Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH QUAN HỆ THUÊ ĐẤT GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ NGƯỜI SỬ DỤNG ĐẤT 1. Khái niệm quan hệ thuê đất giữa Nhà nước và người sử dụng đất 1. Khái niệm quyền sử dụng đất, cho thuê đất 1. Khái niệm quyền sử dụng đất Sở hữu là một trong ba quyền cơ bản nhất của con người, bên cạnh quyền sống và quyền tự do mưu cầu hạnh phúc.
Đây là lý do tại sao việc xác lập quyền sở hữu đối với đất đai có ý nghĩa vô cùng quan trọng, được xem là quyền cơ bản của con người đó là quyền sở hữu tài sản của mình. Ngày nay trên thế giới tổn tại hình thức sở hữu đất đai là đa hình thức và chỉ một hình thức sở hữu (sở hữu đơn). Đa dạng hình thức sở hữu đất đai bao gồm sở hữu nhà nước, sở hữu cộng đồng (sở hữu chung) và sở hữu tư nhân. Tại hầu hết các quốc gia trên thế giới như Mỹ , Đức, Pháp, Ý, Nhật…Nhà nước thừa nhận, lựa chọn đa hình thức sở hữu trong quản lý đất đai và bảo vệ quyền sở hữu tư nhân về đất đai như thừa nhận một cái tự nhiên, tồn tại trước khi Nhà nước ra đời.
Nguyễn Ngọc Vinh thì dạng hình thức đơn sở hữu có nghĩa rằng theo pháp định chỉ tồn tại duy nhất một hình thức sở hữu về đất đai, sở hữu đó có thể là sở hữu nhà nước hoặc sở hữu toàn dân được hiểu là sở hữu chung 32. Khác với nhiều nước trên thế giới, Việt Nam không thừa nhận sở hữu tư nhân về đất đai. Ở Việt Nam, toàn bộ vốn đất đai trong cả nước đều thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước - với vai trò là chủ sở hữu và chủ thể quản lý thống nhất toàn bộ đất đai trên phạm vi cả nước, có đầy đủ các quyền năng của một chủ sở hữu đó là quyền chiếm hữu, định đoạt và quyền sử dụng đất đai. Các tổ chức, cá nhân chỉ có quyền sử dụng đất và quyền sử dụng đất tách rời quyền sở hữu.
7 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com Hiện nay, khái niệm quyền sử dụng đất chưa được ghi nhận và quy định trong Luật Đất đai nên đã có nhiều cách tiếp cận và quan điểm về khái niệm quyền sử dụng đất được đưa ra. Trên cơ sở khái niệm quyền sở hữu được quy định tại Điều 173 Bộ luật Dân sự thì quyền sử dụng tài sản là một trong ba quyền năng thuộc nội dung quyền sở hữu của chủ sở hữu theo quy định của pháp luật. Quyền sử dụng được quy định cụ thể tại Điều 192 Bộ Luật Dân sự như sau: " Quyền sử dụng là quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản”. Trên cơ sở tinh thần của Bộ luật Dân sự, nhằm xác định rõ nguồn gốc sử dụng đất và quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất, tại từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý – Bộ tư pháp đã đưa ra khái niệm về quyền sử dụng đất: “Là quyền của các chủ thể được khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi ích từ việc sử dụng đất được Nhà nước giao, cho thuê hoặc được chuyển giao từ những chủ thể khác thông qua việc chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho…từ những chủ thể khác có quyền sử dụng đất” [6, tr 665].
Từ cách tiếp cận khác theo hướng chỉ ra quyền sử dụng đất là quyền phái sinh, TS. Lê Xuân Bá cho rằng: “Quyền sử dụng đất là một bộ phận cấu thành của quyền sở hữu đất. Thông qua việc được độc quyền giao đất, cho thuê đất, Nhà nước trao cho người sử dụng đất thực hiện trong thời hạn thuê đất, nhận giao đất những quyền và nghĩa vụ nhất định, trong đó có sự phân biệt theo loại đất, theo đối tượng (người) sử dụng đất, theo hình thức thuê hoặc giao đất”[1]. Từ các hướng tiếp cận và quan điểm như trên, nhìn chung đều xem xét quyền sử dụng đất dưới hai góc độ kinh tế và pháp lý.
Về góc độ kinh tế, quyền sử dụng đất là quyền phái sinh được khai thác các lợi ích từ đất của các chủ thể sử dụng đất. Về góc độ pháp lý, Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất 8 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com mà giao một phần đất đai của mình cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng, đồng thời quy định cho họ các quyền và phải gánh vác những nghĩa vụ nhất định trong quá trình sử dụng đất của Nhà nước. Việc quy định các quyền này một mặt biểu hiện ý chí của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu, mặt khác còn biểu hiện ý chí của Nhà nước với tư cách là người nắm quyền lực chính trị trong tay, trực tiếp ban hành pháp luật nên các quyền và nghĩa vụ đó đã được quy phạm hoá ở mức độ cụ thể, chặt chẽ và được coi là cơ sở pháp lý để người sử dụng đất tuân thủ. Từ cơ sở pháp lý đó, quyền sử dụng đất có tính chất như sau: Chế độ sử dụng đất hình thành và phát triển trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu đặc biệt của Nhà nước.
Do chế độ sở hữu qui định nên chế độ sử dụng, Nhà nước vừa là chủ sở hữu duy nhất vừa là người ban hành pháp luật nên Nhà nước xây dựng toàn bộ các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ pháp Luật Đất đai nói chung, quan hệ sử dụng đất nói riêng (từ điều kiện tham gia quan hệ đến cách thức thực hiện các quyền năng. Ngoài ra, chế độ sử dụng đất đai có tính đặc biệt: Vì đất đai là tài sản đặc biệt nên các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất không giống các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng các tài nguyên khác mà Bộ luật Dân sự quy định. Tính đặc biệt của chế độ sử dụng đất được quyết định bởi tính đặc biệt của đất đai. Quyền sử dụng không phải là quyền sở hữu cho nên không có tính chất vĩnh viễn, quyền sử dụng vì thế bị giới hạn về thời gian theo hợp đồng giữa bên sở hữu và bên sử dụng.
Ngoài ra, theo quan điểm của TS. Nguyễn Quang Tuyến và Nguyễn Xuân Trọng, quyền sử dụng đất đai là loại quyền không trọn vẹn, không đầy đủ: “Một là, người sử dụng đất không có đầy đủ các quyền năng như Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai; Hai là, không phải bất cứ người nào có quyền sử dụng đất hợp pháp cũng có quyền chuyển đổi, tặng cho, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, cho thuê lại, thế chấp, bảo lãnh, góp 9 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com vốn bằng quyền sử dụng đất;” (Bàn về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất - TS. Nguyễn Quang Tuyến, Đại học Luật và Nguyễn Xuân Trọng, Vụ chính sách pháp chế, Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên môi trường)26. Ở Việt Nam hiện nay, nhằm giải quyết các vấn đề có liên quan đến quyền sở hữu đất đai có nhiều nhóm quan điểm, trường phái tiếp cận khác nhau nhưng có thể chia thành hai nhóm quan điểm chính như sau: Nhóm quan điểm thứ nhất: Cần giữ nguyên các quy định hiện hành, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện chế độ sở hữu toàn dân về đất đai.
Ngoài ra cần mở rộng tối đa quyền cho người sử dụng đất. Nhiều học giả cho rằng chế độ sở hữu toàn dân về đất đai của nước ta nhìn chung chỉ mang tính thuật ngữ, quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất ở nước ta không khác xa với quyền lợi và nghĩa vụ của chủ sở hữu đất đai ở các nước và chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở nước ta không gây bất kỳ ảnh hưởng nào tới cơ chế thị trường. Cùng quan điểm như trên, PGS.TS Trần Thị Minh Châu cho rằng: “Nếu duy trì sở hữu tư nhân về đất đai thì Nhà nước vẫn cần có quyền quy hoạch để tổ chức không gian sống hợp lý và có thể đánh thuế triệt tiêu thu nhập từ địa tô của chủ đất. Trong cơ chế sở hữu toàn dân, Nhà nước cũng giao quyền sử dụng tự chủ theo quy hoạch cho công dân và chỉ giữ lại quyền tổ chức không gian và quyền thu địa tô để sử dụng chung.
Như vậy, cả hai chế độ sở hữu, do phải điều chỉnh để đáp ứng thực tiễn, đã tụ hội về một điểm chung, trong đó, Nhà nước và công dân cùng nhau phân chia quyền kiểm soát sử dụng đất hợp lý” 16. Là nhóm quan điểm mới của các nhà quản lý, khoa học, nhóm quan điểm thứ hai đi theo tư duy: sở hữu toàn dân về đất đai là không phù hợp, cần phải thừa nhận quyền sở hữu tư nhân đất đai. Qua thực tế nghiên cứu pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật đất đai cho thấy sở hữu toàn dân về đất đai 10 TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com là không phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội hiện nay. TSKH Đặng Hùng Võ thì công hữu đất đai không còn phù hợp với thời kỳ quá độ và theo ông “Công nhận sở hữu đất đai thuộc nhiều thành phần kinh tế theo quy định của pháp luật là việc cần làm ngay.
Đây là việc tạo được động lực cho đầu tư, giảm tham nhũng trong quản lý đất đai, tăng hiệu quả sử dụng đất và tạo điều kiện tốt cho hội nhập kinh tế quốc tế” 33. Nhằm sử dụng vốn đất đai một cách hợp pháp, tiết kiệm, đạt hiệu quả kinh tế cao và để người sử dụng đất đạt được các quyền, lợi ích thực sự một cách chắc chắn, đảm bảo, thiết nghĩ mặc dù vấn đề sở hữu toàn dân mà Nhà nước là người đại diện hay sở hữu tư nhân đất đai là vấn đề quan trọng và cần được quan tâm, nhưng trên hết cần phải quan tâm đặc biệt tới quyền của ngưởi sử dụng đất sao cho các quyền này cần được mở rộng, tiệm cận với quyền sở hữu đất đai, người sử dụng đất sẽ được tự do khai thác và định đoạt đất đai, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các hoạt động giao dịch trên thị trường.