Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu
Trong bối cảnh toàn cầu hóa và tự do hóa thương mại, các biện pháp thuế quan truyền thống đã dần được cắt giảm qua nhiều vòng đàm phán đa phương tại GATT và WTO. Khoảng trống bảo hộ đó được lấp đầy bởi các biện pháp phi thuế quan (Non-tariff measures – NTMs), vốn ngày càng đóng vai trò trung tâm trong tranh luận chính sách thương mại toàn cầu. Nghiên cứu gần đây xác nhận rằng NTMs quan trọng hơn từ hai đến bốn lần so với thuế quan trong việc tác động đến luồng thương mại.
Việt Nam, với tư cách là nền kinh tế mở phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu, đã chịu tác động kép: vừa đối mặt với các NTBs ngày càng thắt chặt từ các thị trường nhập khẩu lớn, vừa phải xây dựng hệ thống NTMs nội địa đủ vững chắc để bảo hộ sản xuất trong nước sau khi thuế nhập khẩu được cắt giảm về 0% theo các FTAs. Thực tiễn này, đặc biệt trong giai đoạn EVFTA có hiệu lực và đại dịch Covid-19 gây xáo trộn chuỗi thương mại toàn cầu, đã tạo ra yêu cầu cấp thiết phải có một nghiên cứu cập nhật, toàn diện.
Mục đích nghiên cứu của khóa luận hướng đến hai câu hỏi chính:
- Hàng rào phi thuế quan của các quốc gia trên thế giới có ảnh hưởng như thế nào đến việc xuất khẩu hàng hóa của Việt Nam?
- Giải pháp để Việt Nam giải quyết các khó khăn đối với rào cản phi thuế quan là gì?
Đối tượng nghiên cứu là hàng rào phi thuế quan đối với hàng hóa xuất nhập khẩu của quốc gia. Phạm vi không gian tập trung vào hoạt động xuất nhập khẩu hàng hóa của Việt Nam với các thị trường đối tác chính (Hoa Kỳ, EU, Trung Quốc, Nhật Bản, ASEAN). Phạm vi thời gian là giai đoạn 2017–2020, trong đó chú trọng phân tích những rào cản phi thuế quan mà Việt Nam gặp phải khi xuất khẩu sang các thị trường khó tính, đồng thời xem xét việc Việt Nam sử dụng NTBs đối với hàng nhập khẩu.
Cơ sở lý thuyết và phương pháp
Khung lý thuyết và khái niệm
Khóa luận dựa trên hệ thống khái niệm và phân loại từ nhiều tổ chức quốc tế. Về định nghĩa, tác giả tiếp cận theo quan điểm của UNCTAD (2010): "các biện pháp chính sách, khác với thuế quan thông thường, có thể có tác động kinh tế đối với thương mại hàng hóa quốc tế, thay đổi số lượng giao dịch hoặc giá cả hoặc cả hai." Song song đó, định nghĩa của WTO, Phòng Thương mại Mỹ (USTR), EU và Canada cũng được đối chiếu để làm rõ sự khác biệt giữa khái niệm NTMs (biện pháp phi thuế quan) và NTBs (hàng rào phi thuế quan).
Về đặc điểm NTBs, khóa luận sử dụng khung lý thuyết của Deardorff và Stern (1998) với năm đặc điểm cơ bản, bao gồm: giảm số lượng nhập khẩu, thay đổi độ co giãn của cầu, hiệu quả khác nhau theo điều kiện thị trường, sự không chắc chắn trong thực thi, và chi phí phúc lợi phát sinh. Phân loại NTMs theo địa điểm áp dụng theo Staiger (2012) với hai nhóm: công cụ áp dụng tại biên giới (ATB) và công cụ áp dụng khi hàng lưu thông trong nước (BTB). Phân loại theo mục đích sử dụng tham chiếu nghiên cứu của Kee và cộng sự (2009) và Laird và cộng sự (1990).
Hệ thống phân loại chính thức sử dụng trong khóa luận là bảng phân loại 16 chương (A–P) của UNCTAD (2019), trong đó các chương trọng tâm được phân tích sâu là: Chương A (SPS), Chương B (TBT), Chương D (PVTM), Chương E (hạn ngạch, cấm nhập khẩu) và Chương P (biện pháp xuất khẩu). Ngoài ra, khóa luận tham chiếu các văn bản pháp lý cụ thể như Nghị định số 69/2018/NĐ-CP (danh mục hàng cấm xuất nhập khẩu), Quyết định số 57/1998/NĐ/CP (giấy phép xuất khẩu), Thông tư số 23/2019/TT-BTC (bãi bỏ hạn ngạch đường từ ASEAN), Quy định REACH số 1907/2006 của EU và Hướng dẫn 79/117/EEC của EC.
Phương pháp nghiên cứu và nguồn dữ liệu
Khóa luận sử dụng ba phương pháp chính: tổng hợp, phân tích và thống kê. Dữ liệu được thu thập từ các nguồn thứ cấp có kiểm chứng, gồm: cơ sở dữ liệu UNCTAD TRAINS (số liệu NTMs toàn cầu), báo cáo thống kê của Tổng cục Hải quan Việt Nam (TCHQ), số liệu từ VCCI, văn phòng SPS Việt Nam, và các nghiên cứu học thuật trong và ngoài nước.
Nội dung chính theo từng chương
Chương 1: Những vấn đề lý luận về hàng rào phi thuế quan trong hoạt động xuất nhập khẩu của quốc gia
Chương này xây dựng nền tảng lý thuyết cho toàn bộ khóa luận. Tác giả làm rõ sự phân biệt giữa hàng rào thuế quan và phi thuế quan, lịch sử hình thành NTBs từ sau khi thuế quan được cắt giảm qua tám vòng đàm phán tại GATT/WTO, và lý do các nước công nghiệp phát triển chuyển dịch từ bảo hộ bằng thuế sang bảo hộ bằng NTBs.
Sáu mục tiêu kinh tế-chính trị-xã hội mà NTBs phục vụ được phân tích chi tiết: thực hiện mục tiêu chính trị, bảo hộ ngành công nghiệp non trẻ, bảo vệ việc làm, bảo vệ người tiêu dùng, đáp lại hành động thương mại không công bằng, và bảo vệ an ninh quốc gia – môi trường. Bảng phân loại 16 chương theo UNCTAD được trình bày đầy đủ. Tác động tích cực (đáp ứng đa mục tiêu, khuyến khích nâng cao chất lượng sản phẩm) và tác động tiêu cực (gây bất ổn kế hoạch đầu tư dài hạn, mất bình đẳng giữa doanh nghiệp, tăng chi phí kinh doanh, cản trở cạnh tranh của doanh nghiệp ở nước đang phát triển) cũng được tổng hợp có hệ thống.
Chương 2: Thực trạng áp dụng hàng rào phi thuế quan đối với hàng hóa xuất nhập khẩu Việt Nam
Chương này là trọng tâm thực chứng của khóa luận. Phần đầu phác thảo bức tranh xuất nhập khẩu Việt Nam giai đoạn 2017–2020 qua các chỉ số:
| Năm |
Tổng kim ngạch XNK (tỷ USD) |
Xuất khẩu (tỷ USD) |
Nhập khẩu (tỷ USD) |
| 2017 |
425,12 |
214,02 |
211,10 |
| 2018 |
480,17 |
243,48 |
— |
| 2019 |
517,26 |
— |
253,07 |
| 2020 |
545,36 |
282,65 |
262,70 |
Năm 2020, Việt Nam vươn lên xếp thứ 22 thế giới về xuất khẩu và trở thành nước xuất siêu. Thị trường xuất khẩu lớn nhất là châu Á (140,25 tỷ USD, chiếm 49,6%), trong đó Hoa Kỳ dẫn đầu với 77,08 tỷ USD (27,3%) và Trung Quốc với 48,87 tỷ USD (17,3%). Về nhập khẩu, châu Á chiếm 81,0% tổng giá trị, trong đó Trung Quốc là nguồn nhập khẩu lớn nhất với 84,19 tỷ USD (32%).
Phần cốt lõi của chương phân tích ba nhóm NTBs chính mà hàng xuất khẩu Việt Nam phải đối mặt:
Biện pháp SPS: Theo UNCTAD TRAINS, Hoa Kỳ có 4.136 biện pháp đa phương và 794 biện pháp song phương với Việt Nam; Trung Quốc có 5.684 biện pháp đa phương. Văn phòng SPS Việt Nam ghi nhận 18 thị trường xuất khẩu chính đã đưa ra hơn 2.200 thông báo thay đổi quy định SPS trong giai đoạn 2015 đến nay, tăng từ 219 thông báo năm 2015 lên 579 thông báo năm 2019, và 498 thông báo chỉ trong 9 tháng đầu năm 2020. Riêng EU đưa ra 84 thông báo, Nhật Bản 82 thông báo, Canada 59 thông báo và Mỹ 51 thông báo trong 9 tháng đầu năm 2020.
Hàng rào kỹ thuật TBT: Ba trường hợp điển hình được phân tích sâu: (1) Dệt may Việt Nam xuất khẩu sang Mỹ phải đáp ứng bốn nhóm tiêu chuẩn gồm ISO-9001, tiêu chuẩn chống cháy, tiêu chuẩn nhãn sinh thái và SA-8000; (2) Giày dép xuất khẩu sang EU chịu ràng buộc của Quy định REACH 1907/2006, Hướng dẫn ghi nhãn và yêu cầu an toàn chung – bản REACH 2020 cấm 33 hóa chất gây đột biến, gây độc hại hoặc gây ung thư; (3) Thủy hải sản xuất khẩu sang Nhật Bản phải đạt chứng nhận JIS/JAS, tuân thủ giới hạn dư lượng chất cấm như fenitrothion (0,002ppm), axit oxolinic và triazophos (0,01ppm), chloramphenicol và nitrofurans bị cấm hoàn toàn.
Phòng vệ thương mại (PVTM): Tính đến tháng 12/2020, Việt Nam bị điều tra tổng cộng 190 vụ PVTM, gồm 109 vụ chống bán phá giá (CBPG), 21 vụ chống trợ cấp, 37 vụ tự vệ và 23 vụ chống lẩn tránh, ảnh hưởng kim ngạch lên đến 12 tỷ USD. Giai đoạn 2017–2020 có 14 vụ điều tra chống trợ cấp (1 vụ năm 2017, 4 vụ năm 2018, 3 vụ năm 2019, 6 vụ năm 2020). Số vụ CBPG năm 2020 tăng gấp đôi so với năm 2019.
Về phía Việt Nam áp dụng NTMs với hàng nhập khẩu, đến thời điểm nghiên cứu Việt Nam đã ban hành 773 NTMs (687 đa phương và 86 song phương), bao gồm HNNK với bốn nhóm hàng: muối (110.000 tấn), thuốc lá nguyên liệu (59.098 tấn), trứng gia cầm (940 tá) và đường tinh luyện/đường thô mã HS 1701 (103.000 tấn – riêng các nước ASEAN được miễn từ 01/01/2020 theo Thông tư 23/2019/TT-BTC).
Kết quả và đóng góp
Kết quả chính
Việt Nam đã đạt được những thành tựu đáng kể về xuất nhập khẩu trong giai đoạn 2017–2020 dù chịu tác động kép từ chiến tranh thương mại Mỹ–Trung và đại dịch Covid-19. Tổng kim ngạch XNK tăng từ 425,12 tỷ USD năm 2017 lên 545,36 tỷ USD năm 2020 (tăng 5,4% so với 2019). Thứ hạng xuất khẩu của Việt Nam theo WTO tăng từ vị trí 50 năm 2006 lên vị trí 22 năm 2020. Đến tháng 12/2020, Việt Nam đã ký kết 13 FTAs có hiệu lực, 2 FTAs sắp có hiệu lực và 2 FTAs đang đàm phán. Tuy nhiên, hàng xuất khẩu Việt Nam đang bị điều tra gần 200 vụ PVTM với kim ngạch bị ảnh hưởng lên đến 12 tỷ USD, và chịu hơn 2.200 thông báo thay đổi quy định SPS từ 18 thị trường trong vòng chưa đầy 6 năm.
Giải pháp và kiến nghị tác giả đề xuất
Tác giả chia giải pháp thành hai nhóm lớn:
- Giải pháp sử dụng NTBs hiệu quả: Nâng cao năng lực xây dựng và quản lý hàng rào phi thuế quan của Việt Nam đối với hàng nhập khẩu, bảo vệ sản xuất trong nước trong điều kiện thuế quan tiếp tục được cắt giảm.
- Giải pháp vượt rào: Hỗ trợ doanh nghiệp đáp ứng các tiêu chuẩn SPS, TBT của thị trường nhập khẩu; tăng cường năng lực ứng phó với các vụ kiện PVTM.
Kiến nghị được phân theo hai nhóm đối tượng: Chính phủ (định hướng chính sách, ban hành quy định, hỗ trợ doanh nghiệp) và Hiệp hội thương mại (cung cấp thông tin, cảnh báo sớm, đại diện doanh nghiệp trong các tranh chấp thương mại).
Định hướng xuất nhập khẩu đến năm 2030 cũng được lồng ghép trong chương này nhằm định vị các giải pháp trong tầm nhìn dài hạn.
Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp
Khóa luận tự xác định giới hạn thời gian là giai đoạn 2017–2020, do đó các diễn biến NTBs sau giai đoạn này – đặc biệt tác động đầy đủ của EVFTA, CPTPP và bối cảnh hậu Covid-19 – chưa được bao quát. Nhiều công trình nghiên cứu về NTBs trong bối cảnh Việt Nam được tác giả lưu ý rằng đã được thực hiện trước khi Việt Nam gia nhập WTO và không còn phù hợp với tình hình hiện tại, nhưng khóa luận này cũng chưa có điều kiện phân tích định lượng tác động của từng loại NTBs đến kim ngạch xuất nhập khẩu theo từng ngành hàng cụ thể. Phạm vi phân tích chủ yếu dừng ở mức mô tả và đánh giá định tính; hướng mở cho các nghiên cứu tiếp theo có thể áp dụng mô hình trọng lực (gravity model) hoặc phương trình kinh tế lượng để lượng hóa tác động của NTBs đến thương mại Việt Nam.
Giá trị tham khảo
Khóa luận có giá trị tham chiếu trực tiếp cho sinh viên ngành Kinh doanh quốc tế, Thương mại quốc tế, Kinh tế quốc tế và Quản trị kinh doanh khi nghiên cứu về chính sách thương mại và hàng rào kỹ thuật. Đặc biệt, hai chương có giá trị thực tiễn cao:
- Chương 1 cung cấp hệ thống phân loại NTMs 16 chương theo UNCTAD và các khái niệm học thuật cập nhật, phù hợp làm nền tảng lý thuyết cho các nghiên cứu sau.
- Chương 2 tập hợp các số liệu thống kê cụ thể về SPS, TBT, PVTM và HNNK của Việt Nam giai đoạn 2017–2020, hữu ích cho người làm đề tài về xuất khẩu nông sản, dệt may, thủy sản hoặc giày dép sang các thị trường Mỹ, EU, Nhật Bản, Trung Quốc.
Những cán bộ tại các hiệp hội thương mại, doanh nghiệp xuất nhập khẩu vừa và nhỏ, và người làm chính sách cấp địa phương cũng có thể sử dụng chương 2 như một tài liệu tra cứu về các rào cản kỹ thuật phổ biến mà hàng Việt Nam gặp phải.
Câu hỏi thường gặp
1. Tính đến tháng 12/2020, Việt Nam bị điều tra bao nhiêu vụ PVTM và các biện pháp nào chiếm tỷ trọng cao nhất?
Việt Nam bị điều tra tổng cộng 190 vụ PVTM, trong đó CBPG chiếm nhiều nhất với 109 vụ, tiếp theo là tự vệ với 37 vụ, chống lẩn tránh 23 vụ và chống trợ cấp 21 vụ. Kim ngạch bị ảnh hưởng lên đến 12 tỷ USD.
2. Các thị trường nào gửi nhiều thông báo thay đổi quy định SPS cho Việt Nam nhất trong 9 tháng đầu năm 2020?
Trong 498 thông báo nhận được trong 9 tháng đầu năm 2020, EU dẫn đầu với 84 thông báo, tiếp theo là Nhật Bản (82), Canada (59) và Mỹ (51). Số lượng thông báo tăng đột biến tương ứng với các năm Việt Nam ký kết FTA với các đối tác.
3. Quy định REACH của EU đặt ra giới hạn cụ thể nào đối với giày dép xuất khẩu từ Việt Nam?
Theo REACH 2020, quy định cấm 33 hóa chất bị xác định là gây đột biến, gây độc hại cho sinh sản hoặc gây ung thư trong các sản phẩm giày da và dệt may. Ngoài ra, Quy định REACH số 1907/2006 yêu cầu đăng ký tất cả các chất nhập khẩu vào châu Âu từ 01 tấn/loại/năm trở lên tại ECHA.
4. Việt Nam áp dụng hạn ngạch nhập khẩu đối với những mặt hàng nào trong năm 2020, và mặt hàng đường có điều khoản đặc biệt nào?
Năm 2020, Việt Nam áp HNNK với bốn nhóm hàng: muối (110.000 tấn), thuốc lá nguyên liệu (59.098 tấn), trứng gia cầm (940 tá) và đường tinh luyện/đường thô (103.000 tấn). Riêng các nước ASEAN được miễn hạn ngạch đường từ ngày 01/01/2020 theo Thông tư 23/2019/TT-BTC, thực hiện cam kết ATIGA mà Việt Nam đã được hoãn hai năm.
5. Thủy hải sản xuất khẩu sang Nhật Bản phải đáp ứng giới hạn dư lượng chất cấm cụ thể nào?
Theo quy định của Nhật Bản, giới hạn áp dụng tối đa với fenitrothion là 0,002 ppm; axit oxolinic, triazophos và acetolor là 0,01 ppm. Chloramphenicol và nitrofurans bị cấm hoàn toàn trong các sản phẩm thủy sản. Tôm và tôm thương phẩm của Việt Nam bắt buộc phải kiểm tra dư lượng các chất này, đồng thời cần có giấy chứng nhận từ phía Chính phủ Việt Nam xác nhận sản phẩm không bị nhiễm bệnh.
Kết luận
Khóa luận của Phan Thị Thu Hiền (Học viện Ngân hàng, 2021) cung cấp một phân tích hệ thống về thực trạng hàng rào phi thuế quan trong thương mại hàng hóa của Việt Nam giai đoạn 2017–2020, từ nền tảng lý luận đến số liệu cụ thể về SPS, TBT và PVTM. Nghiên cứu chỉ ra rằng trong khi hệ thống NTBs của các thị trường nhập khẩu lớn (Mỹ, EU, Nhật Bản, Trung Quốc) ngày càng chặt chẽ và phức tạp hơn, thì năng lực xây dựng và thực thi NTBs nội địa của Việt Nam vẫn còn khoảng cách đáng kể so với yêu cầu thực tiễn. Nghiên cứu được thực hiện trong thời điểm EVFTA vừa có hiệu lực và Covid-19 tác động mạnh đến chuỗi thương mại, tạo ra giá trị tham chiếu cho giai đoạn chuyển tiếp chính sách thương mại của Việt Nam.
