Chương 1 TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ KIỂM SOÁT CHI NSNN THEO CƠ CHẾ “MỘT CỬA” 1.1 Chi NSNN và quản lý chi NSNN 1.1 Những vấn đề chung về chỉ NSNN 1.1 Khái niệm, đặc điểm chi ngân sách Nhà nước Khái niệm “ngân sách” thường để chỉ tổng số thu và chi của một chủ thể trong một thời gian nhất định. Khi chủ thể của “ ngân sách” là Nhà nước được gọi là Ngân sách Nhà nước. Nếu theo điều 1 của Luật NSNN năm 2002 “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Nếu xét về mặt bản chất, NSNN là mối quan hệ lợi ích giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội - doanh nghiệp, hộ gia đình, các tổ chức, cá nhân gắn liền với việc tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ NSNN.
Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách Nhà nước nhằm thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ. Chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn, bao trùm nhiều lĩnh vực, địa phương, các cơ quan hành chính và các đơn vị sự nghiệp của Nhà Nước. Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi cho phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh, bảo đảm các hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của phát luật. Hoạt động chi ngân sách nhà nước có các đặc điểm cơ bản đó là: - Chi ngân sách nhà nước gắn chặt với hoạt động của bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ chính trị, kinh tế và xã hội.
Quy mô của bộ máy Nhà nước, khối lượng, phạm vi nhiệm vụ do Nhà nước đảm đương có quan hệ tỷ lệ thuận với tổng dự toán chi ngân sách nhà nước. 4 - Các khoản chi ngân sách nhà nước thường được xem xét hiệu quả ở tầm vĩ mô, tức là các khoản chi phải được xem xét một cách toàn diện và dưa vào mức độ hoàn thành các chỉ tiêu kinh tế, xã hội mà Nhà nước đề ra trong từng thời kỳ. - Các khoản chi ngân sách nhà nước thường mang tính chất không bồi hoàn trực tiếp. Đặc điểm này giúp ta phân biệt các khoản chi NSNN với các khoản Tín dụng, các quan hệ tài chính của bảo hiểm.
- Các khoản chi ngân sách nhà nước gắn chặt với sự vận động của các phạm trù giá trị như tiền lương, thu nhập, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái và các phạm trù khác thuộc lĩnh vực tiền tệ.2 Phân loại chi ngân sách Nhà nước Phân loại chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN theo những tiêu thức, tiêu chí nhất định vào các nhóm, các loại chi. Có nhiều tiêu thức để phân loại các khoản chi như: + Phân loại theo nội dung kinh tế: Các khoản chi NSNN được chia thành 04 nhóm là: Chi thường xuyên; Chi đầu tư phát triển ; Chi cho vay hỗ trợ quỹ và tham gia góp vốn của Chính phủ; Chi trả nợ gốc các khoản vay của Nhà Nước. + Phân loại theo tổ chức hành chính: Các khoản chi NSNN được phân loại theo các bộ, cục sở hoặc cơ quan, đơn vị thụ hưởng kinh phí NSNN theo cấp quản lý trung ương, tỉnh, huyện, xã. + Phân loại theo tính chất pháp lý thì chi NSNN được chia thành: Các khoản chi theo luật định, các khoản chi đã được cam kết; các khoản chi đã được điều chỉnh.
+ Ngoài ra, còn phân loại chi NSNN theo ngành kinh tế quốc dân, theo đơn vị dự toán các cấp. Trong quản lý NSNN hiện nay, người ta chủ yếu phân loại các khoản chi NSNN theo nội dung kinh tế. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, luận văn xin đề cập đến 02 nội dung chi quan trọng là: Chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. 5 Chi thường xuyên của NSNN Chi thường xuyên NSNN là quá trình phân phối, sử dụng vốn NSNN để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà Nước về lập pháp, hành pháp, tư pháp và một số dịch vụ công cộng khác mà Nhà Nước phải cung ứng.
Chi thường xuyên NSNN có một số đặc điểm sau: Thứ nhất: Đại bộ phận các khoản chi thường xuyên mang tính ổn định khá rõ nét: Tính ổn định xuất phát từ tính ổn định trong các nhiệm vụ, chức năng và hoạt động của bộ máy Nhà nước. Thứ hai: Đại bộ phận các khoản chi thường xuyên của NSNN có hiệu lực tác động trong ngắn hạn, có tính chất tiêu dùng xã hội do chi thường xuyên chủ yếu đáp ứng các nhu cầu chi tiêu để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về quản lý kinh tế xã hội trong năm ngân sách hiện tại. Thứ ba: Phạm vi, mức độ chi thường xuyên của NSNN gắn liền với cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước và sự lựa chọn của Nhà nước trong việc cung ứng các hàng hóa công cộng; quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN luôn hướng vào việc đảm bảo sự hoạt động bình thường của bộ máy Nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì số chi thường xuyên theo nó được giảm bớt và ngược lại. Nội dung chi thường xuyên của NSNN Trong công tác quản lý chi thường xuyên NSNN, người ta chọn một số cách phân loại các hình thức chi để tập hợp chúng vào nội dung chi thường xuyên của NSNN.
Theo đó chi thường xuyên NSNN có các nội dung sau: - Nếu xét theo từng lĩnh vực chi: + Chi cho hoạt động sự nghiệp thuộc lĩnh vực văn xã: bao gồm các khoản chi như: chi cho giáo dục đào tạo, chỉ sự nghiệp y tế, chi sự nghiệp văn hóa thể thao, thông tấn phát thanh truyền hình. + Chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế của Nhà nước. + Chi cho các hoạt động quản lý Nhà nước. 6 Khoản chi này được thực hiện để duy trì hoạt động quản lý thường xuyên của bộ máy Nhà nước được thiết lập từ Trung Ương đến địa phương và có ở mọi ngành kinh tế quốc dân.
+ Chi cho các tố chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các tổ chức khác được được cấp kinh phí từ NSNN: Đây là nét đặc thù trong cơ cấu chi thường xuyên NSNN ở nước ta vì: Thiết chế của bộ máy Nhà nước chúng ta xác lập khác, các tổ chức chính trị được coi như “trợ thủ” để tổ chức các hoạt động mà Đảng và Nhà nước đã giao phó. + Chi cho Quốc phòng - An ninh, an ninh và trật tự, an toàn xã hội xã hội: Phần lớn chi NSNN cho Quốc phòng - An ninh được tính vào cơ cấu chi thường xuyên của NSNN (trừ chi đầu tư XDCB cho các công trình quốc phòng, an ninh) vì đây được coi là nhu cầu tất yếu và phải thường xuyên quan tâm khi còn tồn tại Nhà nước ở mỗi quốc gia. + Chi khác: Ngoài các khoản chi lớn đã được sắp xếp vào 05 lĩnh vực trên còn một số khoản chi khác cũng được xếp vào cơ cấu chi thường xuyên như: Chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước, chi hỗ trợ quỹ Bảo hiểm xã hội, phần chi thường xuyên thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, … Cách phân loại này góp phần phân tích, đánh giá tình hình sử dụng vốn NSNN phục vụ cho công tác quản lý của Nhà nước ở mỗi lĩnh vực như thế nào? Trên cơ sở đó hoạch định hoặc hoàn thiện các chính sách, cơ chế quản lý chi thường xuyên. - Nếu theo nội dung kinh tế của các khoản chi thường xuyên: + Các khoản chi cho con người thuộc khu vực hành chính - sự nghiệp: Nội dung chi này bao gồm: Chi tiền lương, tiền công, phụ cấp, phúc lợi tập thể, tiền thưởng, các khoản đóng góp theo lương và các khoản thanh toán khác cho cá nhân và các khoản chi đặc thù của từng ngành (học bổng cho sinh viên của ngành giáo dục đào tạo.
Đây được coi là nội dung chi quan trọng đầu tiên để có được một trong ba yếu tố đầu vào ( nhân lực, vật lực, tài lực) 7 của bất kỳ một cơ quan, tổ chức nào. + Các khoản chi về nghiệp vụ chuyên môn. Các khoản chi này đa dạng và phụ thuộc vào đặc thù của từng ngành được tính vào chi nghiệp vụ chuyên môn, phải là những khoản chi mà xét theo nội dung kinh tế nó phải thực sự phục vụ cho các hoạt động này, ví dụ: chi văn phòng phẩm phục vụ công tác chuyên môn, chi cho nghiên cứu, hội thảo khoa học,. + Các khoản chi mua sắm, sửa chữa.
Các khoản chi này phục vụ cho việc thay mới và sửa chữa các tài sản của các đơn vị hành chính - sự nghiệp được NSNN cấp kinh phí. Hiện nay, được tính vào chi NSNN cho mua sắm sửa chữa thường xuyên và các khoản mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định. + Các khoản chi khác. Đây là các khoản chi có thời hạn tác động ngắn nhưng chưa được đề cập tới trong 03 nhóm mục trên.
Đối với các đơn vị sử dụng ngân sách thì cơ cấu chi thường xuyên còn bao gồm các khoản chi phí chung để duy trì hoạt động quản lý điều hành của mỗi đơn vị đó như: Thanh toán dịch vụ công cộng, thông tin liên lạc,. Chi đầu tư phát triển của NSNN - Chi đầu tư phát triển của NSNN là quá trình phân phối và sửdụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư xây đựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển sản xuất và dự trữ vật tư, hàng hóa của Nhà nước, nhằm thực hiện mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển xã hội. - Chi đầu tư phát triển có một số đặc điểm sau đây: Thứ nhất: Chi đầu tư phát triển là khoản chi lớn của NSNN nhưng không có tính ổn định: Chi đầu tư phát triển là yêu cầu tất yếu nhằm đảm bảo cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Tuy nhiên, cơ cấu chi đầu tư phát triển lại không có tính ổn định giữa các thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội, thứ 8 tự và tỷ trọng chi đầu tư phát triển của NSNN cho từng nội dung chi cho từng lĩnh vực kinh tế - xã hội thường có sự thay đổi giữa các thời kỳ, vì vậy nó có tính không ổn định.