Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Đầu tư công giữ vai trò trực tiếp và quyết định đối với tăng trưởng kinh tế, phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, cung ứng dịch vụ công, xóa đói giảm nghèo và bảo đảm an sinh xã hội. Tại thành phố Hà Nội, nhu cầu và quy mô vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước qua các năm là rất lớn. Tuy nhiên, công tác quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn vẫn còn bộc lộ một số tồn tại như tình trạng thất thoát, lãng phí, hiệu quả sử dụng vốn chưa tương xứng, đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản. Trong bối cảnh ngân sách nhà nước chịu áp lực khi tỷ lệ điều tiết ngân sách giữ lại cho địa phương sụt giảm, yêu cầu tái cơ cấu đầu tư công, bố trí vốn có trọng điểm và kiểm soát chặt chẽ nguồn lực đặt ra tính cấp bách cao. Do đó, tác giả Đặng Thị Ngọc Ngân đã lựa chọn đề tài "Giải pháp tăng cường công tác quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn thành phố Hà Nội đến năm 2025" cho khóa luận tốt nghiệp chuyên ngành Đầu tư tại Học viện Chính sách và Phát triển.

Nghiên cứu xác định rõ mục tiêu và các nhiệm vụ cụ thể:

  • Mục tiêu nghiên cứu: Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao công tác quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn thành phố Hà Nội trong giai đoạn đến năm 2025.
  • Nhiệm vụ nghiên cứu:
    1. Hệ thống hóa những lý luận cơ bản và thực tiễn về quản lý nhà nước đối với đầu tư công ở cấp địa phương.
    2. Phân tích thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn thành phố Hà Nội giai đoạn 2016–2020, chỉ rõ kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế.
    3. Đề xuất các giải pháp tăng cường công tác quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn thành phố Hà Nội đến năm 2025.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

  • Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động quản lý nhà nước đối với đầu tư công trên địa bàn thành phố Hà Nội.
  • Phạm vi không gian: Địa bàn thành phố Hà Nội.
  • Phạm vi thời gian: Giai đoạn từ năm 2016 đến năm 2020, định hướng giải pháp đến năm 2025.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khóa luận tiếp cận vấn đề nghiên cứu dựa trên các khái niệm, quy định pháp lý và mô hình thực tiễn trong nước và quốc tế:

  • Khung khái niệm và cơ sở pháp lý:
    • Khái niệm đầu tư công theo Ngân hàng Thế giới (World Bank) và Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD).
    • Quy định tại Luật Đầu tư công năm 2014 (Luật số 49/2014/QH13) và Luật Đầu tư công năm 2019 (khoản 15 Điều 4, Điều 6, Điều 12, Điều 17, Điều 33, Điều 35).
    • Quy định tại Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về các hình thức hợp đồng đối tác công tư (PPP) gồm BOT, BTO, BT, BOO, BTL, BLT, O&M.
    • Các luật chuyên ngành liên quan: Luật Ngân sách nhà nước, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu.
    • Các chỉ thị, quyết định chỉ đạo: Chỉ thị số 23/CT-TTg ngày 05/8/2014 của Thủ tướng Chính phủ, Công văn số 5318/BKHĐT-TH và 5518/BKHĐT-TH của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
  • Phương pháp nghiên cứu:
    • Phương pháp hệ thống hóa: Sử dụng để tổng quan và chuẩn hóa cơ sở lý thuyết, các văn bản quy phạm pháp luật và tình hình nghiên cứu liên quan.
    • Phương pháp thu thập số liệu: Thu thập dữ liệu thứ cấp từ các văn kiện, báo cáo tổng kết năm, số liệu thống kê do Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Hà Nội và các cơ quan chuyên môn công bố.
    • Phương pháp thống kê và so sánh: Xử lý chuỗi số liệu giai đoạn 2016–2020 nhằm nhận diện biến động quy mô vốn, tỷ trọng đầu tư, tốc độ giải ngân và cơ cấu các nguồn vốn.
    • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Đánh giá quy định pháp luật và thực tiễn tổ chức bộ máy, thẩm quyền ban hành văn bản, lập kế hoạch và thanh tra giám sát của chính quyền cấp tỉnh.
  • Nguồn dữ liệu: Báo cáo kinh tế - xã hội, báo cáo quyết toán ngân sách, số liệu tổng hợp kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm của UBND thành phố Hà Nội, HĐND thành phố Hà Nội và Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Hà Nội.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý nhà nước về đầu tư công ở cấp địa phương

Chương 1 hệ thống hóa các vấn đề bản chất của đầu tư công và quản lý nhà nước về đầu tư công:

  • Khái niệm và lĩnh vực đầu tư công: Khái quát theo Luật Đầu tư công 2019, đầu tư công bao gồm 4 lĩnh vực chính: (1) Kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; (2) Phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; (3) Hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; (4) Vốn nhà nước tham gia dự án PPP. Hình thức đầu tư chia thành Chương trình đầu tư công (mục tiêu quốc gia, chương trình mục tiêu) và Dự án đầu tư công (phân loại theo tính chất: có/không có cấu phần xây dựng; phân loại theo quy mô: quan trọng quốc gia, nhóm A, nhóm B, nhóm C).
  • Nguyên tắc và nội dung quản lý nhà nước: 5 nguyên tắc quản lý đầu tư công theo Điều 12 Luật Đầu tư công 2019 và 7 nội dung quản lý nhà nước từ ban hành văn bản, lập kế hoạch, theo dõi thông tin, thanh tra kiểm tra đến xử lý vi phạm, khen thưởng và hợp tác quốc tế.
  • Chủ thể quản lý: Làm rõ thẩm quyền và phân cấp trách nhiệm của Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, UBND cấp tỉnh (cơ quan tham mưu chính là Sở Kế hoạch và Đầu tư), UBND cấp huyện (Phòng Tài chính - Kế hoạch) và UBND cấp xã.
  • Kinh nghiệm thực tiễn:
    • Hàn Quốc: Thiết lập Khung quản lý đầu tư công (1999) với Nhóm đặc trách liên bộ, Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án (1994), Hệ thống đánh giá sơ bộ PIMAC thuộc KDI, Hệ thống đánh giá lại tính khả thi (1999) và đánh giá lại nhu cầu (2006).
    • Nhật Bản: Chiến lược quản lý tài khóa (2010), áp dụng phân tích chi phí - lợi ích (CBA) và chuẩn hóa quy trình thẩm định dự án giao thông, hạ tầng từ năm 1998.
    • Địa phương trong nước: Đà Nẵng (chuyển dịch cơ cấu vốn sang lĩnh vực xã hội, khai thác quỹ đất), Hải Phòng (Quyết định 1079/2017/QĐ-UBND phân cấp triệt để, ưu tiên tối thiểu 30% vốn xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản và tối thiểu 50% vốn hỗ trợ cho dự án cấp thành phố).
    • Rút ra 4 bài học: tuân thủ nghiêm nguyên tắc; đẩy mạnh huy động khu vực tư nhân; xác định rõ thứ tự ưu tiên bố trí vốn (ưu tiên xử lý nợ đọng, dự án chuyển tiếp, không bố trí dàn trải); nâng cao kỷ luật tài khóa và năng lực lập kế hoạch trung hạn.

Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước đối với đầu tư công trên địa bàn Thành phố Hà Nội giai đoạn 2016-2020

Chương 2 phản ánh chi tiết thực trạng phát triển kinh tế - xã hội và số liệu quản lý đầu tư công của Thủ đô:

  • Tình hình kinh tế - xã hội: GRDP giai đoạn 2016–2020 ước tăng 7,39% (cao hơn mức 6,93% của giai đoạn 2010–2015). Năm 2020, quy mô GRDP đạt 1,06 triệu tỷ đồng (~45 tỷ USD), GRDP bình quân đầu người đạt 5.420 USD/năm (gấp 1,8 lần bình quân cả nước). Cơ cấu kinh tế năm 2020: dịch vụ chiếm 63,48%, công nghiệp - xây dựng chiếm 23,23%, nông nghiệp chiếm 2,09%. Tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội đạt 1,74 triệu tỷ đồng (bằng 39,2% GRDP). Thu hút FDI đạt 25,5 tỷ USD với 6.278 dự án còn hiệu lực.
  • Thực trạng phân bổ và giải ngân vốn đầu tư công:
    • Nhu cầu vốn 5 năm 2016–2020 đề nghị là 249.315 tỷ đồng, nhu cầu cấp thiết là 151.783 tỷ đồng.
    • Tỷ lệ điều tiết ngân sách giữ lại giảm từ 42% xuống 35%, tổng nguồn vốn đầu tư công cấp Thành phố đạt 90.910 tỷ đồng; sau khi trừ dự phòng 10% và thu hồi ứng trước, nguồn vốn còn 80.391 tỷ đồng.
    • Phân bổ lĩnh vực: Hạ tầng đô thị được bố trí 21.961 tỷ đồng (7 công trình trọng điểm chiếm 5.300 tỷ đồng); nguồn ODA là 13.577 tỷ đồng (6 công trình trọng điểm chiếm 11.030 tỷ đồng); nông nghiệp và phát triển nông thôn là 11.642 tỷ đồng.
    • Đến 31/7/2020, kế hoạch trung hạn 2016–2019 cân đối bố trí 79.115 tỷ đồng (đạt 73,7% mức duyệt 107.xxx tỷ đồng). Lũy kế giải ngân đến 31/01/2020 đạt 67.490 tỷ đồng (đạt 85,3% kế hoạch giao, 62,9% kế hoạch trung hạn duyệt). Hoàn thành bàn giao 396 dự án xây dựng cơ bản tập trung cấp Thành phố và 617 dự án hỗ trợ có mục tiêu cấp huyện.
Chỉ tiêu cơ cấu vốn và chi ngân sách 2016 2017 2018 2019 2020
Tỷ trọng vốn ĐTC / Tổng vốn đầu tư xã hội (%) 42,4 39,3 38,2 34,2 34,2
Tỷ trọng chi XDCB / Chi đầu tư phát triển (%) 99,1 95,7 96,9 96,1 >95,0
Cơ cấu vốn nhà nước: NSNN (%) - - >50 >50 >50
Cơ cấu vốn nhà nước: Vốn vay (%) - - ~30 ~30 ~30
Cơ cấu vốn nhà nước: DNNN & nguồn khác (%) - - ~20 ~20 ~20
  • Hoạt động ban hành và thực thi văn bản: UBND thành phố ban hành các quyết định điều hành chuyên ngành: Quyết định 41/2016/QĐ-UBND (phân cấp quản lý hạ tầng kinh tế - xã hội), Quyết định 28/2017/QĐ-UBND (chính sách nông nghiệp công nghệ cao), Quyết định 20/2018/QĐ-UBND (quản lý dự án đầu tư công), Quyết định 30/2018/QĐ-UBND (thu hồi vốn hạ tầng ngầm kỹ thuật) và Quyết định 17/2020/QĐ-UBND (quản lý công trình hạ tầng dùng chung).
  • Hạn chế và nguyên nhân: Công tác lập kế hoạch trung hạn còn chậm, phải điều chỉnh nhiều lần qua các Nghị quyết HĐND (Nghị quyết 02/NQ-HĐND, 15/NQ-HĐND năm 2017; 08/NQ-HĐND năm 2018; 26/NQ-HĐND năm 2019). Khâu giải phóng mặt bằng phức tạp; việc tuyên truyền phổ biến văn bản pháp luật còn hạn chế; thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cấp tỉnh bị giới hạn bởi luật khung trung ương.

Chương 3: Giải pháp tăng cường công tác quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn thành phố Hà Nội đến năm 2025

Chương 3 đề xuất định hướng và 5 nhóm giải pháp quản lý cụ thể:

  • Định hướng quản lý: Xác định rõ quy mô, cơ cấu lĩnh vực ưu tiên; tuân thủ nguyên tắc lập và bố trí vốn kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm; tập trung vốn cho công trình hạ tầng khung, an sinh xã hội, giải quyết dứt điểm nợ đọng xây dựng cơ bản.
  • Năm nhóm giải pháp trọng tâm:
    1. Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công: Kịp thời cụ thể hóa các luật mới, rà soát bãi bỏ các quy định chồng chéo, cải cách thủ tục hành chính, đẩy mạnh tuyên truyền phổ biến pháp luật.
    2. Nâng cao chất lượng công tác lập quy hoạch, kế hoạch đầu tư công: Nâng cao độ chính xác trong dự báo nhu cầu vốn, khắc phục việc bổ sung/loại bỏ dự án tùy tiện, liên kết chặt chẽ kế hoạch trung hạn với kế hoạch ngân sách địa phương.
    3. Xây dựng quy trình và nội dung quản lý đối với các dự án đầu tư công: Chuẩn hóa công tác thẩm định chủ trương đầu tư, thẩm định dự án; đẩy nhanh tiến độ khâu đền bù, giải phóng mặt bằng thông qua phân định rõ trách nhiệm người đứng đầu.
    4. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát, đánh giá đầu tư: Thực hiện nghiêm túc chế độ giám sát đánh giá đầu tư ở tất cả các khâu (trước, trong và sau đầu tư), tăng cường phối hợp liên ngành giữa Thanh tra thành phố, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước.
    5. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ quản lý về đầu tư công: Đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ về thẩm định dự án, quản lý đấu thầu; đề cao đạo đức công vụ và trách nhiệm giải trình của cán bộ trực tiếp quản lý ngân sách.

Kết quả và đóng góp

  • Kết quả chính:
    • Khóa luận đã phân tích dữ liệu thực tế về đầu tư công Hà Nội giai đoạn 2016–2020: ghi nhận quy mô vốn đầu tư xã hội đạt 1,74 triệu tỷ đồng, tỷ trọng vốn đầu tư công giảm dần từ 42,4% xuống 34,2% (phù hợp định hướng huy động nguồn lực ngoài nhà nước).
    • Khái quát tỷ lệ giải ngân kế hoạch vốn trung hạn cấp Thành phố 2016–2019 đạt 85,3% kế hoạch giao, hoàn thành 396 dự án tập trung cấp thành phố và 617 dự án hỗ trợ cấp huyện.
    • Phân tích rõ tác động của việc giảm tỷ lệ điều tiết ngân sách (từ 42% xuống 35%) đến khả năng cân đối vốn của địa phương.
  • Giải pháp và kiến nghị: Đưa ra 5 nhóm giải pháp có tính hệ thống gắn với việc hoàn thiện quy trình lập kế hoạch, kiện toàn tổ chức bộ máy, chuẩn hóa công tác thẩm định, thanh tra giám sát và nâng cao năng lực cán bộ chuyên môn.
  • Đóng góp của nghiên cứu: Hệ thống hóa cơ sở lý luận theo Luật Đầu tư công 2019 gắn với đặc thù quản lý ngân sách của đô thị đặc biệt; đối chiếu kinh nghiệm quản trị công của Hàn Quốc, Nhật Bản và các tỉnh, thành phố lớn để vận dụng vào thực tiễn quản lý đầu tư công tại Hà Nội.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu giai đoạn 2016–2020, trong đó một số chỉ tiêu năm 2020 là số liệu ước tính hoặc lũy kế tại các thời điểm cắt dữ liệu (tháng 01/2020 và tháng 7/2020). Ngoài ra, tài liệu chưa đi sâu phân tích định lượng chi tiết cho từng dự án đầu tư công cụ thể mà tập trung vào tổng thể công tác quản lý nhà nước cấp địa phương.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng đánh giá việc thực thi Luật Đầu tư công 2019 trong cả kỳ kế hoạch trung hạn 2021–2025; nghiên cứu sâu hơn về cơ chế kiểm soát rủi ro tài khóa trong các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) và chuyển đổi số trong quản lý đầu tư công cấp cơ sở.

Giá trị tham khảo

Khóa luận là nguồn tài liệu hữu ích cho:

  • Sinh viên, học viên: Chuyên ngành Kinh tế đầu tư, Quản lý kinh tế, Quản lý công, Tài chính công cần tài liệu tham khảo về khung pháp lý Luật Đầu tư công 2019 và thực tiễn phân cấp quản lý ngân sách cấp tỉnh.
  • Cán bộ quản lý và nghiên cứu chính sách: Các bộ phận tham mưu thuộc Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Ban Quản lý dự án chuyên ngành và UBND cấp huyện/thị xã trong việc tham khảo kinh nghiệm lập kế hoạch đầu tư công trung hạn, phân bổ vốn và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản.
  • Phần đáng tham khảo nhất: Hệ thống hóa các bảng số liệu thực tế giai đoạn 2016–2020 (Bảng 2.1, 2.2, 2.3) và các bài học kinh nghiệm quản lý đầu tư công từ Hàn Quốc, Nhật Bản, Hải Phòng, Đà Nẵng tại Chương 1 và Chương 2.

Câu hỏi thường gặp

1. Cơ cấu vốn đầu tư khu vực nhà nước tại thành phố Hà Nội giai đoạn 2018–2020 gồm những nguồn nào và tỷ trọng ra sao?
Theo số liệu của Sở Kế hoạch và Đầu tư Hà Nội trình bày trong khóa luận, trong cơ cấu vốn đầu tư khu vực nhà nước, nguồn vốn ngân sách nhà nước chiếm tỷ trọng cao nhất (trên 50%), vốn vay chiếm khoảng 30%, và 20% còn lại là vốn tự có của doanh nghiệp nhà nước cùng các nguồn vốn huy động khác.

2. Việc giảm tỷ lệ điều tiết ngân sách đã ảnh hưởng như thế nào đến nguồn vốn đầu tư công của Hà Nội giai đoạn 2016–2020?
Khi Quốc hội giảm tỷ lệ điều tiết ngân sách giữ lại của thành phố Hà Nội từ 42% xuống 35%, tổng nguồn vốn đầu tư công cấp Thành phố giai đoạn 2016–2020 còn 90.910 tỷ đồng. Sau khi ưu tiên thu hồi các khoản ứng trước và trích lập dự phòng bắt buộc 10% theo Luật Đầu tư công, nguồn vốn cân đối thực tế còn lại cho 5 năm là 80.391 tỷ đồng, tạo áp lực lớn lên khả năng đáp ứng nhu cầu đầu tư cấp thiết (151.783 tỷ đồng).

3. Kết quả giải ngân kế hoạch vốn đầu tư công trung hạn cấp Thành phố giai đoạn 2016–2019 (tính đến 31/01/2020) đạt mức nào?
Tính đến ngày 31/01/2020, lũy kế giải ngân kế hoạch vốn trung hạn cấp Thành phố giai đoạn 2016–2019 đạt 67.490 tỷ đồng, bằng 85,3% kế hoạch đã giao và đạt 62,9% tổng mức vốn kế hoạch trung hạn được phê duyệt. Trong đó, các dự án cấp Thành phố giải ngân 52.001 tỷ đồng (hoàn thành 396 dự án tập trung), các dự án hỗ trợ cấp huyện giải ngân 15.489 tỷ đồng (hoàn thành 617 dự án).

4. Khóa luận rút ra bài học kinh nghiệm cụ thể gì từ mô hình quản lý đầu tư công của Hàn Quốc?
Khóa luận chỉ ra Hàn Quốc đã xây dựng thành công Khung quản lý đầu tư công (1999) với các công cụ kiểm soát chặt chẽ theo toàn bộ vòng đời dự án: Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án (1994) để quản lý chi phí từ khâu lập kế hoạch đến hoàn thành; Hệ thống đánh giá sơ bộ PIMAC để kiểm soát trước khi duyệt; cùng Hệ thống đánh giá lại tính khả thi (1999) và đánh giá lại nhu cầu (2006) để kịp thời ngăn chặn các dự báo nhu cầu và dự toán chi phí không chính xác trong quá trình triển khai.

5. UBND thành phố Hà Nội đã ban hành những văn bản quy phạm pháp luật tiêu biểu nào để quản lý đầu tư công trong giai đoạn 2016–2020?
Các văn bản tiêu biểu được tác giả tổng hợp gồm: Quyết định số 41/2016/QĐ-UBND (phân cấp quản lý hạ tầng KT-XH), Quyết định số 28/2017/QĐ-UBND (chính sách nông nghiệp công nghệ cao), Quyết định số 20/2018/QĐ-UBND (quy định một số nội dung quản lý dự án đầu tư công), Quyết định số 30/2018/QĐ-UBND (thu hồi vốn công trình ngầm kỹ thuật) và Quyết định số 17/2020/QĐ-UBND (quản lý công trình hạ tầng kỹ thuật sử dụng chung).

Kết luận

Khóa luận của tác giả Đặng Thị Ngọc Ngân đã phân tích toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn công tác quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn thành phố Hà Nội giai đoạn 2016–2020. Nghiên cứu phản ánh bức tranh phân bổ, huy động và giải ngân các nguồn vốn đầu tư công gắn với bối cảnh sụt giảm tỷ lệ điều tiết ngân sách và yêu cầu chuyển dịch cơ cấu vốn sang khu vực tư nhân. Trên cơ sở nhận diện các hạn chế về công tác lập kế hoạch trung hạn và giải phóng mặt bằng, tác giả đã đề xuất 5 nhóm giải pháp trọng tâm nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý đầu tư công của thành phố Hà Nội đến năm 2025.