Chuong 4 CHỨC NĂNG VA PHƯƠNG PHÁP HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC I. KHÁI NIỆM CHỨC NĂNG VÀ CHỨC NĂNG CỦA HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1, Nhiều cách tiếp cận để hình thành quan niệm về chức năng Chức năng (functions) là một từ để chỉ công dụng có tính thông dụng của một đồ vật hay bộ phận. Chức năng cũng có nghĩa là một nhiệm vụ hay mục đích đặc biệt của một bộ phận, đồ vật hay một người. Ví dụ tim có chức năng đẩy máu đi khắp cơ thể.
Chức năng cũng có nghĩa các loại công việc, nhiệm vụ phải làm của một cơ quan, nhân viên hay một tổ chức. Chính vì vậy, nhiều trường hợp sử dụng không phân biệt cụm từ chức năng, nhiệm vụ. Có tài liệu giải thích từ chức năng là nhiệm vụ tổng quát, còn từ “nhiệm vụ” là cụ thể hoá các nhiệm vụ tổng quát đã ghi trong từ “chức năng” ®, Xét từ góc độ nội hàm của khái niệm, chức năng quản lý bao gồm: Kế hoạch; tổ chức; chỉ huy; phối hợp và kiểm soát (theo °* Chức năng của một tổ chức đã được nghiên cứu trong “Quản lý học đại cương” với nhiều cách tiếp cận khác nhau. Xem thêm “Quản lý học đại cương”, HVHCQG, 2001.
Chức năng của các nhà quản lý là: Kế hoạch; tổ chức: cán bộ (nhân sự); chỉ huy; phối hợp; báo cáo và ngân sách (POSDCoRB) theo L. Mỗi tổ chức được thành lập đều tự xác định cho minh những chức năng, nhiệm vụ riêng; cũng có thể các chức năng nhiệm vụ của tổ chức do người thành lập nó trao cho nó và các nhà quản lý tổ chức thực hiện các chức năng được giao đó. Chức năng, nhiệm vụ của một tổ chức có thể mở rộng theo thời gian tuỳ thuộc vào sự mở rộng và phát triển tổ chức. Tuy nhiên, những chức năng phổ biến ở trên luôn tổn tại trong mọi tổ chức (kể cả tổ chức nhà nước).
Sự thay đổi chủ yếu xẩy ra thông qua hình thức, cách thức thực hiện các chức năng đó. Khái niệm chức năng hành chính nhà nước Chức năng hành chính nhà nước là những phương diện, hoạt động chủ yếu của hành chính được hình thành thông qua quá trình phân công lao động trong các cơ quan nhà nước. Chức năng hành chính phản ảnh vai trò của hành chính trong hoạt động quản lý nhà nước. Chức năng hành chính nhà nước của mỗi quốc gia phụ thuộc vào vị trí và mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước trong bộ máy quản lý nhà nước nói chung và của các cơ quan hành chính nói riêng.
Trong điều kiện cụ thể của Việt Nam, Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam và các tổ 4 Henrt Fayol (1841-1925) ở Từ điển hành chính (da dan) va xem “Papers in the Science of Administration” cua Lutther Gulick va Lyndall Uruick, New York, 1937. 160 chức chính trị xã họi hoạt động theo một cơ chế nhất định nhằm báo đảm moi quyền lực thuộc về nhân đân. Trong hệ thống chính trị này, Đảng là lực lượng lãnh đạo; Nhà nước là trụ cột, công cụ thực hiện quyền lực, là trung tâm quản lý xã hội; Mặt trận và các tổ chức chính trị - xã hội là cơ sở chính trị của chính quyền nhân dân (xem hình 5). Các cơ quan nhà nước trong tổng thể bộ máy nhà nước có chức năng, nhiệm vụ nhất định do pháp luật quy định.
Đây cũng là điều khác với chức năng của một tổ chức không phải Nhà nước, chức năng do người chủ, người thành lập nó tạo nên. Chức năng của cơ quan nhà nước của mọi quốc gia đều do Hiến pháp, các đạo luật hay các văn bản pháp luật khác quy định. Tuỳ thuộc vào thể chế chính trị. thể chế nhà nước, pháp luật quy định cụ thể chức năng của các cơ quan nhà nước.
Ví dụ, theo hệ thống pháp luật Việt Nam, Quốc hội (cơ quan đại diện, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, thực hiện chức năng lập hiến, lập pháp, giám sát tối cao đối với toàn bộ bộ máy nhà nước); Chính phủ (theo Hiến pháp 1992) là cơ quan chấp hành của Quốc hội, thực thi quyền hành pháp, đồng thời là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống xã hội. Chức năng cụ thể của Chính phủ được quy định trong Luật Tổ chức Chính phủ ””. Cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương chịu trách nhiệm quản lý thống nhất các ngành, các lĩnh vực, các vùng, các thành phần kinh tế khác nhau trong phạm ví cả nước. Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan 3 Xem Luật Tổ chức Chính phủ năm 1992 và Luật Tổ chức Chính phủ sửa đổi năm 2001 161 HỆ THỐNG CHÍNH TRỊ DANG LANH DAO NHAN DAN LAM CHU NHÀ NƯỚC QUẢN LÝ Ỷ QUỐC HỘI (Cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất) — QUỐC HỘI L CHÍNH PHỦ : TOA AN VA VIEN KIỂM SÁT Thực thỉ quyền Thực thi quyển - Thực thi quyền tư pháp lập pháp hành pháp : ° h : Các bộ và cơ quan ngang Quyền điều hành Quyền lập quy bộ, các cơ quan thuộc 4 chính phủ Vv CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CAC CAP (quản lý địa phương theo pháp luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên) Tỉnh, thành phố trực thuộc Thành phố thuộc tỉnh: thị xã, quận, huyện Thị trấn, phường.
Cơ cấu chưng về chức năng của các cơ quan quản lý nhà nước 162 hành chính nhà nước ở địa phương chịu trách nhiệm chấp hành kiến pháp, Luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Hội đồng nhân dân chịu trách nhiệm quản lý về mật nhà nước đối với tất cả các lĩnh vực, các hoạt động ở địa phương dưới sự chỉ huy, điều ủ d6. hành thống nhất của Chính ph Nghiên cứu chức năng hành chính cần lưu ý để không nhầm lân giữa chức năng hành chính nhà nước chung với chức năng hành chính nhà nước cụ thể cho từng cơ quan hành chính nhà nước riêng biệt. Các cơ quan hành chính nhà nước trong không gian và thời gian nhất định có thể thực hiện nhiều hay ít các chức năng hoạt động hành chính.
Chức năng hành chính của Chính phủ luôn luôn phản ánh phương hướng cơ bản, chủ đạo về hoạt động và tính chất hành chính nhà nước. Nghiên cứu lý luận về chức năng hành chính nhà nước là một trong những thành tựu và là một bộ phận quan trọng của khoa học quản lý nói chung và khoa học hành chính nói riêng. Thứ nhất, hành chính nhà nước là một quá trình được thể hiện qua các chức năng hành chính nhà nước. Nếu không làm rõ chức năng hành chính nhà nước thì không thể hình dung được các quá trình hành chính, cấp độ các thể chế hành chính, thủ tục hành chính theo các khâu, các cấp hành chính, cũng như các hoạt động chỉ tiết, cụ thể của quá trình ấy trong một hệ thống nhất định.
Coi hành chính là sự tập hợp những chức năng hành chính đã cho phép các ‡" Xem Luật Tô chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban Nhân dân các cấp; Pháp lệnh 50/1998 quy định chức năng nhiệm vụ cụ thể của Hội đồng và Uỷ ban Nhân dân các cấp. 163 công chức lãnh đạo giải quyết thành công nhiều vấn đề trong thực tiễn. Thứ hai, sự hình thành, phát triển, hoàn thiện các chức năng hành chính nhà nước là một quá trình lịch sử, một quá trình khách quan. Quá trình đó ngày càng trở nên phức tạp, do lực lượng sản xuất, quan hệ xã hội, quan hệ quốc tế không ngừng phát triển.
Trên góc độ này, chức năng hành chính nhà nước là sản phẩm của quá trình phân công, chuyên môn hoá, tống hợp hoá lao động trên lĩnh vực thực thi quyền hành pháp, bắt nguồn từ đời sống xã hội, nhằm tạo ra của cải vật chất, dịch vụ hàng hoá ngày càng nhiều cho cộng đồng. Với ý nghĩa đó, chức năng hành chính nhà nước là một trong những căn cứ quan trọng nhất để thiết lập các cơ quan hành chính nhà nước và cũng là lý do chính đáng của sự tồn tại của một chủ thể hành chính nào đó. Chủ thể hành chính vừa tác động đến đối tượng quản lý, vừa tự hoàn thiện bản thân mình. Cả hai phương hướng tác động đó liên quan chặt chế với nhau, vừa để duy trì sự ổn định tương đối, vừa đổi mới để thích ứng với môi trường.
Thứ ba, những chức năng hành chính nhà nước được cụ thể hoá cho các- khâu, các cấp, các nhiệm vụ, các chức danh hành chính, quy chế tổ chức và do đó, nó là một phương tiện quan trọng để góp phần thực hiện đường lối tổ chức, đường lối cán bộ của Đảng và Nhà nước. Thứ tư, xác định cụ thể, rõ ràng khoa học các chức năng hành chính của từng cơ quan hành chính là một nội dung quan trọng không thể thiếu được của khoa học hành chính. 164 Thứ năm, nghiên cứu chức năng hành chính là trả lời câu hỏi: Hành chính và các cơ quan hành chính phải làm gì để thực hiện chức năng vĩ mô của hành chính là thực thi quyền hành pháp - hành pháp hành động. nghiên cứu chức năng hành chính là xác định rõ mối quan hệ chức năng giữa các yếu tố cấu thành bộ máy hành chính nhà nước.
Thứ bảy, nghiên cứu chức năng hành chính và chức năng của các cơ quan hành chính tạo cơ sở khoa học cho việc xác định thể chế hành chính: quy chế công vụ và các chính sách phát triển nguồn nhân lực để bảo đám thực hiện tốt nhiệm vụ hành chính. Nhiều người cho rằng bàn đến chức năng hành chính phải gắn liển với sự ra đời của Nhà nước. Khi Nhà nước ra đời, một trong những vấn đề được quan tâm là làm thế nào để giữ được những giá trị của nó; thu phí và sử dụng khoản thu nhập có được. Cùng với sự mở rộng quy mô lãnh thổ cũng như sự phát triển xã hội, Nhà nước phải làm nhiều việc hơn những vấn đề y tế, các vấn đề xã hội, giáo dục.
Phân loại chức năng hành chính nhà nước a. Mục đích của phán loại chức năng - Phân loại chức năng hành chính là một trong những nội dung nghiên cứu chức năng hành chính. Việc phân loại các chức năng hành chính là một hoạt động cần thiết để hiểu rõ các nhóm, loại chức năng hành chính của cả hành chính nói chung và của từng cơ quan hành chính. 165 - Phân loại chức năng cũng là cách thức để tìm kiếm sự trùng lắp, chồng chéo của các loại chức năng.