Tổng quan nghiên cứu

Trong hệ thống tài chính công của Việt Nam, ngân sách nhà nước cấp huyện giữ vai trò bản lề trong việc bảo đảm nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và củng cố an ninh quốc phòng tại địa phương. Tại huyện Tĩnh Gia, tỉnh Thanh Hóa – địa bàn chiến lược quy tụ Khu kinh tế Nghi Sơn với 59 dự án đầu tư lớn có tổng vốn đăng ký trong nước đạt 49.943,54 tỷ đồng và vốn FDI vượt 14 tỷ USD, công tác quản lý thu ngân sách nhà nước đóng vai trò then chốt quyết định tốc độ công nghiệp hóa và hiện đại hóa. Với quy mô dân số đạt 237.000 người phân bổ trên 50.120 hộ gia đình, huyện đối mặt với cả cơ hội bứt phá lẫn thách thức quản lý phức tạp.

Mặc dù quy mô thu ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện giai đoạn 2014–2016 liên tục tăng trưởng, từ 303.176 triệu đồng năm 2014 lên 346.135 triệu đồng năm 2016, vượt dự toán được giao từ 0,5% đến 7,9%, thực tiễn quản lý vẫn bộc lộ những nút thắt lớn. Công tác lập dự toán còn mang tính hình thức, chưa theo kịp tốc độ chuyển dịch kinh tế; nguồn thu còn phụ thuộc quá lớn vào tiền sử dụng đất trong khi công tác hành thu thuế khu vực ngoài quốc doanh chưa triệt để, để xảy ra tình trạng thất thu và nợ đọng kéo dài.

Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm là hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý thu ngân sách cấp huyện, phân tích thực trạng thu và quản lý thu thuế tại Chi cục Thuế huyện Tĩnh Gia giai đoạn 2014–2016, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp khả thi cho giai đoạn 2017–2022. Đề tài mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, góp phần nâng cao hiệu lực bộ máy hành chính công, gia tăng tỷ lệ tự cân đối ngân sách và tối ưu hóa hiệu quả thu ngân sách tại các địa bàn ven biển đang chuyển dịch sang công nghiệp nặng.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết phân cấp tài chính công (Fiscal Decentralization Theory) và lý thuyết hành vi tuân thủ thuế (Tax Compliance Theory) làm nền tảng phân tích. Theo lý thuyết phân cấp tài chính công, việc phân định rõ ràng quyền hạn và trách nhiệm thu giữa các cấp chính quyền địa phương giúp tối ưu hóa việc khai thác nguồn thu và tăng cường tính giải trình. Đồng thời, lý thuyết hành vi tuân thủ thuế chỉ rõ sự kết hợp giữa biện pháp cưỡng chế pháp lý và chính sách hỗ trợ, đơn giản hóa thủ tục hành chính sẽ gia tăng tỷ lệ tự nguyện nộp thuế của các pháp nhân và thể nhân.

Bên cạnh đó, nghiên cứu dựa trên quy trình chu trình quản lý ngân sách nhà nước quy định tại Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 và năm 2015, bao gồm ba khâu then chốt: lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách. Các khái niệm cốt lõi được chuẩn hóa gồm:

  • Thu ngân sách nhà nước: Quá trình nhà nước sử dụng quyền lực chính trị để huy động một phần nguồn lực tài chính xã hội hình thành quỹ tiền tệ tập trung.
  • Tăng thu ngân sách nhà nước: Tổng thể các công cụ và chính sách nhằm mở rộng cơ sở thu, khai thác triệt để nguồn thu hợp pháp và chống thất thoát.
  • Tỷ lệ động viên ngân sách: Chỉ tiêu phản ánh mức độ tập trung GDP vào ngân sách nhà nước thông qua công thức: $$\text{Tỷ lệ thu NSNN} = \left(\frac{\text{Số thu NSNN}}{\text{GDP}}\right) \times 100%$$
  • Thu trong cân đối ngân sách: Các khoản thu thuế, phí, lệ phí không hoàn trả trực tiếp cấu thành khả năng tự chủ chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển của địa phương.

Phương pháp nghiên cứu

Luận văn sử dụng phương pháp chọn mẫu hỗn hợp, kết hợp chọn mẫu toàn bộ đối với cấp hành chính và chọn mẫu mục đích đối với doanh nghiệp. Cỡ mẫu nghiên cứu bao trùm toàn bộ 34 đơn vị hành chính trực thuộc huyện Tĩnh Gia (gồm 33 xã và 01 thị trấn), kết hợp khảo sát chuyên sâu hồ sơ quản lý thuế của 140 doanh nghiệp và hộ kinh doanh cá thể thuộc diện rà soát nợ đọng hoặc tạm ngừng hoạt động trên địa bàn.

Phương pháp phân tổ thống kê và so sánh chuỗi thời gian (Time-series Analysis) được lựa chọn nhằm bóc tách cơ cấu từng sắc thuế, đánh giá biến động tỷ trọng qua các năm 2014, 2015 và 2016. Lý do lựa chọn phương pháp này là nhằm nhận diện chính xác xu hướng chuyển dịch của từng nguồn thu, đo lường mức độ hoàn thành dự toán pháp lệnh và dự toán Hội đồng nhân dân giao, đồng thời làm rõ nguyên nhân của hiện tượng nợ đọng thuế trong khu vực kinh tế ngoài quốc doanh. Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập chính thống từ Báo cáo quyết toán ngân sách của Phòng Tài chính - Kế hoạch, dữ liệu hành thu từ Chi cục Thuế huyện Tĩnh Gia, Kho bạc Nhà nước Tĩnh Gia và Niên giám thống kê huyện giai đoạn 2014–2016.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích dữ liệu thực chứng giai đoạn 2014–2016 tại huyện Tĩnh Gia mang lại 4 phát hiện quan trọng:

  • Tăng trưởng tổng thu ngân sách duy trì ổn định nhưng tốc độ chậm dần: Tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn tăng từ 303.176 triệu đồng năm 2014 lên 333.660 triệu đồng năm 2015 (tăng 10,1%) và đạt 346.135 triệu đồng năm 2016 (tăng 3,7% so với năm 2015). Mức thực hiện liên tục vượt dự toán Hội đồng nhân dân huyện giao, tương ứng vượt 0,5% năm 2014, 7,6% năm 2015 và 7,9% năm 2016.
  • Khu vực kinh tế ngoài quốc doanh bứt phá mạnh mẽ: Thu thuế từ khu vực ngoài quốc doanh tăng từ 26.671 triệu đồng năm 2014 lên 47.848 triệu đồng năm 2015 (tăng 78%) và chạm mốc 53.630 triệu đồng năm 2016 (tăng 13%). Sự phục hồi sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp tư nhân đã trực tiếp củng cố nguồn thu tự chủ của huyện.
  • Cơ cấu thu phụ thuộc quá mức vào các khoản thu từ đất: Nguồn thu từ đấu giá quyền sử dụng đất chiếm tỷ trọng vượt trội, đạt 179.581 triệu đồng năm 2014 (chiếm tới 59,2% tổng thu ngân sách) và duy trì mức xấp xỉ 179 tỷ đồng trong các năm 2015–2016. Đây là nguồn thu không bền vững, dễ bị biến động theo thị trường bất động sản.
  • Áp lực nợ thuế và số lượng doanh nghiệp ngừng hoạt động gia tăng: Năm 2016, huyện ghi nhận 29 doanh nghiệp tạm ngừng hoạt động có thời hạn và 111 doanh nghiệp ngừng hoạt động hoàn toàn. Trong khi đó, nguồn thu từ lệ phí trước bạ tăng trưởng nhanh, từ 24.773 triệu đồng năm 2014 lên 38.112 triệu đồng năm 2016 (tăng 53,8% sau hai năm), phản ánh sức mua tài sản tăng nhưng công tác quản lý chuyển nhượng thứ cấp còn nhiều lỗ hổng.

Thảo luận kết quả

Khi mô hình hóa dữ liệu trên biểu đồ tròn thể hiện cơ cấu nguồn thu và đồ thị đường thể hiện tốc độ tăng trưởng các sắc thuế, sự lệch pha giữa thu ổn định và thu không thường xuyên hiển hiện rất rõ nét. Khoản thu từ đất chiếm gần 60% tổng ngân sách thể hiện sự phụ thuộc lớn vào việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp tại 30 xã xây dựng nông thôn mới. Điều này tiềm ẩn rủi ro cạn kiệt quỹ đất và áp lực an sinh khi có tới 73,9% lao động địa phương (105.920 người) làm việc trong ngành nông - lâm - thủy sản.

Nguyên nhân của việc tăng thu khu vực ngoài quốc doanh bắt nguồn từ sức hút lan tỏa của Khu kinh tế Nghi Sơn với các dự án động lực như Nhà máy Xi măng Nghi Sơn, Lọc hóa dầu và Trung tâm Nhiệt điện. Tuy nhiên, việc có tới 111 doanh nghiệp ngừng hoạt động và nợ đọng kéo dài chứng minh rằng công tác theo dõi sức khỏe tài chính doanh nghiệp còn thụ động. So sánh với kinh nghiệm quản lý tại huyện Hàm Thuận Bắc (kiểm tra 18/35 doanh nghiệp, đạt 51,4% kế hoạch, truy thu 428 triệu đồng) và huyện Tiền Hải (thu đạt 195% dự toán tỉnh giao nhờ giao chỉ tiêu sớm và tiết kiệm 10% chi thường xuyên), Chi cục Thuế Tĩnh Gia còn thiếu sự phối hợp chặt chẽ với Kho bạc Nhà nước trong việc khấu trừ thuế xây dựng vãng lai từ các nhà thầu ngoại tỉnh, dẫn đến bỏ sót nhiều khoản thu tiềm năng.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực trạng, tác giả đề xuất 4 nhóm giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và tăng thu ngân sách nhà nước tại huyện Tĩnh Gia giai đoạn 2017–2022:

  • Hoàn thiện công tác lập dự toán và quản lý nguồn thu cơ sở: Chi cục Thuế huyện phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch tiến hành rà soát định kỳ 100% cơ sở sản xuất kinh doanh trên địa bàn 34 xã, thị trấn ngay từ quý I hàng năm; đặt mục tiêu tăng thu từ thuế và phí tối thiểu 5% đến 10%/năm so với dự toán pháp lệnh; khắc phục triệt để tình trạng lập dự toán hình thức, thụ động (Chủ thể: Chi cục Thuế và UBND các xã; Thời gian: 2017–2019).
  • Tăng cường thanh tra, kiểm tra và xử lý dứt điểm nợ đọng thuế: Thành lập tổ công tác liên ngành giữa Thuế, Công an huyện và Kho bạc Nhà nước; phấn đấu thanh tra đạt tối thiểu 18%–20% tổng số doanh nghiệp đang hoạt động trên địa bàn; xử lý thu hồi nợ thuế từ 29 doanh nghiệp tạm ngừng kinh doanh và giám sát chặt chẽ hoạt động xây dựng cơ bản tư nhân cũng như nhà thầu phụ tại Khu kinh tế Nghi Sơn (Chủ thể: Chi cục Thuế huyện; Thời gian: 2017–2022).
  • Cơ cấu lại nguồn thu theo hướng bền vững, giảm phụ thuộc vào đất đai: Chuyển đổi định hướng khai thác ngân sách từ đấu giá đất thô (vốn chiếm 179 tỷ đồng/năm) sang nuôi dưỡng các nguồn thu thường xuyên thông qua hỗ trợ tháo gỡ khó khăn cho doanh nghiệp vừa và nhỏ; tăng cường kiểm tra giá chuyển nhượng bất động sản để tính đúng lệ phí trước bạ và thuế thu nhập cá nhân (Chủ thể: UBND huyện Tĩnh Gia, Phòng Tài nguyên - Môi trường; Thời gian: 2018–2022).
  • Hiện đại hóa bộ máy hành thu và nâng cao trình độ cán bộ: Chuẩn hóa chuyên môn nghiệp vụ cho 100% cán bộ làm công tác tài chính - thuế tại các xã, thị trấn; trang bị đồng bộ phần mềm kế toán và kê khai thuế điện tử; thiết lập quy chế chia sẻ dữ liệu liên thông trực tuyến giữa Chi cục Thuế, Phòng Tài chính và Kho bạc Nhà nước nhằm kiểm soát dòng tiền thanh toán công (Chủ thể: Cục Thuế tỉnh Thanh Hóa và UBND huyện; Thời gian: 2017–2020).

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và khung phân tích của công trình này mang lại giá trị thiết thực cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Cán bộ lãnh đạo và chuyên viên ngành Thuế, Tài chính cấp huyện: Ứng dụng mô hình phân tích chuỗi số liệu để xây dựng dự toán thu ngân sách sát thực tế, thiết lập quy trình quản lý đối tượng nộp thuế và các biện pháp chống thất thu thuế ngoài quốc doanh tại các địa bàn cấp huyện.
  • Học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Kinh tế, Quản trị kinh doanh, Tài chính công: Sử dụng luận văn như tài liệu tham khảo chuẩn mực về phương pháp nghiên cứu định lượng kết hợp định tính, kỹ thuật phân tổ thống kê và phương pháp xử lý dữ liệu ngân sách địa phương.
  • Lãnh đạo Ủy ban nhân dân các huyện, thị xã đang trong tiến trình công nghiệp hóa: Tham vấn các bài học kinh nghiệm về việc cân đối giữa thu một lần từ đất đai và nuôi dưỡng nguồn thu bền vững từ hoạt động sản xuất kinh doanh thực thể.
  • Các hiệp hội doanh nghiệp và chủ thể kinh doanh tư nhân: Nắm bắt rõ các quy định về phân cấp nguồn thu, quy trình thanh tra kiểm tra và các chính sách thuế hiện hành nhằm nâng cao tính tuân thủ pháp luật, phòng ngừa rủi ro bị phạt nộp chậm hoặc truy thu thuế.

Câu hỏi thường gặp

Nguồn thu nào đóng vai trò chủ đạo trong tổng thu ngân sách huyện Tĩnh Gia giai đoạn 2014–2016? Thu tiền sử dụng đất là khoản thu lớn nhất, chiếm xấp xỉ 59,2% tổng thu năm 2014 với giá trị đạt 179.581 triệu đồng và tiếp tục duy trì quanh mức 179 tỷ đồng trong năm 2015 và 2016. Tiếp đến là thuế khu vực ngoài quốc doanh đạt 53.630 triệu đồng năm 2016.

Sự hình thành và phát triển của Khu kinh tế Nghi Sơn tác động ra sao đến số thu ngân sách huyện? Khu kinh tế Nghi Sơn đã thu hút 59 dự án với hơn 14 tỷ USD FDI và 49.943,54 tỷ đồng vốn trong nước, tạo cú hích giúp giá trị gia tăng toàn huyện năm 2016 tăng 69,8% so với năm 2012, đồng thời thúc đẩy số thu thuế ngoài quốc doanh tăng 78% trong năm 2015.

Nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng nợ đọng thuế khu vực kinh tế ngoài quốc doanh tại huyện là gì? Nguyên nhân chủ yếu do suy thoái cục bộ khiến 111 doanh nghiệp ngừng hoạt động và 29 doanh nghiệp tạm ngừng trong năm 2016, cộng với công tác phối hợp kiểm soát dòng tiền chi trả từ các chủ đầu tư và nhà thầu xây dựng vãng lai qua Kho bạc còn lỏng lẻo.

Luận văn đề xuất chỉ tiêu phấn đấu thu ngân sách hàng năm như thế nào? Tác giả đề xuất chỉ tiêu thu từ thuế và phí (loại trừ tiền đất) phải tăng tối thiểu từ 5% đến 10% mỗi năm so với dự toán được giao, đồng thời tỷ lệ kiểm tra doanh nghiệp phải đạt tối thiểu từ 18% đến 20% tổng số cơ sở kinh doanh đang hoạt động trên địa bàn.

Quy định phân cấp tỷ lệ điều tiết các sắc thuế giữa các cấp ngân sách tại Tĩnh Gia có đặc điểm gì nổi bật? Thuế môn bài từ cá nhân hộ kinh doanh và lệ phí trước bạ nhà đất được giữ lại 100% cho ngân sách cấp huyện, trong khi thuế tiêu thụ đặc biệt được điều tiết 30% cho huyện và 70% cho xã, còn tiền đấu giá đất chia theo tỷ lệ 20% cho tỉnh, 20% cho huyện và 60% cho xã.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý thu ngân sách nhà nước cấp huyện, làm sáng tỏ vai trò điều tiết kinh tế của các sắc thuế và phí, lệ phí trong bối cảnh phân cấp tài chính.
  • Phân tích chi tiết thực trạng tài chính huyện Tĩnh Gia giai đoạn 2014–2016, ghi nhận mức tăng tổng thu từ 303.176 triệu đồng lên 346.135 triệu đồng, vượt dự toán giao từ 0,5% đến 7,9%.
  • Chỉ rõ điểm nghẽn lớn trong cơ cấu thu khi nguồn thu từ đấu giá đất chiếm tới 60% ngân sách, trong khi 111 doanh nghiệp ngừng hoạt động tạo áp lực nợ thuế lớn lên khu vực ngoài quốc doanh.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ giai đoạn 2017–2022, trọng tâm là rà soát 100% cơ sở kinh doanh, nâng tỷ lệ kiểm tra doanh nghiệp lên 18%–20% và hiện đại hóa liên thông dữ liệu Thuế – Tài chính – Kho bạc trên 34 đơn vị xã, thị trấn.
  • Các nhà quản lý tài chính công và chuyên viên hành thu hãy áp dụng ngay các giải pháp thực nghiệm trong công trình này để tái cơ cấu nguồn thu, giảm phụ thuộc vào quỹ đất và kiến tạo nền tảng tài chính địa phương vững mạnh, bền vững.