phần mở đầu, kết luận, danh mục về chữ viết tắt, hình, bảng biểu, tài liệu tham khảo và phụ lục. Luận văn đƣợc kết cấu thành 03 chƣơng: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về kiểm soát nội bộ trong khu vực công Chƣơng 2: Thực trạng công tác kiểm soát nội bộ thực hiện chính sách bảo hiểm thất nghiệp tại Bảo hiểm xã hội tỉnh Bình Định Chƣơng 3: Giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát nội bộ thực hiện chính sách bảo hiểm thất nghiệp tại Bảo hiểm xã hội tỉnh Bình Định. 10 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG KHU VỰC CÔNG 1. TỔNG QUAN VỀ KIỂM SOÁT NỘI BỘ 1.
Định nghĩa về kiểm soát nội bộ Có rất nhiều định nghĩa về KSNB, tuỳ thuộc vào các cách tiếp cận khác nhau đến các bên liên quan trong tổ chức với những mức độ khác nhau [6], [7], [9]. Hiện nay, định nghĩa về KSN đƣợc chấp nhận rộng rãi là định nghĩa của COSO. Có thể khái quát định nghĩa về KSN của COSO nhƣ sau: (1) KSNB là một quá trình Các hoạt động của đơn vị đƣợc thực hiện thông qua quá trình lập kế hoạch, thực hiện và giám sát. Các đơn vị cần kiểm soát các hoạt động của mình để đạt đƣợc mục tiêu mong muốn và quá trình này chính là KSNB.
Nhƣ vậy, KSNB sẽ trở nên hữu hiệu khi nó là một bộ phận không tách rời chứ không phải là chức năng bổ sung cho các hoạt động của tổ chức. (2) Đảm bảo hợp lý KSNB chỉ có thể cung cấp sự đảm bảo hợp lý cho các nhà quản lý trong việc đạt đƣợc các mục tiêu của tổ chức chứ không thể đảm bảo tuyệt đối. Điều này xuất phát từ những hạn chế tiềm tàng trong quá trình xây dựng và vận hành KSNB nhƣ: những sai lầm của con ngƣời khi đƣa ra các quyết định, sự thông đồng của các cá nhân hay sự lạm quyền của nhà quản lý có thể vƣợt khỏi KSNB,. Hơn nữa một nguyên tắc cơ bản trong quản lý là chi phí cho quá trình kiểm soát không thể vƣợt quá lợi ích mong đợi từ quá trình kiểm soát đó.
Tất cả các điều đó dẫn đến, trong mọi tổ chức, dù có thể đã đầu tƣ rất nhiều cho việc thiết kế và vận hành KSNB nhƣng vẫn không thể có một hệ thống KSNB hoàn hảo. (3) Các mục tiêu Mỗi đơn vị cần có các mục tiêu kiểm soát cần đạt đƣợc để từ đó xác định các chiến lƣợc cần thực hiện; đó có thể là mục tiêu chung cho toàn đơn vị hay mục tiêu cụ thể cho từng hoạt động, từng bộ phận trong đơn vị. 11 (2) Con người KSNB đƣợc thiết kế và vận hành bởi con ngƣời, đó là hội đồng quản trị, ban giám đốc, nhà quản lý và các nhân viên trong đơn vị. KSNB là công cụ đƣợc các nhà quản lý sử dụng chứ không thay thế đƣợc cho nhà quản lý.
Chính nhà quản lý sẽ vạch ra mục tiêu, đƣa ra biện pháp kiểm soát và vận hành chúng. Một hệ thống KSNB chỉ có thể hữu hiệu khi từng thành viên trong tổ chức hiểu rõ trách nhiệm và quyền hạn của mình. Tuy nhiên, mỗi thành viên tham gia vào tổ chức với khả năng, kiến thức, kinh nghiệm và nhu cầu khác nhau. Do vậy, để KSNB hữu hiệu cần phải xác định mối liên hệ, nhiệm vụ và cách thức thực hiện chúng của từng thành viên để đạt đƣợc các mục tiêu của tổ chức Tại Việt Nam, định nghĩa về KSN đã đƣợc luật hóa và ban hành trong Chuẩn mực kiểm toán và Luật kế toán.
Cụ thể: - Theo Chuẩn mực kiểm toán Việt Nam (Chuẩn mực kiểm toán số 400): KSN là các quy định và các thủ tục kiểm soát do đơn vị kiểm toán xây dựng và áp dụng nhằm đảm bảo cho đơn vị tuân thủ pháp luật và các quy định để kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa và phát hiện gian lận, sai sót; để lập báo cáo tài chính trung thực và hợp lý nhằm bảo vệ, quản lý và sử dụng có hiệu quả tài sản của đơn vị [5]. - Theo Luật kế toán Việt Nam năm 2015 (Điều 39): KSN là việc thiết lập và tổ chức thực hiện trong nội bộ đơn vị kế toán các cơ chế, chính sách, quy trình, quy định nội bộ phù hợp với quy định của pháp luật nhằm bảo đảm phòng ngừa, phát hiện, xử lý rủi ro và đạt đƣợc yêu cầu đề ra. Đơn vị kế toán phải thiết lập hệ thống KSN trong đơn vị để bảo đảm các yêu cầu: Tài sản của đơn vị đƣợc bảo đảm an toàn, tránh sử dụng sai mục đích, không hiệu quả; các nghiệp vụ đƣợc phê duyệt đúng thẩm quyền và đƣợc ghi chép đầy đủ làm cơ sở cho việc lập và trình bày báo cáo tài chính trung thực, hợp lý [15]. Lịch sử hình thành và phát triển của kiểm soát nội bộ Về lịch sử hình thành và phát triển của KSN có thể đƣợc khái quát nhƣ sau [6], [7], [9]: Khái niệm KSN xuất hiện đầu tiên trong các tài liệu kiểm toán vào những 12 năm đầu của thế kỷ XX.
Thời điểm này, KSN đƣợc hiểu nhƣ là một công cụ bảo vệ tiền khỏi sự biển thủ của nhân viên làm thuê. Đến năm 1936, trong một công bố của Hiệp hội Kế toán viên công chứng Hoa Kỳ (AICPA), KSN đƣợc mở rộng là các biện pháp và cách thức đƣợc chấp nhận và đƣợc thực hiện trong một tổ chức để bảo vệ tiền và tài sản khác, cũng nhƣ kiểm tra sự chính xác trong ghi chép số sách. Năm 1949, AICPA công bố công trình nghiên cứu: “Kiểm soát nội bộ, các nhân tố cấu thành và tầm quan trọng đối với việc quản trị doanh nghiệp và đối với kiểm toán viên độc lập”. Trong báo cáo này, AICPA đã mở rộng KSN còn nhằm mục đích thúc đẩy hoạt động có hiệu quả, khuyến khích sự tuân thủ các chính sách của nhà quản lý.
Đến năm 1958, Ủy ban thủ tục kiểm toán (CAP) trực thuộc AICPA ban hành báo cáo về thủ tục kiểm toán số 29: “Phạm vi xem xét kiểm soát nội bộ của kiểm toán viên độc lập”, trong đó lần đầu tiên phân biệt KSN về quản lý và KSN về kế toán. Những năm sau đó, AICPA tiếp tục sàng lọc, ban hành và sửa đổi các chuẩn mực về đánh giá của kiểm toán viên độc lập về KSN. Năm 1977, khái niệm KSN xuất hiện trong một văn bản luật. Đó là đạo luật chống hành vi hối lộ nƣớc ngoài, trong đó nhấn mạnh vai trò của KSN nhằm ngăn ngừa những khoản thanh toán bất hợp pháp.
Tiếp theo đó, Ủy ban chứng khoán Hoa Kỳ (SEC) cũng đƣa ra điều luật bắt buộc các công ty phải công bố báo cáo về KSN tại đơn vị mình và yêu cầu này càng đòi hỏi phải có tiêu chuẩn để đánh giá tính hữu hiệu của KSN. Năm 1985, Hội đồng quốc gia chống gian lận báo cáo tài chính của Hoa Kỳ (còn gọi là Ủy ban Treadway) đƣợc thành lập. Theo đó, Ủy ban COSO trực thuộc Ủy ban Treadway ra đời dƣới sự bảo trợ của năm tổ chức nghề nghiệp: Hiệp hội Kế toán viên công chứng Hoa Kỳ (AICPA); Hiệp hội Kế toán Hoa Kỳ (AAA ); Hiệp hội Các nhà quản trị tài chính (FEI); Hiệp hội Kiểm toán viên nội bộ (IIA); Hiệp hội Kế toán viên quản trị (IMA). Năm 1992, COSO phát hành báo cáo gồm 4 phần: Phần 1 - Tóm tắt dành cho 13 nhà quản lý; Phần 2 - Khuôn khổ chung của KSN ; Phần 3 - Báo cáo cho bên ngoài và Phần 4 - Các công cụ đánh giá KSN.
áo cáo COSO 1992 là tài liệu đầu tiên trên thế giới đƣa ra khuôn mẫu lý thuyết về KSN một cách đầy đủ và có hệ thống. áo cáo này đƣa ra 5 yếu tố của KSN bao gồm: Môi trƣờng kiểm soát, Đánh giá rủi ro, Các hoạt động kiểm soát, Thông tin truyền thông và Giám sát. Trên cơ sở áo cáo COSO 1992, hàng loạt các nghiên cứu về KSN ở nhiều lĩnh vực ra đời, điển hình trên một số lĩnh vực nhƣ [25]: - Phát triển theo hướng quản trị: Năm 2001, COSO tiếp tục triển khai nghiên cứu hệ thống đánh giá rủi ro doanh nghiệp ERM. Tháng 7 năm 2003 bản dự thảo đã đƣợc công bố và đến năm 2004 ERM đã chính thức đƣợc ban hành, theo đó ERM không nhằm thay thế cho áo cáo COSO 1992 mà chỉ đƣợc xem là cánh tay nối dài cho báo cáo này.
ERM gồm 8 yếu tố: Môi trƣờng nội bộ, thiết lập mục tiêu, nhận diện sự kiện, đánh giá rủi ro, đối phó rủi ro, các hoạt động kiểm soát, thông tin truyền thông và giám sát. - Phát triển cho doanh nghiệp vừa và nhỏ: Năm 2006, COSO nghiên cứu và ban hành hƣớng dẫn “Kiểm soát nội bộ đối với báo cáo tài chính – hƣớng dẫn cho các công ty đại chúng quy mô nhỏ”, gọi tắc là COSO Guidance 2006. Hƣớng dẫn này vẫn dựa trên nền tảng của áo cáo COSO 1992 và giải thích về cách thức áp dụng KSN trong các công ty đại chúng quy mô nhỏ [20] - Phát triển theo hướng chuyên sâu vào ngành nghề cụ thể: Năm 1996, Hiệp hội kiểm soát và kiểm toán hệ thống thông tin ban hành “Các mục tiêu kiểm soát trong công nghệ thông tin và các lĩnh vực có liên quan” (CO IT). CO IT nhấn mạnh đến kiểm soát trong môi trƣờng tin học.
Năm 1998, Ủy ban asel đã đƣa ra công bố về khuôn khổ KSN trong ngân hàng, bao gồm: Sự giám sát của nhà quản lý và văn hóa kiểm soát; Ghi nhận và đánh giá rủi ro; Các hoạt động kiểm soát và phân chia trách nhiệm; Thông tin và truyền thông; Giám sát và điều chỉnh sai sót. - Phát triển theo hướng quốc gia: Nhiều quốc gia trên thế giới đã xây dựng một khuôn khổ lý thuyết riêng về KSN , nhƣ báo cáo Turnbull 1999 ở Anh. Các chuẩn mực kiểm toán của Hoa Kỳ cũng chuyển sang sử dụng báo cáo COSO làm 14 nền tảng đánh giá hệ thống KSN. Tiếp đến là hệ thống COSO 2013 kế thừa hệ thống COSO 1992 để mở rộng và cho ra đời 17 nguyên tắc diễn giải cho những khái niệm cơ bản liên quan đến mỗi yếu tố cấu thành của hệ thống KSN.
Vai trò của kiểm soát nội bộ trong hệ thống quản lý Việc thiết lập một hệ thống KSNB chính là để xác lập một cơ chế giám sát và kiểm soát mà ở đó không phải quản lý bằng lòng tin, mà là bằng những quy định rõ ràng.