Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐỊA VỊ PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH CỦA CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Khái quát chung về chính quyền cấp xã và công chức cấp xã 1. Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã trong hệ thống chính quyền nhà nước 1. Khái niệm về chính quyền cấp xã Theo quy định của pháp luật hiện hành, các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Theo Điều 110 Hiến pháp 2013: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường”.
Như vậy, các đơn vị hành chính lãnh thổ của Việt Nam được chia thành bốn cấp: cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Thuật ngữ cấp xã được sử dụng chung cho cả xã, phường, thị trấn. Cấp xã là cấp chính quyền địa phương thấp nhất trong hệ thống chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay, nhưng có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng, là nền tảng của bộ máy Nhà nước, là chỗ dựa, là công cụ sắc bén để thực hiện và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, làm cơ sở cho chiến lược ổn định và phát triển đất nước, là yếu tố chi phối mạnh mẽ, trực tiếp đến đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của cộng đồng dân cư trên địa bàn. Có thể nói, cấp xã có vai trò đặc biệt quan trọng không chỉ trong cơ cấu tổ chức quyền lực Nhà nước mà còn là yếu tố chi phối mạnh mẽ đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của các cộng đồng dân cư và toàn thể người dân trong xã; là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân, là mắt xích quan trọng trong cơ chế thực hiện quyền lực nhân dân.
Mọi chủ trương, chính sách, 9 pháp luật của Đảng và Nhà nước đều phải thực hiện ở cấp xã. Vì thế, chính quyền xã là nơi trực tiếp thực hiện và kiểm nghiệm sự đúng đắn của mọi chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước. Khi và chỉ khi chính quyền xã tổ chức tốt việc thực hiện chủ trương, chính sách thì các chính sách, pháp luật mới đi vào cuộc sống, mới phát huy được hiệu lực, hiệu quả. Trên cơ sở đó, chính quyền xã đề ra các biện pháp tổ chức thực hiện sao cho phù hợp với đặc điểm của địa phương mình, góp phần thực hiện thành công chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước.
Đồng thời cấp xã có vai trò quyết định trong việc đảm bảo thực hiện dân chủ, đảm bảo Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Đây cũng chính là địa bàn lý tưởng để thực hiện phương châm: “Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” một cách đơn giản nhất, song lại dễ làm, dễ nhận biết và kiểm tra. Là cấp chính quyền trực tiếp liên hệ với dân, giải quyết các công việc của dân, lắng nghe ý kiến, nguyện vọng của dân, gắn bó với đời sống nhân dân, nên chính quyền xã có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc phát huy dân chủ của nhân dân. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói: “Cấp xã là gần gũi dân nhất, là nền tảng của hành chính.
Cấp xã làm được việc thì mọi việc đều xong xuôi” [23,tr 371]. Về phương diện lý luận cũng như thực tiễn, hiệu quả và sức mạnh của Nhà nước không chỉ phụ thuộc vào cách thức tổ chức quyền lực Nhà nước ở trung ương mà còn phụ thuộc rất nhiều vào cách thức tổ chức, thực thi quyền lực ở chính quyền cấp cơ sở nói chung cũng như chính quyền xã nói riêng. Vị trí, vai trò, đặc điểm của chính quyền cấp xã Chính quyền cấp xã là cầu nối, là nơi giao lưu trực tiếp giữa Nhà nước và nhân dân, đồng thời cấp cơ sở là nơi biểu hiện tập trung nhất, rõ nhất những ưu việt hay hạn chế của chế độ xã hội chủ nghĩa. Hồ Chí Minh đã dạy: “Cấp xã là cấp gần dân nhất, là nền tảng của hành chính.
Cấp xã làm được thì mọi việc đều xong xuôi”[23,tr 371]. Chính vì vậy, chất lượng hoạt động của chính quyền cấp xã ảnh hưởng trực tiếp đến uy tín, lòng tin của nhân dân với Đảng và Nhà nước. 10 Chính quyền cấp xã là nơi thể hiện tính hiệu lực, hiệu quả của chủ trương, đường lối, chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nước. Đây là nơi trực tiếp thực thi, kiểm nghiệm và phản ánh tính hiệu lực, hiệu quả của hệ thống thể chế, chính sách.
Do đó, chất lượng của hệ thống thể chế chính sách phụ thuộc vào chất lượng hoạt động của chính quyền cấp xã. Chính quyền cấp xã trực tiếp quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội của địa phương. Những vấn đề của địa phương mà chính quyền cấp xã có thẩm quyền giải quyết thì chính quyền cấp xã đại diện cho nhân dân địa phương trực tiếp giải quyết. Chính quyền cấp xã là nơi thể hiện đồng thời phản ánh tâm tư nguyện vọng và lợi ích của nhân dân địa phương.
Mọi chủ trương, đường lối, chính sách đều được xuất phát từ cơ sở và hướng về cơ sở. Không ai khác ngoài chính quyền cấp xã hiểu rõ và đảm nhận vai trò thu thập, phản ánh tâm tư nguyện vọng của nhân dân địa phương; đồng thời giúp Nhà nước đề ra các biện pháp tổ chức, quản lý phù hợp với đặc điểm của một địa phương, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân địa phương. Khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò của công chức cấp xã Để đưa ra khái niệm về công chức cấp xã, trước hết cần phải tiếp cận nó như một bộ phận cấu thành của hệ thống công chức Nhà nước. Hay nói cách khác, cần phải tìm hiểu quan niệm về công chức nói chung.
Công chức là khái niệm mang tính chính trị - pháp lý, mỗi quốc gia, hay ở mỗi thời kỳ phát triển của một quốc gia nhất định cũng có quan niệm khác nhau về công chức. Mặc dù chế độ công vụ đã tồn tại và phát triển đã trên 3 thế kỷ tính từ thời điểm xuất hiện thuật ngữ công chức vào năm 1859 ở Anh nhưng cho đến nay vẫn chưa có một quan niệm thống nhất về công chức cho tất cả các quốc gia trên thế giới. Sự khác nhau này bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân khác nhau như: lịch sử sự tồn tại và phát triển của nền hành chính quốc gia; điều kiện kinh tế - xã hội mà trên đó pháp luật được hình thành; quan điểm của các nhà lập pháp trong việc đánh giá sử dụng các thành tựu của khoa học pháp lý. 11 Ở các quốc gia khác nhau, phạm vi công chức cũng được xác định không thống nhất, như tại Hoa Kỳ, các thẩm phán, các nghị sĩ không thuộc phạm vi công chức [35, tr.16]; tại Pháp, các thẩm phán thường lại thuộc hệ thống công chức [38, tr.
Công chức là những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của các bộ thuộc Chính phủ. Như vậy, những đối tượng khác tuy làm việc ở bộ nhưng không trực tiếp làm công tác chuyên môn nghiệp vụ theo chức năng quản lý của bộ thì không phải là công chức và cũng theo quan niệm về công chức như vậy thì những người làm việc trong bộ máy của chính quyền địa phương cũng không phải là công chức (Anh, Thái -lan, Xin-ga-po.); Công chức không chỉ là những người thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính của các bộ (trung ương) mà còn bao gồm cả những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền của các địa phương (Nga, Trung Quốc, Ba Lan, Hung-ga-ri.); Khác với các quan niệm đã nêu trên, một số nước xác định phạm vi công chức bao gồm cả những người thực thi công vụ tại các tổ chức cung ứng dịch vụ công hoặc cả ngành lập pháp, tư pháp (Đức, Hà Lan, Tây Ban Nha. Ở Việt Nam, trong khoa học pháp lý hiện nay có khá nhiều quan điểm về công chức, chẳng hạn như: “công chức là những người làm việc trong cơ quan nhà nước” [35, tr.11], hoặc “công chức là những người làm việc trong các cơ quan Nhà nước hoặc các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội được hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [32, tr.58-59] và có quan điểm cho rằng "công chức là người đại diện cho Nhà nước để thực thi quyền hành pháp" [41, tr. Trong các quy định pháp luật Việt Nam mỗi thời kỳ quan niệm về công chức cũng có điểm khác nhau: Quan niệm về công chức đã được xác định lần đầu tiên tại Sắc lệnh 76/SL ngày 20-5-1950 về Quy chế công chức.
Lời nói đầu của Sắc lệnh 76 đã quan niệm công chức là "những công dân giữ một nhiệm vụ trong bộ máy Nhà nước 12 của chính quyền nhân dân, dưới sự lãnh đạo tối cao của Chính phủ". Điều 1 Sắc lệnh 76 đã đưa ra định nghĩa về công chức như sau: "Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo Quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ định". Với cách hiểu như vậy thì công chức được xác định chủ yếu dựa vào yếu tố: giữ một nhiệm vụ nhất định trong cơ quan của Chính phủ. Như vậy là phạm vi công chức so với quy định ngày nay là rất hẹp.