CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1. Một số vấn đề về giải quyết khiếu nại hành chính 1. Khái lược về khiếu nại hành chính 1. Khái niệm về khiếu nại hành chính Khiếu nại là hoạt động diễn ra thường xuyên và phổ biến, cụm từ khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội.
Đứng trên nhiều góc độ khác nhau, có nhiều quan điểm khác nhau về thuật ngữ “khiếu nại”. Khiếu nại là một hiện tượng xã hội được quan niệm và hiểu theo nhiều góc độ khác nhau. Thuật ngữ “khiếu nại” theo iếng La tinh là “complaint” có nghĩa là việc phàn nàn, phản ứng, bất bình của một người nào đó đối với một vấn đề có liên quan đến lợi ích trực tiếp của mình [24]. Trong các Từ điển Tiếng Việt ở nước ta khiếu nại được nêu như sau [31, tr.510]: - Khiếu nại là những thắc mắc về những kết luận, quyết định do các cơ quan có thẩm quyền đã làm - Khiếu nại là đề nghị xem xét một quyết định hoặc một việc mà mình không đồng ý.
- Khiếu nại là thắc mắc, đề nghị xem xét lại kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y. Qua những giải thích nêu trên, thuật ngữ khiếu nại được sử dụng khi nói về những hành vi của một chủ thể nào đó do bản thân họ còn có những thắc mắc, không đồng ý với những kết luận, quyết định, việc đã làm của các cơ quan, tổ chức hay người có thẩm quyền, vì vậy họ đề nghị cơ quan, tổ chức, người có 11 thẩm quyền đó xem xét, sửa đổi lại các kết luận, quyết định, việc đã làm để không làm thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Thuật ngữ khiếu nại nói chung gồm rất nhiều loại và ở nhiều lĩnh vực khác nhau như: khiếu nại hành chính, khiếu nại trong điều tra, truy tố, khiếu nại bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án,…. Trong các loại khiếu nại thì khiếu nại hành chính là lĩnh vực khiếu nại đặc biệt, rất đa dang và phong phú, nó phát sinh trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, do các cơ quan quản lý hành chính nhà nước đã ban hành quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
Theo cuốn Thuật ngữ hành chính thì “khiếu nại hành chính là hành vi của cá nhân, của cơ quan hay tổ chức đề nghị với cơ quan hành chính nhà nước hoặc với người có thẩm quyền của cơ quan đó xem xét lại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan hay tổ chức” [3, tr. Tại Khoản 1, Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình” [14]. Quy định này đã nêu rõ: - Về chủ thể khiếu nại: là công dân, cơ quan, tổ chức. - Về trình tự, thủ tục khiếu nại: tuân theo quy định của Luật Khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Tuy nhiên, tại Khoản 5, Điều 3, Luật Khiếu nại 12 năm 2011 có quy định: “trường hợp luật khác có quy định khác về khiếu nại và giải quyết khiếu nại thì áp dụng theo quy định đó” [14]. - Về điều kiện thực hiện quyền khiếu nại: người khiếu nại phải có căn cứ cho rằng quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Từ những giải thích trên chúng ta có thể hiểu khiếu nại hành chính là thuật ngữ chỉ hành vi của cá nhân, cơ quan, tổ chức đề nghị với cơ quan hành chính nhà nước hoặcôngười có thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước đó xem xét lại quyết định hành chính mà họ đã ban hành hay hành vi hành chính mà họ đã thực hiện có vi phạm pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Chủ thể khiếu nại hành chính Căn cứ Khoản 2, Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định về người khiếu nại (chủ thể khiếu nại), bao gồm: “Công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại” [14].
Chủ thể khiếu nại là công dân bao gồm công dân Việt Nam và cá nhân nướcôngoài tại Việt Nam. Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Việc quy định cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại xuất phát từ thực tiễn quản lý nhà nước, các cơ quan, tổ chức cũng bị tác động, bị ảnh hưởng bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó.
Cán bộ, công chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định kỷ luật đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình, trong đó, tại Khoản 10, Điều 1, Luật Khiếu 13 nại năm 2011 quy định: “quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức” [14]. Các chủ thể nêu trên được thực hiện quyền khiếu nại với điều kiện họ phải chịu sự tác động trực tiếp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính hay nói cách khác quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại phải xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của người khiếu nại. Đối tượng khiếu nại hành chính Đối tượng của khiếu nại là các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Theo Khoản 8, Điều 1, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặcôngười có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” [14].
Như vậy, một quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại phải hội đủ 03 điều kiện sau đây: Thứ nhất, được thể hiện dưới hình thức quyết định hành chính, là đối tượng khiếu nại không nhất thiết phải được thể hiện dưới hình thức là quyết định mà còn có thể thể hiện dưới các hình thức văn bản khác nhau như: thông báo, công văn, kết luận… Thứ hai, quyết định hành chính do cơ quan hành chính nhà nước hoặcôngười có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Trong đó, các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp, các sở, phòng, ban thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh; người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước: Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, thủ trưởng cơ quan 14 thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương, Giám đốc sở và cấp tương đương, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan Chính phủ, Bộ trưởng, Chánh thanh tra các cấp. Thứ ba, quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể hay còn gọi là quyết định hành chính cá biệt. Đăc trưng này giúp phân biệt những quyết định mang tính quy phạm.
Tại Khoản 9, Điều 1, Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” [14]. Cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức trong cơ quan hành chính nhà nước đó có những quyền và nghĩa vụ nhất định được pháp luật quy định. Hành vi thực hiện hoặc không thực hiện quyền và nghĩa vụ đó gây ảnh hưởng quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại thì đều là hành vi bị khiếu nại. Tại Khoản 10, Điều 1, Luật Khiếu nại năm 2011 quy đinh: “Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức” [14].
Đối với việc giải quyết khiếu nại các quyết định kỷ luật cán bộ, công chức đã được quy định cụ thể tại Chương IV của Luật Khiếu nại năm 2011. Khái lược về giải quyết khiếu nại hành chính 1. Khái niệm giải quyết khiếu nại hành chính Giải quyết khiếu nại hành chính là phương thức thực hiện thể chế, các quy định của Nhà nước về thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân có chức năng giải quyết khiếu nại hành chính, nhằm bảo vệ các quyền, lợi ích hợp 15 pháp của cá nhân, tổ chức. Giải quyết khiếu nại hành chính có các đặc điểm sau đây: Thứ nhất, về chủ thể có thẩm quyền tiếp nhận khiếu nại hành chính của công dân là cơ quan hành chính nhà nước, cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.
Thứ hai, mối quan hệ giữa các chủ thể là mối quan hệ giữa các cơ quan hành pháp với các cơ quan tư pháp trong giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính. Ngay chính trong nội bộ các cơ quan hành chính cũng có những mối quan hệ hết sức đa dạng, phong phú, phản ánh mọi mặt của đời sống xã hội.