Chương 1 TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1. Đất đai và vai trò của đất đai Có nhiều quan điểm khác nhau về đất đai tuỳ theo từng góc nhìn khác nhau, tùy theo mục đích sử dụng đất đai, một vài khái niệm cơ bản như sau: - Đất đai là một diện tích khoanh vẽ trên bề mặt của trái đất, chứa đựng tất cả các đặc trưng của sinh khí quyển ngay bên trên và bên dưới của lớp mặt này bao gồm: Khí hậu gần mặt đất và dạng hình mặt nước (Bao gồm những hồ cạn, sông, hầm, trũng và đầm lầy), lớp trầm tích gần mặt và kết hợp nước dự trữ ngầm, tập đoàn thực vật và động vật, mẫu hình định cư của con người và những kết quả về tự nhiên của hoạt động của con người trong thời gian qua và hiện tại (làm ruộng bậc thang, cấu trúc hệ thống trữ nước, đường xá, nhà cửa) [18]. - Đất đai là một tài nguyên thiên nhiên vô cùng quí giá mà tự nhiên đã ban tặng cho con người. Đất là nền tảng, là bệ đỡ của sự sống nói chung, của loài người nói riêng.
Trải qua quá trình phát triển lâu dài, cùng với sự ra đời của Nhà nước, đất đai được đưa vào sử dụng với những chế độ pháp lý khác nhau, điều này phụ thuộc chế độ chính trị, kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia ở từng thời kỳ nhất định. Mỗi khu vực, mỗi quốc gia có khái niệm khác nhau về Đất đai. Ở nước ta, Luật Đất đai 2013 của Việt Nam quy định: Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặt biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh và quốc phòng [17]. Với đặc thù độc đáo mà không một vật thể tự nhiên nào có được đó là độ phì nhiêu của đất, đất cung cấp dinh dưỡng cho toàn bộ cây trồng vật nuôi, giúp cho nó sinh sôi, nảy nở và phát triển.
Đất là một tư liệu sản xuất quan trọng không thể thay thế được cho một số ngành sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, đặc biệt đối với một nước có nguồn thu chủ yếu từ nông nghiệp như nước ta thì điều này quan trọng hơn. Khi đề cập đến vai trò của đất đai, hẳn nhiên chúng ta đều biết đất luôn luôn là địa điểm mà con người xây dựng nhà cửa, các công trình văn hóa, đặt máy móc, kho tàng, bến bãi, nhà xưởng… đồng thời cũng là nơi để phân bố dân cư, phân bố các ngành kinh tế quốc dân. Luan van PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.com to remove the waterma 4 Đối với mọi trường hợp đất là chỗ dựa cho tất cả các hệ sinh thái, đất là một trong những yếu tố quan trọng để điều hòa nhiệt độ và điều hòa khí hậu bằng cách giữ nhiệt độ làm giảm sức nóng thiêu đốt của mặt trời qua nhiều tầng đất của mình. Đất còn là túi lọc chuyển nước bề mặt thành nước ngầm và chứa vô khối nước sạch tinh khiết.
Trong lịch sử hình thành và phát triển của đất nước, đất gắn liền với sự ra đời và tồn tại của quốc gia là vấn đề lãnh thổ, vì ngoài ý nghĩa là vấn đề vật chất lãnh thổ còn có ý nghĩa đối với việc tồn tại và duy trì một ranh giới quyền lực Nhà nước trong một cộng đồng dân cư nhất định. Xét về mặt chính trị pháp lý, những bộ phận cấu thành lãnh thổ thì đất là một bộ phận không thể tách rời lãnh thổ và chiếm phần lớn trong tổng số các yếu tố cấu thành lãnh thổ. Vì vậy, đất đai là dấu hiệu cơ bản nhất của một quốc gia, một dân tộc, một cộng đồng. Từ đó, có thể khẳng định xâm phạm đất đai là xâm phạm lãnh thổ và chủ quyền quốc gia.
Hội nghị các Bộ trưởng môi trường Châu Âu họp năm 1973 tại Luân Đôn đánh giá: “Đất đai là một trong những của cải quí nhất của loài người, nó tạo điều kiện cho sự sống của thực vật, động vật và con người trên trái đất”. Rõ ràng, đất đai có vai trò hết sức quan trọng. Trong lịch sử một trong những nguyên nhân phổ biến và chủ yếu của các cuộc chiến tranh ở các qui mô, khác nhau giữa các dân tộc và các quốc gia là những tranh chấp, xung đột mà đất đai là đối tượng mà các cuộc cách mạng tham vọng về lãnh thổ. Còn trong lao động sản xuất, đời sống xã hội và môi trường thì đất đai chính là yếu tố quyết định cho sự tồn tại động thực vật và con người.
Đất đai chỉ có thể phát huy vai trò vốn có của nó dưới sự tác động tích cực của con người một cách thường xuyên. Ngược lại, đất đai không phát huy được khả năng sinh lợi nếu con người tác động vào nó với một thái độ thờ ơ, sử dụng một cách tùy tiện, chỉ khai thác mà không thực hiện việc cải tạo và bồi bổ đất, các điều kiện đó phụ thuộc vào bản chất của mỗi chế độ kinh tế xã hội từng quốc gia nhất định. Khiếu nại và giải quyết khiếu nại về đất đai Thuật ngữ “khiếu nại” ở Việt Nam được sử dụng lần đầu tiên trong văn bản chính thức của Nhà nước Việt Nam, đó là Sắc lệnh số 64/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 23/11/1945 về Thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Tại Điều 2 Sắc lệnh số 64/SL quy định: “…Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền: Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân…” [7].
Khiếu nại của nhân dân ở đây là sự khiếu nại đối với chính quyền khi người khiếu nại cho rằng cán bộ, nhân viên nhà nước đang làm việc trong chính quyền có những hành vi VPPL hoặc vi phạm quyền lợi của mình. Thực chất, đó chính là sự khiếu nại những hành vi nảy sinh trong bộ máy HCNN, do những người làm trong các cơ quan HCNN thực hiện. Khiếu nại được ghi nhận tại Điều 30 Hiến pháp năm 2013 “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Luan van PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.com to remove the waterma 5 Trong các công trình nghiên cứu, nhiều tác giả đã đưa ra các định nghĩa, khái niệm về khiếu nại.
Theo Hoàng Phê (2010), khiếu nại là: “đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý” [15]. Theo Nguyễn Như Ý (2009), khiếu nại là: “thắc mắc về những kết luận, quyết định do cơ quan có thẩm quyền đã làm” [26]. Theo Nguyễn Ngọc Điệp (2008), khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, trước tiên là tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc phạm quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác [22]. Theo Viện Khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (2006): “Khiếu nại hành chính là yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại QĐHC, HVHC hoặc quyết định kỷ luật cán bộ công chức khi cho rằng các quyết định hay hành vi đó xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình” [49].
Pháp luật hiện hành đã đưa ra định nghĩa về khiếu nại: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại QĐHC, HVHC của cơ quan HCNN, của người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình” [35]. Từ các định nghĩa trên cho thấy quyền khiếu nại hành chính phát sinh khi quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bị ảnh hưởng trực tiếp bởi QĐHC, HVHC.Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại. Người bị khiếu nại là cơ quan HCNN hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN có QĐHC, HVHC bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại [35]. Trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất, việc giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo cho mọi quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất và giữa những người sử dụng đất với nhau được thực hiện theo đúng chính sách, pháp luật đất đai.
Pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể thế nào là khiếu nại hành chính về đất đai. Tuy nhiên,từ các khái niệm chung về khiếu nại, có thể hiểu khái niệm khiếu nại hành chính về đất đai là việc công dân, cơ quan, tổ chức đề nghị cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại những QĐHC, HVHC trong quản lý đất đai khi có căn cứ cho rằng những QĐHC, HVHC đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Khoản 2 Điều 264 Luật số 64/2010/QH12 Luật Tố tụng Hành chính đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 24 tháng 11 năm 2010sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai về khiếu nại, khởi kiện đối với QĐHC, HVHC về quản lý đất đai quy định: “Người sử dụng đất có quyền khiếu nại QĐHC hoặc HVHC về quản lý đất đai”[34]. Luan van PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.com to remove the waterma 6 QĐHC là văn bản do cơ quan HCNN hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý HCNN được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.HVHC là hành vi của cơ quan HCNN, của người có thẩm quyền trong cơ quan HCNN thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật [35].
Trong lĩnh vực quản lý đất đai, các QĐHC hoặc HVHC bị khiếu nại được quy định tại Điều 162 Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật đất đai. QĐHC trong quản lý đất đai bị khiếu nại bao gồm: (1) Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; (2) Quyết định bồi thường, hỗ trợ, GPMB, tái định cư; (3) Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận QSDĐ; (4) Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất [8].