CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ TÍCH HỢP BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU 1. Khái niệm tích hợp vấn đề biến đổi khí hậu Định nghĩa ‘tích hợp các vấn đề BĐKH’ được rút ra từ định nghĩa về “tích hợp chính sách” (policy integration) của Underdal (1980) và định nghĩa về “tích hợp chính sách môi trường” (environmental policy integration) của Laffty và Hovden (2003) bằng cách thay từ ‘môi trường’ bằng từ ‘khí hậu’. Theo cách này, định nghĩa của ‘tích hợp các vấn đề BĐKH’ có thể diễn giải như sau [6]: Đưa các mục tiêu thích ứng và giảm nhẹ BĐKH vào tất cả các bước của quá trình hoạch định chính sách của tất cả các ngành; Tổng hợp các tác động đến các hoạt động thích ứng và giảm nhẹ BĐKH trong khi tiến hành đánh giá và xây dựng chính sách tổng thể, do đó, sẽ làm giảm mâu thuẫn giữa các chính sách liên quan đến BĐKH và các chính sách khác. Như vậy, tích hợp BĐKH vào Chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển KT-XH là một phương pháp tiếp cận nhằm xây dựng được các chính sách liên quan đến BĐKH và các biện pháp ứng phó với BĐKH thông qua quá trình tích hợp các chính sách và biện pháp này trong các kế hoạch phát triển KT-XH các cấp nhằm đảm bảo ổn định trong các hoạt động đầu tư và giảm tính dễ bị tổn thương của các lĩnh vực KT-XH do tác động của BĐKH.
Tích hợp vấn đề BĐKH do đó có thể đảm bảo rằng các chương trình phát triển chính sách không làm tăng rủi ro trước những thay đổi về khí hậu ở hiện tại và tương lai. Tích hợp các chính sách BĐKH bao gồm theo chiều ngang và theo chiều dọc thông qua một loạt các cấp quản lý. Các chiều tích hợp được thể hiện trong Hình 1. Tích hợp chính sách theo chiều ngang: là đưa mục tiêu BĐKH vào các chính sách công của chính phủ [17,18].
Các chiến lược ứng phó với BĐKH, việc chuẩn bị và phê duyệt các quy định mới và ngân sách nhà nước hàng năm có liên quan đến BĐKH đều được coi là tích hợp chính sách theo chiều ngang. Tích hợp chính sách theo chiều dọc: là đưa nội dung BĐKH vào chính sách ngành, ví dụ như năng lượng. Hoạt động tích hợp có thể xảy ra trong quá trình ra quyết định và xây dựng các chiến lược phát triển cho ngành ở cấp Bộ và trong việc xây dựng chiến lược, kế hoạch hành động ở các cấp dưới Bộ [17,18]. Tuy 3 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nhiên, việc thực hiện các chính sách ở các cấp dưới có khả năng bị xa rời mục tiêu chính sách ban đầu được đưa ra tại cấp Bộ [30].
Tích hợp chính sách theo chiều ngang và chiều dọc 1. Sự cần thiết của tích hợp biến đổi khí hậu “Tích hợp các vấn đề BĐKH” được đề cập lần đầu tiên tại Hội nghị quốc tế về Phát triển bền vững (WSSD) năm 2002 [16,21]. Ý tưởng “tích hợp” xuất phát từ quan điểm rằng khi các biện pháp ứng phó được thực hiện và mức sống được cải thiện thì sẽ làm giảm tính dễ bị tổn thương của con người trước các tác động của BĐKH. Các chính sách BĐKH truyền thống thường gắn các biện pháp giảm nhẹ BĐKH với lĩnh vực năng lượng do lĩnh vực này phát thải ra nhiều KNK.
Các biện pháp thích ứng truyền thống thường dựa vào công trình như hệ thống đập, hệ thống cảnh báo, và hệ thống tưới tiêu [24]. Chỉ các chính sách truyền thống đơn thuần như trên thì sẽ không thể giải quyết được vấn đề BĐKH, vì vậy cần thực hiện các biện 4 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com pháp giảm nhẹ và thích ứng như là một phần của các chính sách phát triển [15]. Hài hòa giữa phát triển và ứng phó với BĐKH đã nhận nhiều ủng hộ từ Công ước Khung về BĐKH của Liên Hiệp Quốc (UNFCCC), cụ thể là Điều 4.1 của Công ước yêu cầu các Bên đưa vấn đề BĐKH vào quy hoạch phát triển quốc gia và ngành [24]. Tích hợp các vấn đề BĐKH được coi là yếu tố quan trọng để thiết kế một chính sách hiệu quả nhằm đạt được cả lợi ích kinh tế và ứng phó với BĐKH [16,28].
Việt Nam đang dần trở thành một xã hội tiêu dùng cao do dân số đông và tốc độ phát triển kinh tế nhanh (UN, 2009). Việc giảm nhẹ phát thải KNK yêu cầu sự thay đổi đáng kể trong quá trình sản xuất và tiêu dùng, vì vậy các vấn đề BĐKH nên được tích hợp vào chính sách quản lý phát triển KT - XH đã hoặc sắp ban hành. Bên cạnh đó, BĐKH đã thực sự ảnh hưởng đến các kế hoạch phát triển, từ việc xây dựng các công trình thủy lợi đến chính sách phát triển đô thị và khu dân cư [2]. Trong mọi trường hợp, các hoạt động phát triển nếu không được tích hợp các vấn đề BĐKH thì rất khó có thể thay đổi trong tương lai để thích ứng kịp thời với BĐKH.
Ngược lại, nếu các biện pháp thích ứng được tích hợp và thực hiện sớm thì sẽ giảm được tổn thất, đặc biệt là đối với các công trình hạ tầng có tính vĩnh cửu [2]. Vì những lý do trên, vấn đề BĐKH cần thiết phải được tích hợp vào trong các chính sách phát triển và đây cũng là yêu cầu được đặt ra trong Chương trình Mục tiêu Quốc gia Ứng phó với BĐKH (2008) của Việt Nam. Thực trạng tích hợp các vấn đề biến đổi khí hậu ở Việt Nam Tại Việt Nam, cho đến nay công tác tích hợp nội dung BĐKH vào các Chiến lược, Quy hoạch, Kế hoạch phát triển mới đang ở giai đoạn đầu của quá trình thực hiện. Thuật ngữ “biến đổi khí hậu” chưa được nhắc đến trong Chiến lược Phát triển Kinh tế - xã hội 2001 – 2010, Chiến lược Quốc gia về Bảo vệ Môi trường cho đến 2010 và tầm nhìn đến 2030 và Chiến lược toàn diện về Tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo (2003).
Thuật ngữ này chỉ mới xuất hiện một lần trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 2006-2010. Tương tự, mặc dù Chương trình Nghị sự về Phát triển bền vững của Việt Nam (Agenda 21) coi BĐKH là một trong chín ưu tiên của phát triển bền vững tài nguyên thiên nhiên và môi trường, chủ đề BĐKH được trình bày vô cùng sơ lược và chủ yếu tập trung vào khía cạnh thích ứng với BĐKH. Trong dự thảo Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 của Việt Nam, thuật ngữ “biến đổi khí hậu” đã được đề cập đến trong phần “Bối cảnh quốc tế”, 5 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com trong phần “Mục tiêu chủ yếu về môi trường” và là một trong 12 nội dung chính của phần “Định hướng phát triển, đổi mới mô hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế”. Cam kết chính trị về tích hợp nội dung BĐKH vào chính sách phát triển lần đầu tiên được thể hiện rõ ràng trong Chương trình Mục tiêu Quốc gia về Ứng phó với BĐKH (NTP-RCC, 2008).
Chương trình này đã đánh mốc trong việc xây dựng các kế hoạch phát triển của Việt Nam vì tất cả các chính sách và chiến lược mới đều được yêu cầu phải tích hợp nội dung BĐKH. Hiện tại, vẫn chưa có chính sách nào của Việt Nam hoàn thiện việc tích hợp. Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang xây dựng Khung chuẩn cho việc tích hợp các vấn đề BĐKH. NTP-RCC (2008) cho rằng Chiến lược và Kế hoạch quốc gia lần hai về Giảm nhẹ và Quản lý thiên tai 2001 – 2010 là chính sách được tích hợp nội dung BĐKH sớm nhất.
Mặc dù Chiến lược này có một số nội dung liên quan đến BĐKH, nó vẫn chưa được tích hợp nội dung BĐKH một cách toàn diện. Hiện tại, nhiều hoạt động phát triển thường chưa được tích hợp nội dung BĐKH, đôi khi cả dao động khí hậu. Một số yếu tố khí tượng, khí hậu đã được cân nhắc trong quá trình chọn lựa giống cây trồng, thiết kế đường giao thông và các công trình năng lượng. Tuy nhiên, không phải tất cả các rủi ro khí hậu đã được cân nhắc trong các quyết định.
Nhiều kế hoạch chỉ chú trọng đến tầm nhìn ngắn hạn mà bỏ qua dài hạn. Các Chiến lược phát triển KT – XH, xóa đói giảm nghèo, phát triển của ngành/địa phương thường không xét đến BĐKH mà chỉ chú trọng đến rủi ro của khí hậu ở hiện tại. Ngay cả khi nội dung BĐKH đã được đề cập trong các chiến lược thì thường thiếu các hướng dẫn thực hiện [6]. Về lĩnh vực năng lượng, mặc dù chưa có chính sách nào được tích hợp nội dung BĐKH, trong những năm vừa qua Việt Nam đã xây dựng được một số Chiến lược và kế hoạch đồng thuận với mục tiêu giảm phát thải.
Dù mục đích ban đầu của những chiến lược và kế hoạch này là an ninh năng lượng, chúng cũng đồng thời mang lại những lợi ích cho khí hậu. Những lĩnh vực chính của ngành Nông nghiệp và Phát triền nông thôn bao gồm: nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ sản, thuỷ lợi và hạ tầng nông thôn có liên quan đều là các đối tượng chịu ảnh hưởng nhiều nhất của BĐKH. Nhiệm vụ đảm bảo an ninh lương thực quốc gia, quản lý đê điều và phòng chống lụt bão, giảm nhẹ thiên 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com tai là những nhiệm vụ quan trọng đối với ổn định xã hội và phát triển bền vững. Nhận thức được tầm quan trọng đó Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã thành lập Ban chỉ đạo Chương trình hành động thích ứng với BĐKH, ban hành Khung chương trình thích ứng với BĐKH của ngành (Quyết định 2730/QĐ-BNN- KHCN ngày 5/9/2008) và Kế hoạch hành động ứng phó với BĐKH của ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn giai đoạn 2011-2015 và tầm nhìn 2050 (Quyết định 543/QĐ-BNN-KHCN ngày 23/03/2011).
Để đẩy mạnh hơn nữa các hoạt động giảm thiểu và thích ứng với BĐKH, ngày 28/3/2011 Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn ban hành Chỉ thị số 809/CT-BNN-KHCN về việc Tích hợp BĐKH vào xây dựng, thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án, đề án phát triển ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn, giai đoạn 2011-2015. Lợi ích và khó khăn khi thực hiện tích hợp biến đổi khí hậu 1. Lợi ích Tích hợp các vấn đề BĐKH vào các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển cấp quốc gia, ngành và tỉnh/thành phố đóng một vai trò quan trọng tại Việt Nam [7]. Việc tích hợp các vấn đề BĐKH vào các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển sẽ giúp việc thích ứng với các BĐKH được hiệu quả hơn và giảm được các chi phí, thiệt hại trong tương lai do BĐKH gây ra.