Tổng quan nghiên cứu

Vịnh Hạ Long là di sản thiên nhiên thế giới hai lần được UNESCO công nhận với diện tích vùng lõi đạt 434 km² bao gồm 775 hòn đảo đá vôi kỳ vĩ trên tổng thể toàn vịnh 1.553 km². Không chỉ sở hữu giá trị ngoại hạng toàn cầu về cảnh quan và địa chất - địa mạo, khu vực này còn là trung tâm phát triển kinh tế biển sôi động với hàng triệu lượt khách du lịch ghé thăm mỗi năm, đóng góp nguồn thu phí tham quan và dịch vụ hàng trăm tỷ đồng cho ngân sách địa phương. Tuy nhiên, sự tăng trưởng kinh tế nhanh chóng cùng áp lực từ hơn 480 tàu du lịch, các hoạt động nuôi trồng thủy sản ven bờ và quá trình đô thị hóa đã đặt ra thách thức nặng nề đối với công tác bảo tồn nguyên trạng các hệ sinh thái biển.

Vấn đề cốt lõi nảy sinh khi mô hình tổ chức của Ban Quản lý vịnh Hạ Long trải qua nhiều lần điều chỉnh cơ cấu thể chế, từ một cơ quan trực thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh chuyển giao chức năng quản lý nhà nước sang Ủy ban nhân dân thành phố Hạ Long, dẫn đến những khó khăn nhất định về thẩm quyền thực thi và tính bền vững của bộ máy quản trị. Mục tiêu nghiên cứu tập trung vào việc phân tích thực trạng hoạt động, xây dựng bộ tiêu chí khoa học nhằm định lượng tính bền vững của Ban Quản lý vịnh Hạ Long, đồng thời hoạch định các giải pháp tối ưu hóa năng lực quản lý di sản trong giai đoạn mới. Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ quá trình hình thành và phát triển của Ban Quản lý từ năm 1995 đến năm 2018 trên địa bàn vịnh Hạ Long và các khu vực đệm tiếp giáp. Công trình mang ý nghĩa học thuật tiên phong khi tiếp cận quản trị di sản dưới góc độ khoa học bền vững, cung cấp cơ sở thực tiễn giúp nâng cao hiệu lực quản lý cho hơn 8 khu di sản thế giới tại Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết phát triển bền vững của hệ sinh thái và tổ chức, trong đó tính bền vững của một cơ quan quản lý được định nghĩa là khả năng duy trì sự ổn định, cân bằng và phát triển dài hạn dựa trên việc tuân thủ pháp luật, hoàn thiện cơ chế tổ chức và thực hiện hiệu quả chức trách chuyên môn. Luận văn kế thừa mô hình cân bằng tổ chức gồm bốn nhóm yếu tố then chốt: khách hàng, quy trình nội bộ, đào tạo - nhân sự và an toàn tài chính. Đồng thời, nghiên cứu tích hợp khung đánh giá hiệu quả quản lý các khu bảo tồn của Liên minh Quốc tế Bảo tồn Thiên nhiên (IUCN) và quy trình Triển vọng Di sản Thế giới được cập nhật định kỳ 3 năm một lần. Bốn khái niệm trọng tâm được chuẩn hóa xuyên suốt gồm: Tính bền vững của hệ thống (System Sustainability), Khoa học bền vững (Sustainability Science), Năng lực quản trị tổ chức di sản và Cơ chế đồng quản lý (Co-management) giữa nhà nước với cộng đồng địa phương.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn kết hợp chặt chẽ giữa dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp thu thập thực địa. Dữ liệu thứ cấp bao gồm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật như Nghị định số 109/2017/NĐ-CP của Chính phủ, các quyết định thành lập và phân cấp quản lý của tỉnh Quảng Ninh, báo cáo quyết toán tài chính thường niên và chuỗi dữ liệu quan trắc môi trường nước biển tại 43 trạm quan trắc ven bờ. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp quan sát tham dự tại các tuyến du lịch và phỏng vấn sâu các bên liên quan. Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 376 cán bộ, viên chức, người lao động thuộc 10 đơn vị trực thuộc Ban Quản lý, kết hợp mẫu khảo sát có chủ đích gồm đại diện hơn 50 doanh nghiệp lữ hành, chủ phương tiện thủy và cư dân địa phương. Phương pháp phân tích ma trận điểm mạnh - điểm yếu - cơ hội - thách thức (SWOT) được lựa chọn nhằm làm rõ vị thế tổ chức và mức độ tương thích của bộ tiêu chí đánh giá. Các dữ liệu định lượng được xử lý thống kê bằng phần mềm chuyên dụng nhằm lượng hóa mức độ đáp ứng của từng chỉ tiêu, đảm bảo tính khách quan và tính liên ngành cao trong nghiên cứu khoa học bền vững.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, về tổ chức bộ máy và nguồn nhân lực, Ban Quản lý vịnh Hạ Long đã có sự phát triển vượt bậc về quy mô từ 12 cán bộ khi thành lập năm 1995 lên 376 người vào cuối năm 2017, phân bổ tại 10 phòng ban và trung tâm trực thuộc. Tuy nhiên, đơn vị vẫn đối mặt với tình trạng thiếu 31 chỉ tiêu biên chế viên chức (hiện có 178/209 chỉ tiêu được giao), trong khi lực lượng lao động hợp đồng chiếm tỷ lệ cao với 181 người. Cơ cấu đào tạo ghi nhận 100% cán bộ quản lý (32/32 người) đạt chuẩn nghiệp vụ quản lý nhà nước và di sản, song đội ngũ chuyên gia nghiên cứu sâu về sinh học biển, địa chất và văn hóa khảo cổ vẫn còn thiếu hụt, chủ yếu thực hiện nhiệm vụ kiêm nhiệm.

Thứ hai, về năng lực tài chính và quản lý dịch vụ, đơn vị duy trì tính tự chủ tài chính vững chắc với tổng ngân sách chi thường niên năm 2017 trên 130 tỷ đồng. Trong đó, chi trả lương và thu nhập bổ sung chiếm 72.139,8 triệu đồng, chi đầu tư tu bổ tôn tạo cơ sở hạ tầng đạt 26.452,5 triệu đồng, và chi cho công tác bảo vệ môi trường đạt 8.073,0 triệu đồng. Tuy nhiên, ngân sách thực chi cho nghiên cứu khoa học chỉ đạt 103,2 triệu đồng trên tổng số 300 triệu đồng dự toán, cho thấy hoạt động nghiên cứu khoa học chuyên sâu chưa được giải ngân tương xứng.

Thứ ba, về công tác bảo tồn và điều phối hoạt động kinh tế, đơn vị đã ký hợp đồng neo đậu và kiểm soát 100% tàu du lịch đang vận hành (489 tàu), quản lý 1.465 kayak và 210 đò chèo tay của các hộ kinh doanh dịch vụ. Bên cạnh đó, các dự án khoa học bảo tồn 500 bụi Lan Hài, khoanh vùng san hô và quan trắc 43 điểm chất lượng nước đã góp phần giữ vững tiêu chuẩn di sản quốc tế.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính dẫn đến sự mất cân đối giữa quy mô tổ chức và hiệu quả chuyên môn xuất phát từ sự chồng chéo trong phân cấp thẩm quyền. Việc chuyển giao chức năng quản lý nhà nước sang Ủy ban nhân dân thành phố Hạ Long theo Quyết định số 3736/QĐ-UBND khiến Ban Quản lý gặp khó khăn về công cụ pháp lý và thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trực tiếp tại hiện trường. So sánh với các nghiên cứu quốc tế như mô hình quản lý khu bảo tồn biển Veracruz (Mexico) hay Cape d'Aguilar (Hồng Kông), Ban Quản lý vịnh Hạ Long có ưu thế vượt trội về khả năng tự chủ nguồn thu từ du lịch, nhưng còn hạn chế trong việc chia sẻ lợi ích sinh kế và cơ chế đồng quản lý với cộng đồng cư dân bản địa. Kết quả nghiên cứu có thể được minh họa trực quan qua biểu đồ cơ cấu nhân sự phản ánh tỷ lệ lao động hợp đồng chiếm tới 48,1%, cùng biểu đồ tương quan ngân sách chỉ rõ tỷ trọng chi lương áp đảo (55,4%) trong khi chi cho khoa học công nghệ chỉ chiếm dưới 0,1% tổng chi thường niên.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Hoàn thiện thể chế và cơ chế quản lý liên ngành: Xây dựng và trình Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành Quy chế phối hợp đồng bộ giữa Ban Quản lý vịnh Hạ Long và chính quyền các địa phương ven bờ trước năm 2020. Trao quyền hạn cụ thể cho lực lượng thanh tra chuyên ngành của Ban nhằm xử lý vi phạm môi trường và an toàn đường thủy trực tiếp, phấn đấu nâng tỷ lệ xử lý dứt điểm các vụ việc vi phạm tại chỗ lên 100%. Chủ thể thực hiện: Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh, Ban Quản lý vịnh Hạ Long.

  2. Kiện toàn cơ cấu tổ chức và chuẩn hóa nhân sự: Tổ chức thi tuyển bổ sung đầy đủ 31 chỉ tiêu biên chế viên chức còn thiếu trong giai đoạn 2018–2021. Ban hành kế hoạch đào tạo chuyên sâu về bảo tồn sinh học biển và kỹ thuật tu bổ địa chất hang động, nâng tỷ lệ nhân sự chuyên môn có trình độ sau đại học lên ít nhất 25% tổng số cán bộ chuyên trách. Chủ thể thực hiện: Sở Nội vụ, Ban Quản lý vịnh Hạ Long.

  3. Hiện đại hóa khoa học công nghệ và kiểm soát môi trường: Mở rộng mạng lưới quan trắc tự động tại 43 điểm ven bờ, tích hợp hệ thống camera thông minh quản lý luồng tuyến cho 489 tàu du lịch trước năm 2021. Yêu cầu 100% phương tiện thủy du lịch lắp đặt thiết bị xử lý nước thải sinh hoạt đạt quy chuẩn QCVN 14:2008/BTNMT nhằm giảm thiểu 90% lượng dầu mỡ khoáng phát thải. Chủ thể thực hiện: Phòng Nghiệp vụ - Nghiên cứu, Phòng Kỹ thuật và tu bổ cảnh quan.

  4. Phát triển kinh tế di sản gắn với sinh kế cộng đồng: Thiết lập cơ chế trích lập tối thiểu 5% đến 10% doanh thu phí tham quan hàng năm để tái đầu tư cho các dự án đồng quản lý và bảo tồn gen sinh vật quý hiếm. Chuyển đổi nghề nghiệp bền vững cho các hộ ngư dân tham gia dịch vụ 210 đò chèo tay tại làng chài Cửa Vạn và Vung Viêng, đảm bảo nâng mức thu nhập bình quân của cư dân địa phương lên 15% vào năm 2022. Chủ thể thực hiện: Ban Quản lý vịnh Hạ Long phối hợp với Sở Du lịch và cộng đồng doanh nghiệp.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Cơ quan quản lý nhà nước và ban quản lý các khu di sản: Luận văn cung cấp khung tiêu chí định lượng hoàn chỉnh giúp các cơ quan chủ quản tại các di sản thế giới như Tràng An hay Phong Nha - Kẻ Bàng tham chiếu để tái cơ cấu bộ máy tổ chức, xây dựng vị trí việc làm và thiết lập quy chế phối hợp đa ngành hiệu quả.

  2. Các nhà nghiên cứu và học viên chuyên ngành Khoa học bền vững: Tài liệu là nguồn tham khảo học thuật giá trị về phương pháp luận nghiên cứu liên ngành, ứng dụng ma trận SWOT và kỹ thuật xử lý dữ liệu quản trị công trong bảo tồn cảnh quan thiên nhiên.

  3. Doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ du lịch và lữ hành: Doanh nghiệp có thể nắm bắt rõ định hướng quản lý luồng tuyến, các quy định kiểm soát 1.465 kayak và 489 tàu du lịch, từ đó xây dựng kế hoạch kinh doanh thân thiện với môi trường và tuân thủ pháp luật.

  4. Các tổ chức phi chính phủ và quốc tế (UNESCO, IUCN, JICA): Cung cấp bức tranh toàn cảnh về hiện trạng tài chính, năng lực nhân sự 376 người và các chỉ số quan trắc môi trường thực tế, làm căn cứ thẩm định và tài trợ cho các chương trình phát triển bền vững.

Câu hỏi thường gặp

Mô hình tổ chức của Ban Quản lý vịnh Hạ Long có điểm gì đặc thù so với các khu di sản khác? Ban Quản lý vịnh Hạ Long là đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh nhưng chịu sự quản lý nhà nước về mặt hành chính kinh tế từ Ủy ban nhân dân thành phố Hạ Long. Điểm đặc thù lớn nhất là đơn vị có quy mô lên tới 376 nhân sự tại 10 đơn vị trực thuộc, tự chủ tài chính hoàn toàn nhờ nguồn thu phí tham quan lớn.

Thách thức lớn nhất đối với tính bền vững của Ban Quản lý hiện nay là gì? Thách thức then chốt là sự hạn chế về thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính sau khi chuyển giao chức năng quản lý nhà nước sang thành phố Hạ Long. Ngoài ra, việc thiếu 31 biên chế viên chức và sự mất cân đối khi chi cho nghiên cứu khoa học chỉ đạt 103,2 triệu đồng năm 2017 tạo áp lực lớn lên công tác bảo tồn dài hạn.

Bộ tiêu chí đánh giá tính bền vững trong luận văn được xây dựng trên những trụ cột nào? Bộ tiêu chí được xây dựng trên 4 trụ cột quản trị chính: tính bền vững về cơ sở pháp lý và thể chế, năng lực tổ chức bộ máy và nhân sự, tính ổn định và cân đối tài chính, cùng hiệu quả quản lý bảo tồn tài nguyên sinh thái tại 43 điểm giám sát môi trường.

Nguồn kinh phí hoạt động của đơn vị được phân bổ ra sao trong thực tế? Năm 2017, đơn vị chi 72.139,8 triệu đồng cho quỹ lương, 26.452,5 triệu đồng cho công tác tu bổ tôn tạo hạ tầng và 8.073,0 triệu đồng cho bảo vệ môi trường thu gom rác thải. Luận văn khuyến nghị cần phân bổ thêm ngân sách cho hoạt động khoa học công nghệ và bồi dưỡng chuyên môn sâu.

Người dân địa phương tham gia vào công tác bảo tồn di sản bằng những phương thức nào? Cộng đồng tham gia trực tiếp qua mô hình vận hành 210 đò chèo tay truyền thống, bảo tồn không gian văn hóa nổi tại làng chài Cửa Vạn và tham gia bảo vệ nguồn lợi thủy sản, hỗ trợ bảo tồn 500 bụi Lan Hài quý hiếm theo quy hoạch quản lý bền vững.

Kết luận

  • Luận văn đã xây dựng thành công bộ tiêu chí khoa học đánh giá tính bền vững cho Ban Quản lý vịnh Hạ Long, lấp đầy khoảng trống nghiên cứu quản trị di sản tại Việt Nam.
  • Làm rõ thực trạng tổ chức bộ máy với 376 nhân sự tại 10 đơn vị trực thuộc, chỉ ra điểm nghẽn thiếu 31 chỉ tiêu biên chế viên chức và thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính còn phân tán.
  • Đánh giá toàn diện cơ cấu tài chính trên 130 tỷ đồng và đề xuất giải pháp tối ưu hóa ngân sách, nâng mức chi cho nghiên cứu khoa học vượt trên mức 103,2 triệu đồng hiện tại.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp liên ngành đồng bộ về thể chế, nhân lực, khoa học công nghệ và phát triển cộng đồng với lộ trình thực thi rõ nét giai đoạn 2018–2022.
  • Đề nghị các cơ quan thẩm quyền sớm phê duyệt Quy chế phối hợp liên ngành nhằm hiện thực hóa mục tiêu bảo tồn nguyên trạng di sản kỳ quan thiên nhiên thế giới vịnh Hạ Long cho các thế hệ tương lai.