Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN THỰC TIỄN VỀ ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG VIÊN CHỨC VÀ VIÊN CHỨC NGÀNH BẢO HIỂM XÃ HỘI VIỆT NAM 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Khái niệm viên chức 1.Cách tiếp cận viên chức của các nước Viên chức là một từ đa nghĩa, không sử dụng giống nhau giữa các quốc gia. Cụm từ “offical” trong tiếng Anh được hiểu là viên chức, tuy nhiên, không đồng nghĩa chỉ đơn thuần là người làm việc cho nhà nước.
Đó là bất cứ một ai giữ một vị trí nhất định trong một tổ chức không phân biệt tổ chức nhà nước hay tư nhân; doanh nghiệp hay chính trị. Họ thực thi nhiệm vụ và quyền hạn nhất định hoặc tự có, hoặc được cấp trên hoặc người thuê họ trao cho. Viên chức công hay viên chức của chính phủ là viên chức gắn liền với hành chính công, chính phủ hay bất cứ một cơ quan nhất định của chính phủ bao gồm cả lập pháp, hành pháp và tư pháp. Họ được đưa vào nhà nước bằng nhiều hình thức khác nhau: - Thông qua bầu cử; - Thông qua hình thức tuyển dụng; - Thông qua hình thức thuê làm việc.
Tuy theo từng cách tiếp cận, từ “official” được giải thích khác nhau. Theo quan niệm của Maw Weber, bureaurcatic officials – viên chức là những con người có những đặc trưng sau: - Là một người được bổ nhiệm vào vị trí trên cơ sở đạo đức ; - Thực thi quyền hạn được trao (ủy quyền) theo những quy tắc vô nhân xưng và thực hiện nhiệm vụ đó một cách trung thành; - Bổ nhiệm và đặt vào vị trí theo tiêu chuẩn chuyên môn, kỹ thuật; 9 Luan van - Công việc họ thực hiện là thường xuyên; - Công việc được trả công theo quy chế và được bảo vệ chế độ làm việc suốt đời [31]. Cụm từ người làm việc cho nhà nước có thể sử dụng chung cho tất cả các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, việc phân loại người làm việc cho nhà nước lại không có chuẩn mực thống nhất.
Trên thực tế có rất nhiều cách phân loại. Với cách thức phân loại đa dạng, không giống nhau nên khi xem xét tên gọi người làm việc cho nhà nước của các nước, cần quan tâm đến nội hàm bên trong của cụm từ đó. - Công chức và người làm thuê không phải công chức cũng được điều chỉnh bằng pháp luật khác nhau và cũng đang có xu hướng thống nhất; - Thuê mang tính ngắn hạn đang trở thành xu hướng chung; Hiện nay trong văn bản đang sử dụng 4 nhóm: - Công chức (civil servants); - Không phải công chức (Non-civil service employees) được thuê theo luật việc làm nhưng có những điều kiện đặc biệt. Xu hướng gia tăng loại này.
- Người làm việc tạm thời, không thường xuyên; - Nhà quản lý hay những người đảm nhận chức danh quản lý [33]. Cách tiếp cận viên chức ở Việt Nam Viên chức là một cụm từ để chỉ một nhóm người cụ thể làm việc cho các tổ chức của nhà nước. Điều này cũng giống như cụm từ công chức. Công chức cũng là một cụm từ để chỉ một nhóm người đặc biệt làm việc cho nhà nước.
Do tính chất tương đối đó nên tùy theo từng điều kiện cụ thể của từng quốc gia mà cả hai cụm từ viên chức và công chức cũng để chỉ nhóm người làm việc cho các cơ quan nhà nước. Trong văn bản pháp luật từ 1959 đến giai đoạn 1998, nói chung người làm việc cho Nhà nước không có sự tách biệt để phân chia thành từng nhóm 10 Luan van người ở từng loại cơ quan nhà nước khác nhau. Tất cả những ai làm việc cho nhà nước sử dụng cụm từ nhân viên nhà nước. Và “Tất cả các nhân viên cơ quan Nhà nước đều phải trung thành với chế độ dân chủ nhân dân, tuân theo Hiến pháp, pháp luật hết lòng phục vụ nhân dân” [23].
Đến năm 1962, tất cả những người làm việc cho nhà nước đều được gọi thống nhất chung bằng cụm từ “công nhân, viên chức Nhà nước” là những người làm ở “một xí nghiệp, nông trường, lâm trường, công trường, trường học và cơ quan Nhà nước…(gọi tắt là xí nghiệp, cơ quan Nhà nước)[19]. Như vậy, viên chức là thuật ngữ được sử dụng chính thức trong văn bản pháp luật cùng với cả cụm từ công nhân viên chức nhà nước, nhưng chưa có phân biệt cụ thể công nhân, viên chức. Đó cũng chính là điểm đặc biệt người làm việc cho nhà nước Việt Nam ngay từ khi ra đời. Họ có thể là công nhân ở doanh nghiệp, nhà máy, nhưng cũng có thể về làm ở cơ quan nhà nước khác mà không phải là nhà máy.
Giai đoạn tiếp theo người làm việc cho nhà nước được gọi chung bằng cụm từ “cán bộ, công nhân viên chức nhà nước”. Tuy nhiên, vẫn chưa có những tên gọi chính thức để phân loại người làm việc cho nhà nước. Sau 1975 thống nhất đất nước, và trước khi có hiến pháp 1980, trong các văn bản pháp luật sử dụng cụm từ công nhân, cán bộ nhân viên. Và cụm từ viên chức không sử dụng trong một số văn bản [20].Và pháp luật cũng phân loại thành 2 nhóm: - Công nhân trực tiếp sản xuất nghĩa là loại công nhân làm việc ở các nhà máy, doanh nghiệp - Cán bộ, nhân viên làm việc tại các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, bộ máy quản lý sản xuất, kinh doanh.
Điều này cũng có nghĩa là người làm việc cho cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp, quản lý sản xuất, kinh doanh được gọi chung là cán bộ, nhân viên. 11 Luan van Cùng với sự thống nhất đất nước, Hiến pháp 1980 ra đời thay thế cho Hiến pháp 1959. Người làm việc cho nhà nước không có những tên gọi khác. Cụm từ “nhân viên Nhà nước” được sử dụng.
và không sử dụng cụm từ viên chức. Tuy nhiên, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành văn bản quy định riêng về viên chức và không sử dụng cụm từ nhân viên nhà nước như Hiến pháp sử dụng. Người làm việc cho nhà nước gọi chung là viên chức được chia thành 3 loại: A,B,C và phân thành 10 nhóm (tướng được với một số nước gọi là ngạch), đánh số từ 0-9. Viên chức lãnh đạo cơ quan, xí nghiệp.
Viên chức lãnh đạo các bộ phận cấu thành trong cơ quan, xí nghiệp. Viên chức chuyên môn làm công tác kinh tế và kỹ thuật. Viên chức chuyên môn làm công tác nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp. Viên chức chuyên môn làm công tác y tế, văn hoá, giáo dục, nghiên cứu khoa học.
- Nhóm 4: Viên chức chuyên môn làm công tác quan hệ quốc tế. - Nhóm 3: Viên chức chuyên môn làm công tác pháp chế - Nhóm 2. Viên chức làm công tác hạch toán và kiểm tra. Viên chức làm công tác hành chính, chuẩn bị tư liệu.
Viên chức làm công tác phục vụ. Như vậy, giai đoạn này, cụm từ viên chức được sử dụng cho tất cả những ai làm việc cho nhà nước. Cụm từ viên chức nhà nước được thay thế bằng cụm từ công chức nhà nước từ 1991. Theo đó: Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay 12 Luan van địa phương; ở trong nước hay ngoài nước; đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách Nhà nước cấp gọi là công chức Nhà nước”[18].
Và quy định khá cụ thể những ai là công chức nhà nước (không có công chức của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội). Nhưng đồng thời không sử dụng cụm từ viên chức. Giai đoạn này người làm việc cho nhà nước chỉ được gọi chung bằng cụm từ “công chức nhà nước”. Cụm từ viên chức nhà nước xuất hiện trở lại trong văn bản pháp luật nhà nước cao nhất- Hiến pháp 1992.
Theo đó “Các cơ quan nhà nước, cán bộ, viên chức nhà nước phải tôn trọng nhân dân, tận tụy phục vụ nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự quan sát của nhân dân”[24]. Nhưng Hiến pháp không sử dụng cụm từ công chức. Trong văn bản pháp luật cấp thấp hơn, chưa có văn bản nào quy định cụ thể ai là công chức và ai là viên chức, nhưng văn bản về tiền lương xác định cụ thể: Hệ thống bảng lương các ngạch công chức, viên chức và phụ cấp chức vụ lãnh đạo khu vực hành chính, sự nghiệp[12]. Mặc dù cụm từ viên chức được sử dụng, nhưng không có chuẩn mực riêng.
Pháp lệnh cán bộ, công chức (1998) được coi là văn bản pháp luật cao nhất cho đến năm 1998 về những người làm việc cho nhà nước (mặc dù pháp lệnh đề cập đến cả người làm việc cho tổ chức chính trị, chính trị - xã hội)[30]. Trong pháp lệnh này, tất cả người làm việc cho nhà nước trừ nhóm theo nghị định 68/2000, đều được gọi chung là cán bộ, công chức.Và ngay cả khi sửa đổi, cụm từ cán bộ, công chức không chỉ đơn thuần là cán bộ, công chức mà thực chất là tất cả những người làm việc cho nhà nước. Và cụm từ viên chức cũng được sử dụng, những cũng nằm trong quy định chung là “cán bộ, công chức”. Khi ban hành văn bản về quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp – gọi tắt là viên chức, thì cách gọi này cũng không phân biệt nhiều với cụm từ cán bộ, công chức.
13 Luan van Cụm từ viên chức được hiểu khi có Luật viên chức (2010). Và từ đây và các văn bản pháp luật hướng dẫn thực hiện luật, cụm từ viên chức được xác định cụ thể: - Điều kiện là công dân Việt Nam ; - Được tuyển dụng theo vị trí việc làm; - Chế độ làm việc là hợp đồng; - Nơi làm việc: đơn vị sự nghiệp công lập; - Lương được trả từ ngân sách nhà nước và một phần từ nguồn thu. Như vậy cho đến năm 2010, cách hiểu về viên chức mới được xác lập bằng văn bản pháp luật cao nhất là “Luật viên chức”.Và đây cũng là nét đặc trưng của các phân loại người làm việc cho nhà nước của Việt Nam. Cần chú ý “Hoạt động nghề nghiệp của viên chức là việc thực hiện công việc hoặc nhiệm vụ trong đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật về viên chức và các pháp luật có liên quan và viên chức sẽ được phân loại theo hạng nghề nghiệp”[15] - Viên chức giữ chức danh nghề nghiệp hạng I; - Viên chức giữ chức danh nghề nghiệp hạng II; - Viên chức giữ chức danh nghề nghiệp hạng III; - Viên chức giữ chức danh nghề nghiệp hạng IV.