CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG Ở CẤP ĐỊA PHƯƠNG 1. Khái quát về đầu tư công 1. Khái niệm đầu tư công Theo World Bank, “Đầu tư công là khoản chi tiêu công giúp làm tăng thêm tích lũy vốn vật chất. Tổng đầu tư công bao gồm đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất do chính phủ trung ương, chính quyền địa phương và các công ty thuộc khu vực công thực hiện”.
Trong khi đó, OECD cho rằng đầu tư công được định nghĩa và đo lường khác nhau giữa các nước, nhưng nhìn chung muốn nói đến đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất (đường giao thông, tòa nhà chính phủ.) và cơ sở hạ tầng mềm (ví dụ như hỗ trợ cho đổi mới, nghiên cứu và phát triển,.) với thời gian sử dụng hữu ích kéo dài trên một năm. Do vậy, OECD cho rằng thành phần chủ yếu của đầu tư công là tổng tích lũy vốn cố định. Tại Việt Nam, khái niệm đầu tư công được quy định tại khoản 15 Điều 4 Luật đầu tư công năm 2019: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.” Như vậy, đầu tư công là một hoạt động đầu tư. Tuy nhiên, không phải hoạt động đầu tư nào cũng được xem là đầu tư công.
Chỉ những hoạt động đầu tư thỏa mãn hai tiêu chí: Nhà nước là chủ thể đầu tư và nội dung là đầu tư vào các dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội (thuộc loại hình đầu tư phát triển) thì mới được xem là đầu tư công. Hoạt động đầu tư công bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch, dự án đầu tư công; quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; nghiệm thu, bàn giao chương trình, quyết toán dự 6 Luan van án đầu tư công; theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công. Các lĩnh vực đầu tư công Thứ nhất, đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. Kết cấu hạ tầng có thể hiểu là các cơ sở vật chất, kỹ thuật, kiến trúc đóng vai trò nền tảng các hoạt động kinh tế - xã hội được diễn ra bình thường, liên tục.
Kết cấu hạ tầng gồm hai loại cơ bản: Kết cấu hạ tầng kinh tế và Kết cấu hạ tầng xã hội. Kết cấu hạ tầng kinh tế bao gồm các công trình hạ tầng kỹ thuật như: năng lượng (điện, than, dầu khí.) phục vụ sản xuất và đời sống, các công trình giao thông vận tải (đường bộ, đường sắt, đường biển, đường hàng không,.) bưu chính - viễn thông, các công trình thủy lợi phục vụ sản xuất nông - lâm - ngư nghiệp. Kết cấu hạ tầng xã hội bao gồm nhà ở, các cơ sở khoa học, trường học, bệnh viện, các công trình văn hóa, thể thao. và các trang thiết bị đồng bộ với chúng.
Đây là các điều kiện thiết yếu để nâng cao mức sống của người dân, bồi dưỡng và phát triển nguồn nhân lực phù hợp với nền kinh tế. Thứ hai, đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Các hoạt động đầu tư trong lĩnh vực này tập trung vào việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước hướng đến xây dựng chính phủ điện tử đầu tư mua sắm các trang thiết bị phục vụ hoạt động của các cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các viên chức trong đơn vị sự nghiệp. Thứ ba, đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích.
7 Luan van Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích chính là hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ của Nhà nước đối với việc cung cấp các sản phẩm, dịch vụ thỏa mãn 3 tiêu chí: Là sản phẩm, dịch vụ thiết yếu đối với đời sống kinh tế - xã hội của đất nước, cộng đồng dân cư của một khu vực lãnh thổ mà Nhà nước cần bảo đảm vì lợi ích chung hoặc bảo đảm quốc phòng an ninh; Việc sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ này theo cơ chế thị trường khó khả năng bù đắp chi phí; Được cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đặt hàng, tổ chức đấu thầu theo giá hoặc phí do Nhà nước quy định. Ví dụ như việc Nhà nước thực hiện việc cung cấp thẻ bảo hiểm y tế cho người nghèo và người có hoàn cảnh khó khăn, cung cấp dịch vụ y tế miễn phí cho trẻ em dưới 6 tuổi. Thứ tư, đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư. Theo Luật Đầu tư công 2014, Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (Public – Private Partner (PPP)) là đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp các dịch vụ công.
Theo quy định của nghị định số 15/2015/NĐ-CP, đầu tư theo hình thức PPP được thực hiện với các dự án xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình kết cấu hạ tầng, cung cấp trang thiết bị hoặc dịch vụ công thông qua các loại hợp đồng sau: - Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BOT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền. - Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp đồng BTO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà 8 Luan van đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định. - Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện Dự án khác theo các điều kiện quy định tại Khoản 3 Điều 14 và Khoản 3 Điều 43 Nghị định này. - Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (sau đây gọi tắt là hợp đồng BOO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư sở hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
- Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (sau đây gọi tắt là hợp đồng BTL) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định tại Khoản 2 Điều 14 Nghị định này. - Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (sau đây gọi tắt là hợp đồng BLT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định tại Khoản 9 Luan van 2 Điều 14 Nghị định này; hết thời hạn cung cấp dịch vụ, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền. - Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (sau đây gọi tắt là hợp đồng O&M) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định. Các hình thức đầu tư công Đầu tư công được thực hiện thông qua 2 hình thức: đầu tư theo Chương trình đầu tư công và đầu tư theo Dự án đầu tư công.
Cụ thể: Thứ nhất, về Chương trình đầu tư công: Chương trình đầu tư công là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Chương trình đầu tư công bao gồm: chương trình mục tiêu quốc gia và chương trình mục tiêu. Chương trình mục tiêu quốc gia là chương trình đầu tư công nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của từng giai đoạn cụ thể trong phạm vi cả nước. Chương trình mục tiêu là chương trình đầu tư công nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu trong từng ngành, ở một số vùng lãnh thổ trong từng giai đoạn cụ thể.
Thứ hai, về Dự án đầu tư công: Dự án đầu tư công là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư công. Trong đó, dự án đầu tư là tập hợp đề xuất bỏ vốn trung hạn hoặc dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tư trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định.