ quan; giảm hội họp, phân định rõ trách nhiệm của tập thể và người đứng đầu cơ quan”. Thể thể chế hoá các quan điểm, chủ trương của Đảng về vai trò và trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đặc biệt là NĐĐCCQHCNN, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định về nhiệm vụ, quyền hạn; sự phân công, phân nhiệm, uỷ quyền cũng như trách nhiệm của người đứng đầu trong quản lý, điều hành và về những vi phạm pháp luật của cán bộ, công chức thuộc phạm vi thẩm quyền quản lý của mình.
Cụ thể như: Luật Cán bộ, công chức (năm 2008); Luật Phòng, chống tham nhũng, có hiệu lực từ ngày 01/6/2006 (từ Điều 54 đến Điều 58 quy định trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng); Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, có hiệu lực từ ngày 01/6/2006; Nghị định số 103/2007/NĐ-CP ngày 14/6/2007 của Chính phủ quy định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị về trách nhiệm của cán bộ, công chức, viên chức trong việc thực hành tiết kiệm chống lãng phí; Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách; Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 của Chính phủ quy định chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ; Thông tư số 08/2007/TT-BNV ngày 01/10/2007 của Bộ Nội vụ hướng dẫn thực hiện Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách đối với các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp của Nhà nước và các tổ chức xã hội, xã hội - nghề nghiệp có sử dụng ngân sách, tài sản của Nhà nước. Những văn bản quy phạm pháp luật trên đây, chừng mực nhất định đã tạo cơ sở pháp lý điều chỉnh quan hệ phát sinh về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN ta hiện nay. Tuy nhiên, trong thực tế thực hiện các nghị quyết của Đảng và quy định pháp luật liên quan đến trách nhiệm của người đứng đầu của các cơ quan hành chính nhà nước trong thời gian qua cũng cho thấy còn có những vướng mắc, bất cập nhất định, nhất là việc xử lý trách nhiệm của người đứng đầu khi cơ quan xảy ra tình trạng tham nhũng, lãng phí, tiêu cực hay khi có cán bộ, công chức vi phạm pháp luật bị truy cứu TNHS. Tình hình đó do nhiều nguyên nhân như: - Sự tản mạn, không đồng bộ của các quy định về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN.
Các quy định pháp luật về trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính được thể hiện ở nhiều văn bản pháp luật có hiệu lực khác nhau, chồng chéo, nhiều quy định không thống nhất. - Sự không tương thích giữa quyền hạn và trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN. Về nguyên tắc thì trách nhiệm của người đứng đầu phải đi đôi với quyền hạn và quyền hạn phải đủ để thực thi trách nhiệm. Tuy nhiên, theo các quy định hiện nay thì phạm vi thẩm quyền của người đứng đầu còn hạn chế do còn phụ thuộc vào các nguyên tắc, cơ chế khác trong tổ chức và hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước (ví dụ như người đứng đầu chưa có quyền quyết định lựa chọn cấp phó; cấp trên nắm quyền quyết định về công tác cán bộ tới nhiều chức danh cấp dưới, dẫn tới hạn chế thẩm quyền của cả tập thể lãnh đạo và người đứng đầu cấp dưới).
- Chưa có sự phân biệt cụ thể về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN so với trách nhiệm của cán bộ, công chức nói chung và trách nhiệm của người đứng đầu tương ứng theo từng phạm vi phụ trách với những đặc thù, yêu cầu quản lý khác nhau. Ví dụ như: trách nhiệm của người đứng đầu tổ chức, điều hành thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan; trách nhiệm trong công tác tổ chức cán bộ; trách nhiệm về các quyết định hành chính của mình và các quyết định của tập thể; trách nhiệm về quản lý tài sản công; trách nhiệm trong công tác phòng, chống tham nhũng; trách nhiệm đối với vi phạm pháp luật xảy ra trong cơ quan, đơn vị thuộc quyền lãnh đạo, quản lý. - Chưa có cơ chế, quy định cụ thể để xác định trách nhiệm và biện pháp xử lý đối với người đứng đầu khi không thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ được giao; thiếu trách nhiệm trong việc quản lý, điều hành cơ quan.Ví dụ như: qua các vụ án tham nhũng được đưa ra xét xử trong thời gian gần đây, vấn đề xem xét trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan xảy ra tham nhũng dường như còn mờ nhạt; người đứng đầu dường như vẫn “đứng ngoài cuộc” hoặc chỉ bị “xử lý nội bộ”, “rút kinh nghiệm nghiêm khắc” do có sự nể nang, né tránh trong nội bộ cơ quan có vi phạm; do đã uỷ quyền cho cấp phó chịu trách nhiệm giải quyết, thậm chí có trường hợp do sợ trách nhiệm nên người đứng đầu cố tình bưng bít, ém nhẹm thông tin, trù dập những ai nói sự thật. - Thiếu cơ chế kiểm tra, thanh tra, giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và quy trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan hành chính trong thực thi công vụ với vị trí là công chức lãnh đạo.
Nguyên nhân của những vướng mắc, bất cập trên là chúng ta chưa có những quy định ở văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao về “người đứng đầu” và “trách nhiệm của người đứng đầu"; Ví dụ như: trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hành chính, TNHS hay như trách nhiệm trực tiếp, trách nhiệm liên đới. những quy định này mới dừng ở Nghị định của Chính phủ quy định; chưa có quy định rõ vai trò, trách nhiệm, kiểm tra, thanh tra của cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp quản lý người đứng đầu hay cơ chế giám sát của các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đối với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu; nguyên tắc “tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách” chưa được xây dựng thành quy chế rõ ràng, chuẩn xác nên chưa tạo điều kiện cho người đứng đầu thực thi nhiệm vụ hoặc có thể làm cho người đứng đầu thực thi nhiệm vụ theo ý muốn chủ quan, nhất là trong đề bạt, cất nhắc cán bộ. Từ những vướng mắc, bất cập và nguyên nhân nêu trên, việc nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm của NĐĐCCQHCNN là hết sức cấp bách và có ý nghĩa thiết thực cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay.