Tổng quan nghiên cứu

Trong tiến trình đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế, chi tiêu công đóng vai trò là đòn bẩy tài chính quan trọng để bảo đảm an sinh xã hội và thu hẹp khoảng cách giàu nghèo. Tại Việt Nam, quy mô chi ngân sách nhà nước dành cho các chương trình mục tiêu quốc gia đã tăng trưởng vượt bậc, tiêu biểu như tổng chi tiêu cho các chương trình mục tiêu quốc gia năm 2009 đã tăng gấp 9 lần so với năm 1998. Nghệ An là tỉnh có diện tích tự nhiên lớn nhất cả nước với 16.489,97 km2, trong đó địa hình đồi núi chiếm hơn 83% diện tích nằm tập trung tại miền Tây với 10 huyện và 1 thị xã miền núi gồm 203 xã. Quy mô dân số toàn tỉnh đạt trên 2.955,90 nghìn người vào năm 2011, trong đó đồng bào dân tộc thiểu số chiếm 14,98% dân số toàn tỉnh và chiếm 36,97% dân số vùng miền núi.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là làm rõ thực trạng, tính hiệu quả và những điểm nghẽn trong hoạt động phân bổ, giải ngân nguồn vốn chi tiêu công thuộc Chương trình 135 giai đoạn III (2011-2015) trên địa bàn tỉnh Nghệ An. Mục tiêu cụ thể hướng tới việc hệ thống hóa khung lý luận về hiệu quả chi tiêu công, đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu giảm nghèo theo Quyết định 551/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, từ đó xác định các rào cản và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho giai đoạn 2016-2020.

Nghiên cứu được triển khai trên phạm vi không gian toàn tỉnh Nghệ An, tập trung vào 203 xã miền núi thuộc diện thụ hưởng Chương trình 135 trong khung thời gian dữ liệu từ năm 2011 đến năm 2015. Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện qua các chỉ số đo lường: tỷ lệ hộ nghèo vùng dân tộc và miền núi của tỉnh đã giảm mạnh từ 36,19% năm 2010 xuống 16,54% năm 2015, đạt tốc độ giảm nghèo bình quân 3,92%/năm. Kết quả này cung cấp luận cứ khoa học để tỉnh thực hiện mục tiêu giảm tỷ lệ hộ nghèo bình quân 2,5 - 3%/năm toàn tỉnh và 4 - 5%/năm tại các huyện, xã nghèo trong giai đoạn tiếp theo.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng trên nền tảng lý thuyết chi tiêu công và lý thuyết kinh tế học phúc lợi của nền tài chính công hiện đại kết hợp với khung lý thuyết về nghèo khổ đa chiều. Chi tiêu công được tiếp cận dưới góc độ tổng thể là toàn bộ các khoản chi tiêu của chính quyền các cấp nhằm cung ứng hàng hóa công cộng, dịch vụ công và phân phối lại thu nhập xã hội. Về mặt bản chất, hiệu quả chi tiêu công được xác định qua mô hình tương quan giữa kết quả đầu ra đạt được và hao phí nguồn lực tài chính bỏ ra. Mô hình này đòi hỏi cơ quan quản lý nhà nước phải tối ưu hóa chi phí để đạt được mục tiêu kinh tế - xã hội cao nhất trong phạm vi ngân sách cho trước.

Khung lý thuyết của nghiên cứu bao quát 4 khái niệm cốt lõi: chi tiêu công (bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển), hiệu quả chi tiêu công, chuẩn nghèo và nghèo đa chiều. Vấn đề nghèo đói không chỉ giới hạn ở tiêu chí thu nhập vật chất đơn thuần mà được mở rộng sang chỉ số nghèo khổ đa chiều phản ánh mức độ thiếu hụt về y tế, giáo dục, nước sạch, điện sinh hoạt và điều kiện sống. Để đo lường hiệu quả chi tiêu công của Chương trình 135 giai đoạn III, luận văn xây dựng hệ thống đánh giá toàn diện gồm 7 nhóm chỉ tiêu: (1) nhóm chỉ tiêu chung về giảm nghèo và thu nhập, (2) chỉ tiêu phủ điện lưới, (3) chỉ tiêu hạ tầng giao thông, (4) chỉ tiêu thủy lợi và nước sinh hoạt, (5) chỉ tiêu y tế và giáo dục, (6) mức độ phân cấp tham gia của cấp xã, và (7) công tác kiểm tra, giám sát tài chính.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp luận phân tích chuẩn tắc để so sánh, đối chiếu giữa các mục tiêu quy chuẩn đặt ra tại Quyết định 551/QĐ-TTg với kết quả thực thi trong thực tế, từ đó lập luận các giải pháp chính sách tối ưu. Dữ liệu phục vụ nghiên cứu là nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện thu thập từ Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An, Ban Dân tộc tỉnh, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội cùng Niên giám thống kê tỉnh Nghệ An giai đoạn 2011-2015.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao phủ 100% các xã, thôn bản thuộc diện hỗ trợ của Chương trình 135 trên địa bàn 10 huyện miền núi Nghệ An, đại diện cho địa bàn cư trú của 5 dân tộc thiểu số đông dân gồm Thái, Thổ, Khơ Mú, Mông, Ơ Đu. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ được áp dụng nhằm bảo đảm tính bao quát, không bỏ sót các đặc thù địa bàn khó khăn. Phương pháp phân tích số liệu chủ đạo là phương pháp so sánh số tuyệt đối và số tương đối, phân tích theo chiều dọc và chiều ngang, đánh giá tỷ lệ hoàn thành mục tiêu cuối kỳ so với kế hoạch và mức độ tăng trưởng so với đầu kỳ. Việc lựa chọn phương pháp phân tích này giúp phản ánh chính xác xu hướng biến động nguồn vốn và hiệu quả phân bổ ngân sách qua từng năm mà không bị sai lệch bởi các yếu tố giả định.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu đã làm rõ những chuyển biến tích cực cùng nhiều hạn chế mang tính cơ cấu trong quản trị chi tiêu công cho Chương trình 135 tại Nghệ An:

Thứ nhất, tốc độ giảm nghèo đạt mức cao nhưng tiềm ẩn nguy cơ tái nghèo lớn. Tỷ lệ hộ nghèo vùng dân tộc thiểu số và miền núi giảm từ 36,19% năm 2010 xuống 16,54% năm 2015 theo chuẩn nghèo đơn chiều cũ. Tuy nhiên, khi áp dụng chuẩn nghèo đa chiều, tỷ lệ này tương đương mức 24,04%. Thực tế cho thấy khoảng 14,3% hộ dân sau khi thoát nghèo đã rơi trở lại tình trạng nghèo đói do thiếu sinh kế bền vững và chịu ảnh hưởng của thiên tai dịch bệnh.

Thứ hai, công tác phân bổ và giải ngân ngân sách chưa hoàn thành 100% kế hoạch. Tổng kinh phí được cấp từ ngân sách trung ương và ngân sách địa phương chưa đạt mức phê duyệt theo định mức quy định. Tỷ lệ giải ngân cho Dự án hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng chưa đạt 100%, dẫn đến tình trạng một số công trình giao thông và thủy lợi bị kéo dài thời gian thi công, phát sinh chi phí và giảm hiệu quả sử dụng vốn ngân sách.

Thứ ba, mức độ hoàn thành các chỉ tiêu hạ tầng kỹ thuật còn phân hóa mạnh giữa các vùng. Mặc dù tỷ lệ hộ dân sử dụng điện lưới quốc gia tăng trưởng ổn định, chỉ tiêu về đường trục xã, liên xã được nhựa hóa hoặc bê tông hóa đạt chuẩn kỹ thuật của Bộ Giao thông Vận tải và tỷ lệ hộ gia đình tiếp cận nguồn nước sinh hoạt hợp vệ sinh tại các xã vùng sâu, vùng cao biên giới vẫn chưa đạt mục tiêu đề ra tại Quyết định 551/QĐ-TTg.

Thứ tư, tỷ lệ phân cấp quản lý cho cấp xã làm chủ đầu tư còn thấp. Mục tiêu 100% các xã trở thành chủ đầu tư dự án cơ sở hạ tầng không thể hoàn thành; trên 50% các dự án công trình hạ tầng vẫn do Ủy ban nhân dân cấp huyện làm chủ đầu tư. Năng lực của Ban giám sát xã và Tổ tự quản công trình tại thôn bản còn yếu, hạn chế sự tham gia thực chất của cộng đồng dân cư.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính của các hạn chế trên xuất phát từ rào cản tự nhiên khi Nghệ An có địa hình đồi núi chiếm hơn 83% diện tích tự nhiên, bị chia cắt mạnh, độ dốc lớn với 117 thác ghềnh, cùng 419 km đường biên giới đất liền khiến suất đầu tư xây dựng công trình tại miền Tây cao gấp nhiều lần so với vùng đồng bằng. Bên cạnh đó, quy trình phân bổ vốn ngân sách còn chậm trễ, thủ tục phê duyệt quyết toán phức tạp, năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ cấp xã miền núi còn hạn chế và tư tưởng ỷ lại vào chính sách hỗ trợ của nhà nước vẫn tồn tại ở một bộ phận người dân.

Để tăng cường tính trực quan, dữ liệu nghiên cứu về sự suy giảm tỷ lệ hộ nghèo qua 5 năm tại 10 huyện miền Tây Nghệ An có thể được trình bày thông qua biểu đồ cột kết hợp đường xu hướng tăng trưởng kinh tế. Đồng thời, tỷ trọng phân bổ vốn giữa Dự án hạ tầng và Dự án hỗ trợ phát triển sản xuất nên được thể hiện qua biểu đồ cơ cấu tròn và bảng cân đối nguồn vốn ngân sách nhà nước theo từng giai đoạn. Kết quả này tương đồng với nhận định trong các công trình của Bùi Mạnh Cường (2012) và báo cáo đánh giá của UNDP (2012), khẳng định rằng nếu chi tiêu công không đi đôi với phân cấp triệt để và tăng cường năng lực quản lý cơ sở thì hiệu quả đồng vốn sẽ bị suy giảm đáng kể.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình 135 tại Nghệ An trong giai đoạn 2016-2020:

Thứ nhất, hoàn thiện cơ chế phân bổ và bảo đảm 100% nguồn vốn ngân sách nhà nước theo đúng định mức. Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An cần chủ động phối hợp với Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư để cân đối, phân bổ vốn ngân sách trung ương và vốn đối ứng địa phương ngay từ đầu năm tài chính trong giai đoạn 2016-2018. Mục tiêu cụ thể là nâng tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đạt từ 98% đến 100% kế hoạch hàng năm, chấm dứt tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản tại các xã nghèo.

Thứ hai, đẩy mạnh phân cấp quản lý đầu tư và trao quyền tự chủ toàn diện cho cấp xã. Ủy ban nhân dân các huyện miền núi có trách nhiệm chuyển giao quyền làm chủ đầu tư các công trình hạ tầng quy mô nhỏ cho Ủy ban nhân dân cấp xã thực hiện trong giai đoạn 2016-2020. Mục tiêu đặt ra là nâng tỷ lệ dự án do cấp xã làm chủ đầu tư lên trên 80%, đồng thời tổ chức đào tạo kỹ năng quản lý dự án cho 100% cán bộ xã và thành lập các nhóm thợ cộng đồng để trực tiếp thi công, bảo trì công trình.

Thứ ba, chuyển đổi phương thức hỗ trợ phát triển sản xuất gắn với chuỗi giá trị và tài chính vi mô. Ban Dân tộc tỉnh cùng Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cần phối hợp với Ngân hàng Chính sách Xã hội triển khai các mô hình sinh kế bền vững từ năm 2017 đến năm 2020. Thay vì cấp phát hiện vật phân tán, cần tập trung hỗ trợ vốn vay ưu đãi gắn với chuyển giao tiến bộ khoa học kỹ thuật, phấn đấu nâng thu nhập bình quân đầu người của đồng bào dân tộc thiểu số lên gấp 1,5 đến 2 lần so với giai đoạn 2011-2015.

Thứ tư, tăng cường kiểm tra, thanh tra định kỳ và công khai minh bạch tài chính. Thanh tra tỉnh và Kho bạc Nhà nước Nghệ An phải thực hiện kiểm toán, thanh tra định kỳ 100% các công trình, dự án thuộc Chương trình 135 trong suốt chu kỳ 2016-2020. Mọi nguồn kinh phí đầu tư, tiến độ thi công và danh sách đối tượng thụ hưởng phải được niêm yết công khai tại trụ sở Ủy ban nhân dân xã và nhà văn hóa thôn bản để phát huy tối đa vai trò giám sát của người dân.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và hệ thống giải pháp của luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng sau:

Nhóm thứ nhất là cán bộ quản lý nhà nước tại Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Ban Dân tộc và Ủy ban nhân dân các huyện miền núi tỉnh Nghệ An. Tài liệu này là căn cứ thực tiễn để xây dựng kế hoạch phân bổ vốn trung hạn, hoàn thiện quy chế quản lý ngân sách và thiết kế các chính sách an sinh xã hội phù hợp với đặc thù của 203 xã vùng cao.

Nhóm thứ hai là các nhà nghiên cứu, giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Tài chính - Ngân hàng, Kinh tế công và Quản lý công. Luận văn cung cấp khung phân tích chuẩn tắc mẫu mực, phương pháp xây dựng hệ thống 7 nhóm chỉ tiêu đo lường hiệu quả chi tiêu công và phương pháp xử lý dữ liệu kinh tế thứ cấp cấp địa phương.

Nhóm thứ ba là các tổ chức quốc tế, tổ chức phi chính phủ và các đối tác phát triển đang triển khai các dự án tài trợ sinh kế và tài chính vi mô tại Việt Nam. Nguồn tư liệu chi tiết về thực trạng kinh tế - xã hội miền Tây Nghệ An sẽ giúp các tổ chức định vị chính xác nhu cầu đầu tư và tối ưu hóa nguồn lực tài trợ.

Nhóm thứ tư là lãnh đạo chính quyền cấp xã, ban giám sát đầu tư cộng đồng và cán bộ thôn bản tại các vùng đặc biệt khó khăn. Luận văn cung cấp cẩm nang thực hành về quy trình quản lý dự án công, các bước thành lập tổ tự quản và cách thức vận hành cơ chế giám sát tài chính minh bạch tại cơ sở.

Câu hỏi thường gặp

Hiệu quả chi tiêu công cho Chương trình 135 tại Nghệ An giai đoạn 2011-2015 được đánh giá qua những nhóm chỉ tiêu nào? Luận văn đã lượng hóa hiệu quả chi tiêu công qua 7 nhóm chỉ tiêu cụ thể, bao gồm nhóm chỉ tiêu giảm nghèo và thu nhập chung, mức độ phủ điện lưới, hạ tầng giao thông, hệ thống thủy lợi và nước sạch, giáo dục đào tạo và y tế, tỷ lệ phân cấp làm chủ đầu tư cho cấp xã, cùng công tác thanh tra giám sát tài chính.

Tại sao tỷ lệ giải ngân cho Dự án hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng Chương trình 135 chưa đạt 100%? Tỷ lệ giải ngân chưa đạt mức tối đa do nguồn vốn ngân sách cấp chưa kịp thời so với định mức phê duyệt, thủ tục nghiệm thu quyết toán xây dựng cơ bản còn rườm rà, và điều kiện địa hình miền núi hiểm trở cùng thời tiết mưa lũ thường xuyên làm gián đoạn tiến độ thi công của các nhà thầu.

Thách thức lớn nhất trong việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững tại miền Tây Nghệ An là gì? Thách thức lớn nhất là nguy cơ tái nghèo còn cao, với tỷ lệ tái nghèo ước tính khoảng 14,3% theo các điều tra thực địa. Nguyên nhân chủ yếu do sinh kế của đồng bào dân tộc thiểu số phụ thuộc hoàn toàn vào sản xuất nông nghiệp manh mún, thiếu đất sản xuất màu mỡ và dễ bị tổn thương trước thiên tai, dịch bệnh.

Luận văn đã sử dụng phương pháp luận nghiên cứu chủ đạo nào để xử lý số liệu? Tác giả đã áp dụng phương pháp phân tích chuẩn tắc kết hợp với kỹ thuật so sánh số tuyệt đối và số tương đối theo chiều ngang và chiều dọc. Phương pháp này đối chiếu kết quả thực hiện cuối kỳ với các chỉ tiêu định mức quy định tại Quyết định 551/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ nhằm làm rõ mức độ hoàn thành nhiệm vụ ngân sách.

Mô hình phân cấp cho cấp xã làm chủ đầu tư mang lại lợi ích gì cho địa phương? Mô hình phân cấp giúp rút ngắn quy trình phê duyệt dự án, phát huy quyền làm chủ và trách nhiệm của cộng đồng địa phương, bảo đảm công trình bám sát nhu cầu thực tế của người dân, đồng thời nâng cao hiệu quả giám sát và tiết kiệm chi phí vận hành ngân sách từ 10% đến 15% so với mô hình quản lý tập trung cấp huyện.

Kết luận

Công trình nghiên cứu đã hoàn thành toàn diện các mục tiêu học thuật và đóng góp thực tiễn sâu sắc thông qua 5 điểm cốt lõi:

  • Hệ thống hóa cơ sở lý luận về hiệu quả chi tiêu công và phương pháp đánh giá chính sách giảm nghèo đa chiều.
  • Phân tích thực chứng toàn diện kết quả giải ngân và sử dụng nguồn vốn Chương trình 135 giai đoạn 2011-2015 tại 203 xã miền núi Nghệ An.
  • Nhận diện chính xác 7 hạn chế và các nút thắt trong công tác phân bổ ngân sách, năng lực làm chủ đầu tư cấp xã và cơ chế giám sát cộng đồng.
  • Xây dựng hệ thống 4 nhóm giải pháp có tính hành động cao, gắn liền với mục tiêu giảm nghèo từ 4 - 5%/năm cho giai đoạn 2016-2020.
  • Cung cấp nguồn học liệu tham khảo tin cậy cho các nhà hoạch định chính sách tài chính công tại các địa phương có địa bàn miền núi rộng lớn.

Định hướng tiếp theo cho các nghiên cứu kế tiếp là mở rộng khảo sát sơ cấp để đo lường mức độ hài lòng của người dân và đánh giá tác động sâu rộng của chính sách chi tiêu công đến sự phân hóa giàu nghèo trong chu kỳ ngân sách mới. Quý độc giả, nhà quản lý và các chuyên gia quan tâm có thể khai thác toàn văn luận văn để ứng dụng hiệu quả vào công tác quản trị tài chính công và giảm nghèo bền vững tại địa phương.