Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH, LỊCH SỬ VÀ THỰC TRẠNG KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH Ở NƯỚC TA 1.1 Khái lược lịch sử khiếu kiện hành chính và tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta 1. Thời phong kiến Trong các chế độ chính trị, hoạt động hành chính luôn luôn thể hiện tính chất dân chủ cao hay thấp, dân chủ thực sự hay dân chủ giả hiệu. Do đó khi xây dựng bộ máy hành chính nhà nước mỗi quốc gia thường lựa chọn các phương cách phù hợp với các điều kiện về chính trị, kinh tế, xã hội của nước mình. Trải qua mấy nghìn năm lịch sử, nền văn hoá Việt Nam chịu ảnh hưởng sâu đậm của văn hoá Trung Quốc, nhất là tư tưởng Nho gia.
Suốt 10 thế kỷ (từ năm 939 đến 1945) Nho gio đã thâm nhập, có thời kỳ còn chiếm giữ vị trí độc tôn trong hoạt động của nhà nước phong kiến Việt Nam. Theo quan điểm Nho gia, trong quan hệ giữa Vua- Dân thì vua là người thay trời trị dân. Toàn bộ quyền lực quốc gia tập trung vào tay vua, từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp. Vua là gạch nối giữa trời với dân, vua có nghĩa vụ thay trời lo cho dân được ấm no, hạnh phúc[24,Tr68].
Trong thời kỳ ấy mọi tầng lớp nhân dân phải có nghĩa vụ tuân thủ lệnh vua, như con tuân lệnh Cha: “Vua nói chết không chết là bất trung – Cha nói chết không chết là bất hiếu”. Trong cái trật tự ấy của Nho gio” vua là con trời”, ” ý vua là ý trời”, “Vua sẽ thay trời trị dân”. Theo sử cũ, khi Lý Công Uẩn lên ngôi (1009 - 1028), là vị vua khai sáng triều đại quân chủ trung ương tập quyền hoàn chỉnh đầu tiên ở Việt Nam đã ban hành chiếu chỉ đích thân trực tiếp giải quyết các khiếu kiện của dân. Chiếu rằng “Từ nay hễ có ai kiện tụng, được đến triều tâu bày, Vua sẽ đích thân xét quyết cho” [38,Tr142].
Trong các triều đại phong kiến Việt Nam sau đó, đã hình thành một truyền thống dân chủ trong chế độ quân chủ ở Việt Nam là dân có thể kiện đến triều đình các hành vi 7 sai trái, phạm pháp của quan lại để vua xét xử. Trước điện triều có đặt sẵn một cái trống hay cái chuông để có oan ức điều gì thì dân có thể đến đánh trống, đánh chuông kêu oan lên Vua. Vào thời Trần, ở trung ương, bên cạnh các cơ quan, chức quan đã có từ thời Lý, triều đình còn đặt thêm nhiều cơ quan chuyên trách mới trong đó có Thẩm hình viện và Tam ty viện. Thẩm hình viện là cơ quan xét xử cao nhất, Tam ty viện là cơ quan có chức năng giám sát việc thi hành pháp luật cuả các quan lại và viên chức nhà nước, là cơ quan đề nghị Nhà Vua sưả đổi, bổ sung các văn bản pháp luật cuả Nhà nước.
Ngoài các chức quan như đã có dưới triều Lý, nhà Trần còn đặt thêm các chức quan như Tư đồ, Tư mã, Tư không, gọi chung là Tam tư, trong đó Tư mã là quan phụ trách công việc chinh phạt như quốc phòng, công an, tư pháp[26,Tr91]. Có chức quan là Ngự sử đài với nhiệm vụ là chuyển những giấy tờ trình nhà vua, chuyển đơn khiếu tố cuả tất cả các nơi lên nhà vua, kiểm tra, giám sát và phát hiện lầm lỡ cuả các quan lại, viên chức lên vua. Ở điạ phương, mỗi lộ có 2 viên quan trông coi về hành chính và tư pháp là An phủ chánh sứ và An phủ phó sứ. Quan lại hành chính ở điạ phương đồng thời phụ trách cả việc xét xử tội phạm và các kiện tụng khác.
Đến thời nhà Lê, tổ chức cơ quan xét xử vẫn chưa có sự độc lập hẳn so với cơ quan hành pháp nhưng đã có sự phát triển vượt bậc so với các triều đại trước. Hệ thống cơ quan hành chính vẫn thực hiện chức năng tài phán, tuy nhiên đã xuất hiện một số cơ quan được phân định chuyên trách quyền tài phán như: Thưà ty, Hiến ty, Ngự sử đài, Đại lý tự… trong đó Thưà ty có thẩm quyền xét xử những vụ kiện đặc biệt (điền thổ, hộ hôn, công nợ, thuế khoá, phân định điạ giới hành chính giữa các làng, khiếu kiện việc bầu cử xã trưởng…), Hiến Ty có thẩm quyền xét xử sơ thẩm các vụ sang đoạt tài sản, ức hiếp do các quan lại cầm quyền gây ra, các vụ sách nhiễu cuả viên chức thu thuế, việc mua bán cuả các nhà chức trách, các vụ sách nhiễu trong thi hành các trát án, việc giả mạo dấu má hay tư cách sai nha…[9,Tr 141-152]. 8 Dưới triều Nguyễn, có cơ quan phụ trách giải oan cho dân là Tam pháp ty[26,Tr187]. Năm Minh Mạng thứ 13 (1832) theo tấu trình của đình thần, Vua đã chuẩn cho quy định: Hàng tháng, cứ đến ngày 6, 16 và 26 thì Tam pháp ty mở hội đồng để nhận các đơn kiện của dân.
Tuy nhiên, đối với những việc thật cần kíp, khẩn thiết không thể đợi đến nhật kỳ nhận đơn thì cho phép bất cứ lúc nào dân cũng có quyền đến triều đình đánh trống kêu oan. Trước Công chính đường có treo một cái trống gọi là trống Đăng Văn để cho ai có việc oan thì đến đánh trống ấy và nộp đơn kêu oan. Dân có quyền kêu oan tới Vua thì cũng có nghĩa vụ bảo đảm cho việc cáo oan nghiên túc. Nếu không phải sự việc khẩn thiết mà cứ đánh trống đưa đơn kêu thì việc dẫu có thật cũng bị đóng gông 10 ngày để ngoài sân, đến khi mãn hạn còn bị phạt đánh 100 trượng, nếu có vu cáo thì chiếu theo tội vu cáo mà bắt chịu tội [38, Tr143].
Theo luật lệ triều Nguyễn lúc đó kẻ nào đón xa giá nhà vua hoặc đánh trống Đăng Văn để khiếu oan mà việc không có gì khẩn thiết thì bị xử phạt 100 trượng; nếu khiếu oan không có sự thực thì theo mức nặng của tội vu cáo mà xử tội. Các quy định trên chứng tỏ nhà nước phong kiến Việt Nam cũng có quan tâm đến việc khiếu kiện của dân. Không ít quan lại làm điều phi pháp nếu bị kiện đến tai vua thì bị trừng trị thích đáng như: Cách chức; thu hồi áo, mão…Theo Đại Nam Thực Lục Chính Biên vào năm 1832 bọn lại viên và người coi kho ở Sơn Nam và Hải Dương có ý gian đem cái quan hộc dùng để đong gạo thu thuế đẽo đáy cho trũng xuống và mỗi lần đong thì nặng tay ấn gạo xuống để lạm thu cho nhiều… Khi vụ việc bị khiếu kiện, nhà Vua đã ra lệnh chém bêu đầu những kẻ cầm đầu, đục lấy mỗi bên một mảnh xương sọ, phơi gió cho khô, treo ở cửa để răn đe người khác. Vua còn bảo quần thần rằng: “Lấy được mảnh xương sọ mà cứu được ức muôn người khỏi khổ luỵ, thì dù có mang tiếng là hình phạt tàn khốc cũng không hề gì” [38, Tr144].
Thời Ngụy quyền Sài Gòn Năm 1885 kinh đô thất thủ, vua nhà Nguyễn thực tế lúc đó không còn quyền hành thực sự nên Tam pháp ty bị bị bỏ, trống Đồng Văn bị dẹp. Cũng kể từ thời điểm này, đất nước ta luôn chìm trong khói lửa chiến tranh cho đến năm 1954, bằng các thoả thuận tại Hiệp định Géneve đất nước ta tạm thời bị chia cắt thành hai miền Nam - Bắc. Tại miền Nam Việt Nam kế thừa Dụ số 2 ngày 05/01/1950 (được ban hành khi Việt Nam còn là thành viên trong Khối liên hiệp Pháp), chính quyền Ngô Đình Diệm tiếp tục ban hành Dụ số 36 ngày 08/11/1954 tiếp tục duy trì tổ chức Tòa hành chính và Dụ số 38 ngày 09/11/1954 về việc thành lập Tham chính viện. Theo các quy định có liên quan thì Tòa hành chính có thẩm quyền xét xử sơ thẩm các vụ án đòi bồi thường liên quan đến pháp nhân hành chính, các vụ kiện xin thủ tiêu các QĐHC có tính cách cá nhân liên quan đến tình trạng hành chính của công chức cấp trung, cấp thấp, các vụ tranh tụng liên quan đến tuyển cử hội đồng hàng tỉnh, hàng quận, hàng xã; sơ và chung thẩm các vụ kiện liên quan đến thuế trực thu và các thuế đồng hoá với thuế trực thu.
Tham chính viện là cơ quan cấp trên của Toà hành chính, trong đó có Ban tài phán có thẩm quyền xét xử phúc thẩm các bản án do Toà hành chính đã xử sơ thẩm; xét xử sơ và chung thẩm những việc xin thủ tiêu các QĐHC cá biệt hay lập quy có vi phạm, các vụ tranh tụng liên quan đến tình trạng hành chính của các công chức cao cấp… Ngoài ra, trong tổ chức Tối cao pháp viện còn có Ban bảo hiến có thẩm quyền giải thích luật; xem xét tính hợp hiến của các đạo luật, sắc lệnh, nghị định…và Ban phá án có thẩm quyền giám đốc thẩm hoặc tái thẩm các bản án đã có hiệu lực pháp luật [38, Tr148].3 Ở miền Bắc sau 1954 và trên cả nước sau 1975 Tại miền Bắc Việt Nam, chính quyền thuộc về nhân dân. Đảng và Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã chủ trương xây dựng một nhà nước Việt Nam của dân, do dân và vì dân: “Tất cả quyền binh trong nước là của tòan thể nhân dân”( Điều 1 Hiến 10 pháp 1946) “Tất cả các nhân viên cơ quan nhà nước phải dưạ vào dân, lắng nghe ý kiến và chiụ sự kiểm sóat cuả nhân dân. Tất cả các nhân viên cơ quan nhà nước đều phải trung thành với chế độ dân chủ nhân dân, tuân theo Hiến pháp và pháp luật, hết lòng hết sức phục vụ nhân dân”( Điều 29 Hiến pháp 1959); “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nhà nước nào về những hành vi vi phạm pháp luật cuả nhân viên cơ quan nhà nước. Những việc khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng.
Người bị thiệt hại vì hành vi vi phạm pháp luật cuả nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường “(Điều 73, Hiến pháp 1980). Từ ngày 30/4/1975 đất nước được thống nhất. Kế thưà các quy định về quyền khiếu nại, tố cáo cuả các cá nhân, cơ quan, tổ chức do nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa quy định, Đảng cộng sản Việt Nam và Nhà nước cộng hoà XHCN Việt Nam tiếp tục ban hành các quy định có liên quan như: Tất cả các cơ quan nhà nước từ trung ương đến điạ phương phải trả lời kịp thời và đầy đủ tất cả các vấn đề cuả nhân dân đặt ra [ 67,Tr1030].