Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Trong hệ thống quản lý nhà nước tại Việt Nam, đất đai là nguồn tài nguyên đặc biệt, tư liệu sản xuất cơ bản và tài sản quốc gia quan trọng. Kể từ Hiến pháp năm 1980 đến Hiến pháp năm 1992, nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý đã được xác lập xuyên suốt. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) trong lĩnh vực đất đai chính là phương thức pháp lý trọng yếu để Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu và điều tiết các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý, khai thác, sử dụng đất. Tuy nhiên, cùng với tiến trình đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, các quan hệ đất đai không ngừng biến động phức tạp. Nhu cầu sử dụng đất tăng nhanh, giá đất trên thị trường biến động mạnh, trong khi hệ thống pháp luật đất đai bộc lộ nhiều điểm hạn chế, thiếu đồng bộ và còn tồn tại nhiều sai phạm trong khâu xây dựng, ban hành ở cả cấp trung ương lẫn chính quyền địa phương.

Trước yêu cầu cấp thiết về hoàn thiện thể chế pháp lý và chuẩn bị cho việc tổng kết thi hành Luật Đất đai năm 2003 (theo Chỉ thị số 1315/CT-TTg và Quyết định số 1665/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ), tác giả Bùi Thị Thu Hiền (khóa HC32A) đã thực hiện khóa luận tốt nghiệp với đề tài "Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước. Thực trạng và giải pháp".

Nhiệm vụ nghiên cứu của khóa luận được xác định cụ thể qua ba nội dung:

  1. Hệ thống hóa cơ sở lý luận chung về VBQPPL, làm rõ thẩm quyền, trình tự, thủ tục và hiệu lực của VBQPPL trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước.
  2. Khảo sát, đánh giá toàn diện thực trạng ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai từ cấp trung ương đến địa phương; bóc tách các dạng sai phạm thực tế và làm rõ nguyên nhân khách quan, chủ quan dẫn tới những hạn chế này.
  3. Đề xuất hệ thống các giải pháp hoàn thiện thể chế, thẩm quyền, trình tự lập quy và sửa đổi các quy định nội dung cụ thể trong pháp luật đất đai nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn.

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là hoạt động ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương, tập trung vào tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và tính khả thi của văn bản.

Phạm vi nghiên cứu:

  • Về không gian: Đề tài tập trung xem xét hoạt động ban hành văn bản của các cơ quan trung ương (Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ) và chính quyền địa phương các cấp (Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân), liên hệ thực tiễn tại nhiều địa phương như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Nam Định, Thanh Hóa, Quảng Trị, Tuyên Quang, Điện Biên, Hải Phòng.
  • Về thời gian: Đề tài bao quát tiến trình phát triển của pháp luật đất đai qua các thời kỳ lịch sử từ năm 1945 đến nay, trong đó trọng tâm phân tích sâu là giai đoạn thi hành Luật Đất đai năm 2003 đến các mốc tổng kết thực tiễn giai đoạn 2010–2011.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khóa luận thuộc chuyên ngành Luật học (chuyên sâu về Luật Hành chính và Luật Đất đai), kết hợp giữa nghiên cứu lý luận pháp lý với phương pháp rà soát, đánh giá thực chứng hệ thống văn bản pháp luật thực định.

Khung lý thuyết và các khái niệm pháp lý nền tảng:

  • Khái niệm VBQPPL: Tác giả phân tích khái niệm theo Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Từ việc phát hiện bất cập tại Điều 1 Luật năm 2008 khi chỉ quy định chủ thể ban hành là "cơ quan nhà nước", trong khi Điều 2 lại liệt kê cả các cá nhân có thẩm quyền (Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Bộ trưởng, Tổng Kiểm toán nhà nước), tác giả đưa ra định nghĩa hoàn chỉnh: VBQPPL là văn bản do cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định, chứa đựng quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung và được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
  • Khái niệm quan hệ đất đai: Là quan hệ xã hội giữa người với nhau trong việc quản lý, khai thác, hưởng dụng đất đai, trong đó Nhà nước giữ vị thế là người đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai.
  • Hệ thống văn bản làm căn cứ pháp lý: Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001); Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004; Luật Đất đai năm 2003 (sửa đổi, bổ sung năm 2009); Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11 ban hành quy chế về kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL.

Phương pháp nghiên cứu thực tế đã sử dụng:

  • Phương pháp phân tích - tổng hợp lý luận: Áp dụng để phân tách các đặc điểm, nguyên tắc phân định thẩm quyền, cấu trúc trình tự thủ tục và hiệu lực của VBQPPL trong lĩnh vực đất đai.
  • Phương pháp lịch sử - cụ thể: Khảo cứu quá trình lập pháp đất đai qua từng giai đoạn gắn liền với các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và các đời Luật Đất đai 1987, 1993, 2003.
  • Phương pháp thống kê, rà soát văn bản: Phân loại, thống kê số lượng văn bản của các bộ ngành trung ương và địa phương ban hành qua các thời kỳ để đo lường dung lượng và mức độ hoàn chỉnh của hệ thống lập quy.
  • Phương pháp nghiên cứu điển cứu (case study): Trích dẫn và giải phẫu các văn bản pháp luật sai phạm cụ thể tại các địa phương và bộ ngành để chứng minh cho các luận điểm về sai sót căn cứ, sai thẩm quyền, nội dung trái luật, vi phạm trình tự và khiếm khuyết thể thức.

Nguồn dữ liệu của khóa luận bao gồm hệ thống văn bản pháp luật thực định của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các Bộ ngành; các văn bản quy phạm và văn bản hành chính của HĐND, UBND các tỉnh, thành phố, quận, huyện; báo cáo tổng kết thực tiễn và các tài liệu chuyên khảo về quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai.

Nội dung chính theo từng chương

Chương I: Một số vấn đề lý luận chung về văn bản quy phạm pháp luật

Chương này tập trung xây dựng cơ sở lý luận về VBQPPL nói chung và nhóm VBQPPL trong lĩnh vực đất đai nói riêng, bao gồm các nội dung cốt lõi:

  • Đặc điểm của VBQPPL: Văn bản do cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền ban hành/phối hợp ban hành; tuân thủ hình thức và trình tự, thủ tục nghiêm ngặt; chứa đựng các quy tắc xử sự chung mang tính bắt buộc, áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần cho nhóm chủ thể dự liệu; có hiệu lực thi hành trên phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương.
  • Thẩm quyền ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai:
    • Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp, ban hành Luật Đất đai, sửa đổi Luật Đất đai, thông qua các chính sách và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc gia.
    • Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh, Nghị quyết (như Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính).
    • Chính phủ ban hành Nghị định hướng dẫn thi hành và quy định chi tiết 7 nhóm nội dung quan trọng: địa giới hành chính, quy hoạch - kế hoạch sử dụng đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ), kiểm kê đất đai định kỳ 5 năm, thu tài chính đất đai/tiền bồi thường, khung giá đất và chế độ sử dụng từng loại đất.
    • Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định về các vấn đề then chốt (như đất khu công nghệ cao theo Điều 91, đất khu kinh tế theo Điều 92 Luật Đất đai 2003).
    • Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành Thông tư về kỹ thuật, định mức kinh tế, lập hồ sơ địa chính, bản đồ địa chính, thống kê đất đai. Các Bộ khác (Nội vụ, Quốc phòng, Công an, Tài chính, Xây dựng) ban hành thông tư hoặc thông tư liên tịch hướng dẫn nghiệp vụ chuyên ngành liên quan.
    • HĐND các cấp ban hành Nghị quyết giám sát việc thi hành pháp luật đất đai (số lượng thực tế rất ít). UBND các cấp ban hành Quyết định, Chỉ thị về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng, cấp GCNQSDĐ và quyết định giá đất cụ thể tại địa phương.
  • Trình tự, thủ tục ban hành: Luật Ban hành VBQPPL 2008 quy định quy trình gồm: lập chương trình, soạn thảo, thẩm tra/thẩm định, lấy ý kiến góp ý, xem xét, thông qua, ký và công bố. Tác giả lưu ý sự phân hóa về khâu thẩm định: Nghị định, Quyết định của Thủ tướng và Thông tư bắt buộc phải thẩm định; trong khi Nghị quyết Hội đồng Thẩm phán TANDTC hay Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước không cần thẩm định. Ở địa phương (theo Luật năm 2004), thẩm định chỉ áp dụng ở cấp tỉnh và cấp huyện; cấp xã không có khâu thẩm định.
  • Hiệu lực của VBQPPL đất đai:
    • Thời gian: Bắt đầu có hiệu lực không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành (Khoản 1 Điều 78 Luật 2008, ví dụ Nghị định số 105/2009/NĐ-CP ký 11/11/2009, có hiệu lực từ 01/01/2010). Kết thúc hiệu lực khi hết thời hạn quy định (như Nghị quyết số 19/2008/NQ-QH12 thí điểm sở hữu nhà ở áp dụng 5 năm đến 01/01/2014); bị thay thế (Điều 145 Luật Đất đai 2003 thay thế Luật 1993, 1998, 2001); hoặc bị hủy bỏ/bãi bỏ (Điều 145 bãi bỏ Pháp lệnh năm 1994).
    • Không gian: Thường áp dụng toàn quốc (văn bản trung ương) hoặc trong phạm vi địa phương ban hành. Tuy nhiên, có văn bản trung ương chỉ áp dụng cho một địa bàn cụ thể (như Quyết định số 23/2011/QĐ-TTg phê duyệt hạng đất tính thuế nông nghiệp riêng cho tỉnh Đắk Lắk).
    • Đối tượng thực hiện: Quy định trách nhiệm thi hành của các cơ quan cấp dưới, thực hiện rà soát, sửa đổi, bãi bỏ các văn bản không còn phù hợp (như Điều 186 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP).

Chương II: Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai

Chương II là phần dung lượng thực chứng quan trọng nhất của khóa luận, phản ánh lịch sử lập quy, thống kê số lượng và bóc tách các khuyết tật của hệ thống văn bản.

  1. Quá trình phát triển và số lượng văn bản ban hành: Tiến trình pháp luật đất đai chuyển dịch từ chế độ đa hình thức sở hữu (Hiến pháp 1946, Luật Cải cách ruộng đất 1953, Hiến pháp 1959) sang sở hữu toàn dân duy nhất (Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992). Việc ban hành các đạo luật đất đai trải qua nhiều khó khăn: các dự thảo Luật giai đoạn 1972–1980 và các dự thảo Pháp lệnh sau đó đều không được thông qua; đến ngày 29/12/1987 Quốc hội mới thông qua Luật Đất đai đầu tiên (công bố 08/01/1988); tiếp đó là Luật Đất đai 1993, các Luật sửa đổi năm 1998, năm 2001 và Luật Đất đai năm 2003 (gồm 7 chương, 146 điều).
Giai đoạn / Cơ quan ban hành Thống kê số lượng văn bản quy phạm pháp luật về đất đai
Giai đoạn 1953 – trước Luật Đất đai 1987 10 nghị định, 19 nghị quyết/quyết định, 30 chỉ thị, 31 thông tư.
Giai đoạn 1993 – 2003 (Trung ương) Hơn 200 VBQPPL, gồm: Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp, Luật Thuế chuyển quyền sử dụng đất; 08 pháp lệnh; 01 nghị quyết Quốc hội; 03 nghị quyết UBTVQH; 03 nghị quyết Chính phủ; 68 nghị định; 23 quyết định và 16 chỉ thị của Thủ tướng; 11 thông tư của Tổng cục Địa chính; 25 thông tư liên bộ; 23 thông tư bộ, ngành; 09 quyết định ngành.
Sau Luật Đất đai 2003 (Trung ương) Hơn 200 văn bản, gồm: 58 văn bản hướng dẫn thi hành và 142 văn bản liên quan.
Thành phố Hồ Chí Minh (sau Luật 2003) Hơn 100 VBQPPL (11 nghị quyết, 10 chỉ thị, 95 quyết định). Trong đó: giao/cho thuê/thu hồi/chuyển mục đích đất: 27 văn bản; quản lý tài chính đất đai: 20 văn bản; đăng ký, cấp GCN: 12 văn bản.
Thành phố Hà Nội (sau Luật 2003) 50 VBQPPL của UBND thành phố. Trong đó: giao/cho thuê/chuyển mục đích: 12; đăng ký, cấp GCN: 12; bồi thường, hỗ trợ tái định cư: 07; tài chính đất đai: 11; phát triển quỹ đất, thị trường BĐS: 03; đo đạc lập bản đồ: 02; thanh tra, kiểm tra: 02; thủ tục hành chính: 01 văn bản.
  1. Các sai phạm, hạn chế chủ yếu trong hoạt động ban hành VBQPPL:
  • Sai về căn cứ pháp lý: Viện dẫn thiếu căn cứ về thẩm quyền, thiếu văn bản điều chỉnh nội dung, viện dẫn văn bản hết hiệu lực hoặc ban hành văn bản không có căn cứ pháp lý. Điển hình là Nghị quyết số 119/2006/NQ-HĐND ngày 19/01/2006 của HĐND huyện Tĩnh Gia (Thanh Hóa) phê chuẩn kế hoạch sử dụng đất 5 năm 2006–2010 mà không căn cứ vào Luật Đất đai năm 2003.
  • Sai về thẩm quyền:
    • Sai thẩm quyền hình thức: Dùng công văn chứa quy phạm pháp luật (như Công văn số 4916/BTC-TCT ngày 11/4/2007 của Bộ Tài chính hướng dẫn thu tiền sử dụng đất), hoặc ban hành Thông báo, Kết luận chứa QPPL (thống kê tại TP.HCM đến năm 2003, loại văn bản này chiếm khoảng 30%).
    • Vượt thẩm quyền nội dung: Quyết định số 15/2009/QĐ-UBND ngày 21/7/2009 của UBND tỉnh Nam Định quy định mức thu lệ phí đăng ký và phí cung cấp thông tin giao dịch bảo đảm bằng QSDĐ, trong khi thẩm quyền này theo Thông tư liên tịch số 30/2007/TTLT/BTC-BTP thuộc về HĐND cấp tỉnh.
  • Nội dung sai trái, không phù hợp thực tiễn:
    • Trái văn bản cấp trên: Quyết định số 01/2007/QĐ-UBND của UBND thị xã Tuyên Quang chỉ cho phép chứng thực chuyển nhượng khi thửa đất đã có GCNQSDĐ, trái với Thông tư liên tịch số 04/2006/TTLT-BTP-BTNMT và Nghị định số 181/2004/NĐ-CP (vốn cho phép dùng giấy tờ theo Điều 50 Luật Đất đai hoặc xác nhận của UBND cấp cơ sở). Tại Hải Phòng, UBND xã An Dương ban hành quyết định thu hồi, giao đất trái thẩm quyền thuộc UBND thành phố.
    • Quy định thiếu khả thi, gây cản trở: Khoản 1 Điều 51 Luật Đất đai quy định cấp GCN cho tổ chức sử dụng đất "có hiệu quả" nhưng không có hướng dẫn định lượng; Khoản 4 Điều 5 Nghị định số 17/2006/NĐ-CP vô hiệu hóa các giao dịch QSDĐ khi còn nợ nghĩa vụ tài chính, gây khó cho người nghèo; Quyết định số 3443/QĐ-UBND của UBND huyện Mỹ Đức (Hà Nội) áp mức tiền đặt cọc đấu giá đất ao Đội 2 là 10 triệu đồng/ô 80m2, quá cao đối với nông dân. Tình trạng hộ gia đình xin thuê đất làm dự án rồi thành lập doanh nghiệp để chuyển nhượng đất nhằm lách luật cũng chưa được kiểm soát.
  • Sai phạm về thể thức và kỹ thuật trình bày: Đây là lỗi phổ biến nhất. Ghi địa danh sai chuẩn (viết gạch chéo ngày tháng, thiếu số "0" trước ngày <10, tháng <3); không ghi đầy đủ tên đơn vị hành chính cấp trên (phường Tô Hiệu, TP Sơn La ghi "Tô Hiệu, ngày...", thiếu năm; ghi số ký hiệu "15/NĐ - CP" thiếu năm 2009); ghi tên cơ quan chỉ là "ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH" mà không có tên tỉnh; thể thức ký thay ghi sai (UBND huyện Mường Ảng, tỉnh Điện Biên ghi trực tiếp "PHÓ CHỦ TỊCH" thay vì "KT. CHỦ TỊCH / PHÓ CHỦ TỊCH" theo Thông tư liên tịch số 55/2005); bố cục quyết định thành mục/khoản/điểm thay vì điều/khoản/điểm; dùng từ ngữ địa phương, thuật ngữ giải thích không thống nhất ("hộ gia đình", "cộng đồng dân cư", "đấu thầu dự án có sử dụng đất").
  • Sai phạm về trình tự, thủ tục: Bỏ qua thủ tục lấy ý kiến nhân dân và cơ quan chức năng khi lập quy hoạch theo Điều 25, 28 Luật Đất đai. Hậu quả thực tế là Quyết định số 104/2007/QĐ-TTg phê duyệt quy hoạch khai thác titan cho Công ty TNHH Thống Nhất chồng lấn 3,18 ha lên dự án resort của Ngân hàng TMCP Công Thương Việt Nam đã được UBND tỉnh Quảng Trị phê duyệt tại Văn bản số 1580/UBND-NN năm 2006. Khâu thẩm định tư pháp ở địa phương bị bỏ qua hoặc làm hình thức, điển hình với tỷ lệ vi phạm cao tại các tỉnh Bình Định, Quảng Ngãi, Thừa Thiên Huế.
  1. Nguyên nhân của những hạn chế:
  • Nguyên nhân khách quan: Sự chuyển đổi nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế làm tăng mạnh nhu cầu đất đai; sức mua của đồng tiền thay đổi khiến giá đất thị trường biến động nhanh mà bảng giá đất nhà nước không theo kịp; áp lực đô thị hóa và gia tăng dân số.
  • Nguyên nhân chủ quan: Hệ thống pháp luật đất đai thiếu đồng bộ, phân định thẩm quyền chồng chéo; thiếu quy định rõ ràng về trách nhiệm pháp lý của chủ thể ban hành văn bản sai trái; năng lực cán bộ lập quy tại cơ sở còn yếu; công tác kiểm tra, rà soát văn bản thiếu thường xuyên; quy trình soạn thảo bị rút gọn tùy tiện; kinh phí chi cho công tác soạn thảo, thẩm định, phản biện khoa học còn quá hạn chế.

Chương III: Một số giải pháp hoàn thiện hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực đất đai

Chương III đề xuất hệ thống các giải pháp hoàn thiện toàn diện thể chế lập quy đất đai:

  1. Xây dựng hệ thống VBQPPL đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục và thống nhất, đồng bộ:
  • Quy định phân cấp thẩm quyền rành mạch giữa các cấp, các ngành; cán bộ phải nắm vững Luật Ban hành VBQPPL 2008 và Luật Đất đai để chấm dứt tình trạng ban hành văn bản vượt quyền hoặc trái hình thức.
  • Tuân thủ đầy đủ quy trình 6 bước, chú trọng khảo sát thực tiễn, phản biện xã hội, lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động và nâng cao chất lượng thẩm định tư pháp.
  • Thiết lập cơ chế bồi thường thiệt hại vật chất và xử lý nghiêm trách nhiệm cá nhân, trách nhiệm công vụ của người ký và cơ quan tham mưu ban hành văn bản sai trái.
  • Xử lý dứt điểm mâu thuẫn giữa Luật Đất đai năm 2003 với các đạo luật khác:
    • Với Hiến pháp 1992 và Bộ luật Dân sự: Thống nhất dùng chuẩn thuật ngữ của Luật Đất đai: "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu".
    • Với Luật Kinh doanh Bất động sản 2006: Cho phép chuyển nhượng một số dự án đầu tư dù chưa triển khai trên thực tế để khuyến khích dòng vốn đầu tư.
    • Với Luật Công chứng: Thống nhất theo Luật Đất đai, cho phép người dân được quyền lựa chọn công chứng tại văn phòng công chứng hoặc chứng thực hợp đồng thế chấp QSDĐ tại UBND cấp xã.
    • Với Luật Khiếu nại, tố cáo: Thống nhất định nghĩa quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại, thời hiệu khiếu nại và quyền khởi kiện tiếp.
  1. Sửa đổi các quy định nội dung trong pháp luật đất đai đáp ứng nhu cầu thực tiễn:
  • Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất: Sửa đổi Điều 24 Luật Đất đai 2003 để thời hạn kỳ quy hoạch đủ dài, tương thích với vòng đời dự án đầu tư; bắt buộc công khai hóa bản đồ quy hoạch chi tiết; xử phạt nghiêm các địa phương giấu quy hoạch hoặc để xảy ra tình trạng "quy hoạch treo", kiểm soát chặt việc điều chỉnh quy hoạch theo Điều 27.
  • Về cơ chế giá: Bãi bỏ Điều 56 Luật Đất đai 2003, chuyển sang áp dụng cơ chế một giá – để giá thị trường điều tiết toàn bộ các quan hệ đất đai.
  • Về nghĩa vụ tài chính: Bãi bỏ quy định tại Khoản 4 Điều 5 Nghị định số 17/2006/NĐ-CP để người có hoàn cảnh khó khăn còn nợ nghĩa vụ tài chính vẫn được thực hiện các quyền chuyển nhượng QSDĐ.
  • Về đất thuê trả tiền hàng năm: Sửa đổi các Điều 109 đến 117 Luật Đất đai 2003, công nhận quyền chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, bảo lãnh, góp vốn, tặng cho QSDĐ thuê trả tiền hàng năm nếu chủ thể đã hoàn thành đầu tư tài sản trên đất.
  • Về quyền giao dịch theo nguồn gốc đất: Bổ sung quyền giao dịch chuyển nhượng cho tổ chức kinh tế sử dụng đất có nguồn gốc từ "Nhà nước công nhận QSDĐ"; cho phép tổ chức phi kinh tế được quyền chuyển QSDĐ có nguồn gốc được tặng cho hợp pháp nếu nhằm mục đích phục vụ lợi ích công cộng.
  • Về thế chấp vay vốn: Sửa đổi Khoản 7 Điều 113 Luật Đất đai 2003 theo hướng cho phép hộ gia đình, cá nhân được thế chấp QSDĐ để vay vốn phục vụ cả "sản xuất, kinh doanh và phục vụ đời sống", tạo sự thống nhất với Điều 50 Luật Các tổ chức tín dụng.
  1. Nâng cao trình độ cán bộ, công chức làm công tác lập quy: Tăng cường bồi dưỡng kỹ năng soạn thảo, chuẩn hóa kỹ thuật lập quy và bổ sung nguồn kinh phí thỏa đáng cho hoạt động khảo sát, hội thảo, thẩm định văn bản.

Kết quả và đóng góp

  • Kết quả thực chứng kèm số liệu cụ thể: Khóa luận đã hệ thống hóa và thống kê được khối lượng văn bản quản lý đất đai đồ sộ qua các thời kỳ: từ 90 văn bản trước năm 1987, hơn 200 văn bản trung ương giai đoạn 1993–2003, đến hơn 200 văn bản trung ương (gồm 58 văn bản hướng dẫn và 142 văn bản liên quan) sau Luật 2003. Khóa luận cung cấp bức tranh lập quy cụ thể ở cấp tỉnh như TP. Hồ Chí Minh (hơn 100 văn bản) và TP. Hà Nội (50 văn bản).
  • Nhận diện toàn diện các vi phạm pháp lý thực tế: Tác giả đã bóc tách 5 nhóm sai phạm thực tế có địa chỉ cụ thể: sai căn cứ (HĐND huyện Tĩnh Gia), sai thẩm quyền hình thức (Công văn 4916 của Bộ Tài chính; 30% văn bản dạng Thông báo/Kết luận tại TP.HCM), vượt thẩm quyền nội dung (UBND tỉnh Nam Định, UBND xã An Dương), quy định trái luật cấp trên (thị xã Tuyên Quang), bỏ qua lấy ý kiến dẫn đến xung đột chồng lấn quy hoạch 3,18 ha (Quảng Trị), và bỏ qua khâu thẩm định tư pháp (Bình Định, Quảng Ngãi, Thừa Thiên Huế).
  • Giải pháp lập pháp thực chất: Khóa luận không dừng lại ở khuyến nghị chung chung mà đề xuất sửa đổi trực tiếp các điều khoản luật định cụ thể: sửa Điều 24, bỏ Điều 56, sửa Điều 109–117, sửa Khoản 7 Điều 113 của Luật Đất đai 2003; bãi bỏ quy định hạn chế giao dịch tại Nghị định số 17/2006/NĐ-CP; đồng thời đưa ra phương án kỹ thuật xử lý mâu thuẫn với Bộ luật Dân sự, Luật Kinh doanh Bất động sản 2006, Luật Công chứng và Luật Khiếu nại, tố cáo.
  • Đóng góp khoa học: Đề tài đóng góp nguồn tư liệu học thuật thực chứng, luận giải sâu sắc mối quan hệ giữa chất lượng lập quy hành chính với hiệu lực quản lý nhà nước về đất đai tại thời điểm cả nước bước vào giai đoạn tổng kết sửa đổi toàn diện Luật Đất đai năm 2003 (năm 2010–2011).

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Các vụ việc điển cứu (case study) về sai phạm văn bản mới chỉ được tác giả thu thập tại một số tỉnh, thành phố điểm (Hà Nội, TP.HCM, Nam Định, Thanh Hóa, Quảng Trị, Tuyên Quang, Điện Biên, Hải Phòng...), chưa thể bao quát được toàn diện thực trạng tại tất cả 63 đơn vị hành chính cấp tỉnh trên cả nước. Đồng thời, nghiên cứu chủ yếu tập trung vào văn bản của nhánh quyền lực hành pháp và cơ quan quyền lực nhà nước, chưa đi sâu đánh giá văn bản áp dụng pháp luật của cơ quan xét xử.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Dựa trên phạm vi nghiên cứu của đề tài, các hướng nghiên cứu tiếp theo cần theo dõi và đánh giá tác động của dự thảo Luật Đất đai sửa đổi (được chuẩn bị từ đợt tổng kết năm 2011); khảo cứu sâu hơn cơ chế giám sát của Tòa án (Tài phán hành chính) đối với các VBQPPL có dấu hiệu trái luật; và hoàn thiện khung pháp lý về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước khi ban hành văn bản trái quy định gây thiệt hại cho người sử dụng đất.

Giá trị tham khảo

  • Đối tượng thụ hưởng: Khóa luận là tài liệu tham khảo có giá trị chuyên môn cao đối với sinh viên, học viên cao học ngành Luật Hành chính, Luật Kinh tế, Quản lý đất đai; các chuyên viên pháp chế tại các Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp, Văn phòng UBND các cấp; và các nhà lập pháp tham gia rà soát, sửa đổi hệ thống luật đất đai.
  • Nội dung đáng tham khảo:
    • Bảng tổng hợp và phân loại các lỗi kỹ thuật lập quy (căn cứ, thẩm quyền, thể thức trình bày theo TTLT 55/2005) tại Chương II – đóng vai trò như một cẩm nang cảnh báo lỗi nghiệp vụ cho cán bộ trực tiếp soạn thảo văn bản tại cơ sở.
    • Các lập luận phân tích xung đột pháp lý giữa Luật Đất đai với Luật Kinh doanh Bất động sản và Luật Công chứng tại Chương III, cung cấp căn cứ lý luận sắc sảo cho việc xây dựng các quy định sửa đổi pháp luật.

Câu hỏi thường gặp

1. Tác giả chỉ ra điểm bất cập nào trong định nghĩa VBQPPL tại Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008?

Theo phân tích của tác giả, Điều 1 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 chỉ quy định chủ thể ban hành là "cơ quan nhà nước", nhưng tại Điều 2 của chính luật này lại liệt kê hàng loạt cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật độc lập như: Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Tổng Kiểm toán nhà nước. Việc quy định như vậy tạo ra sự bất nhất, dễ khiến người thi hành luật hiểu sai rằng các cá nhân trên cũng chính là "cơ quan nhà nước". Do đó, tác giả đã đề xuất định nghĩa lại, bổ sung rõ cụm từ "cá nhân, cơ quan nhà nước có thẩm quyền".

2. Những sai phạm về thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung được tác giả minh chứng qua các vụ việc cụ thể nào?

Về thẩm quyền hình thức, tác giả chỉ ra việc Bộ Tài chính ban hành Công văn số 4916/BTC-TCT ngày 11/4/2007 chứa đựng quy phạm pháp luật để hướng dẫn thu tiền sử dụng đất, hoặc việc chính quyền ban hành các Thông báo, Kết luận chứa quy phạm (chiếm tới 30% văn bản đất đai tại TP.HCM đến năm 2003). Về thẩm quyền nội dung, tác giả dẫn chứng Quyết định số 15/2009/QĐ-UBND của UBND tỉnh Nam Định tự ý quy định mức thu lệ phí đăng ký và cung cấp thông tin giao dịch bảo đảm bằng QSDĐ, trong khi quyền này thuộc thẩm quyền của HĐND tỉnh theo Thông tư liên tịch số 30/2007/TTLT/BTC-BTP.

3. Hậu quả thực tế của việc bỏ qua khâu lấy ý kiến trong lập quy hoạch đất đai được chứng minh qua vụ việc nào?

Tác giả dẫn chứng trường hợp xung đột quy hoạch tại tỉnh Quảng Trị: do quá trình xây dựng dự thảo không lấy ý kiến cơ quan quản lý tài nguyên khoáng sản, Quyết định số 104/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy hoạch khai thác quặng titan cho Công ty TNHH Thống Nhất đã có nội dung mâu thuẫn với Văn bản số 1580/UBND-NN ngày 13/7/2006 của UBND tỉnh Quảng Trị. Hệ quả là diện tích 3,18 ha thuộc dự án Xây dựng khu khách sạn nghỉ dưỡng của Ngân hàng TMCP Công Thương Việt Nam đã bị quy hoạch khai thác titan "đè" lên.

4. Vì sao tác giả kiến nghị bãi bỏ Điều 56 Luật Đất đai 2003 và Khoản 4 Điều 5 Nghị định số 17/2006/NĐ-CP?

Tác giả kiến nghị bãi bỏ Điều 56 Luật Đất đai 2003 (quy định khung giá đất của Nhà nước) để chuyển sang áp dụng cơ chế một giá do thị trường điều tiết, giải quyết triệt để tình trạng hai giá đất và các bất cập tài chính đất đai. Đối với Khoản 4 Điều 5 Nghị định số 17/2006/NĐ-CP, việc quy định giao dịch QSDĐ không có giá trị pháp lý khi thửa đất còn ghi nợ nghĩa vụ tài chính bị coi là thiếu thực tế, cản trở quyền định đoạt tài sản chính đáng của những người có hoàn cảnh kinh tế khó khăn.

5. Tác giả đề xuất sửa đổi Khoản 7 Điều 113 Luật Đất đai 2003 như thế nào để đảm bảo tính đồng bộ của hệ thống pháp luật?

Khoản 7 Điều 113 Luật Đất đai 2003 chỉ cho phép hộ gia đình, cá nhân thế chấp QSDĐ để vay vốn nhằm mục đích "sản xuất kinh doanh". Tác giả kiến nghị sửa đổi quy định này thành: cho phép thế chấp QSDĐ để vay vốn phục vụ cả "sản xuất, kinh doanh và phục vụ đời sống". Kiến nghị này nhằm đáp ứng nhu cầu vay vốn dân sinh thực tế, đồng thời tạo sự tương thích với Điều 50 Luật Các tổ chức tín dụng (vốn cho phép các tổ chức tín dụng cho vay phục vụ mọi nhu cầu đời sống hợp pháp).

Kết luận

Khóa luận tốt nghiệp của tác giả Bùi Thị Thu Hiền đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và đánh giá thực chứng sâu sắc về hoạt động ban hành VBQPPL trong lĩnh vực đất đai của các cơ quan nhà nước. Thông qua việc phân tích khối lượng văn bản lớn qua các thời kỳ lịch sử và giải phẫu các sai phạm điển hình tại trung ương và địa phương, đề tài đã chỉ rõ những lỗ hổng về thẩm quyền, quy trình lấy ý kiến, thẩm định và kỹ thuật lập quy. Hệ thống giải pháp đề xuất không chỉ bám sát thực tiễn công tác hành chính mà còn đóng góp trực tiếp vào định hướng sửa đổi các điều khoản luật định cụ thể, có giá trị học thuật và ứng dụng thiết thực cho công tác hoàn thiện thể chế đất đai tại Việt Nam.