CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU 1. Cơ sở khoa học của đề tài 1. Cơ sở lý luận Từ xưa đến nay, đất đai luôn có một vai trò quan trọng trong hệ thống tư liệu sản xuất của con người, là khởi nguồn của mọi của cải vật chất mà con người tạo ra. Không một quốc gia nào, một nền kinh tế nào dù lạc hậu hay phát triển mà không cần đến đất đai, đặc biệt trong sản xuất nông nghiệp.
Xã hội phát triển, nền kinh tế đa dạng với nhiều ngành nghề khác nhau thì nhu cầu sử dụng đất càng lớn. Tuy nhiên diện tích đất lại cố định, không thể sản sinh. Điều này tất yếu dẫn đến việc phải lấy đất của ngành này để chuyển mục đích sang ngành khác quan trọng, cấp thiết hơn.[26] Toàn bộ đất đai ở nước ta thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý là một định hướng chính trị cơ bản đã được ghi trong hiến pháp năm 1992 và đến hiến pháp năm 2013 vẫn được nhắc lại. Luật Đất đai năm 2013 còn xác định rõ, cụ thể nội hàm của sở hữu toàn dân về đất đai, đó là: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu” ( Điều 5 luật đất đai 2013).[3] Từ nhận thức trên, Đảng và Nhà nước ta đã thường xuyên quan tâm đến vấn đề đất đai.
Trong mỗi giai đoạn đã ban hành những chủ trương, chính sách, pháp luật đất đai cho phù hợp, góp phần thực hiện thắng lợi các nhiệm vụ đã đề ra. Trong Báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa X Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng đã chỉ rõ: “Hoàn thiện luật pháp, cơ chế, chính sách về sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện đối với đất đai, tài nguyên, vốn và các tài sản công để các nguồn lực này được quản lý, sử dụng có hiệu quả. Đến báo cáo chính trị Ban chấp hành trung ương khóa XI Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII đã chỉ ra nhiệm vụ: “Tăng cường quản lý nhà nước, hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách và thực hiện đồng bộ các giải pháp chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, phòng chống thiên tai, quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường. Chú trọng công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý nghiêm các vi phạm; đồng thời tăng cường thông tin truyền thông nhằm nâng cao nhận thức, ý thức, trách nhiệm của người dân”.[2] c 5 Tại điều 12 luật đất đai 2013 quy định: “Nhà nước nghiêm cấm lấn chiếm, hủy hoại đất đai; vi phạm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đã được công bố; không sử dụng đất không đúng mục đích; không thực hiện đúng quy định của pháp luật khi thực hiện quyền của người sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp vượt hạn mức đối với hộ gia đình, cá nhân theo quy định; sử dụng đất, thực hiện giao dịch về quyền sử dụng đất mà không đăng ký với cơ quan nhà nước có thẩm quyền; không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩ vụ tài chính đối với nhà nước; lợi dụng chức vụ, quyền hạn để làm trái quy định pháp luật về đất đai; không cung cấp hoặc cung cấp thông tin về đất đai không chính xác theo quy định củ pháp luật; cản trở gây khó khăn đối với việc thực hiện quyền của người sử dụng đất theo quy định của pháp luật.”[1] Khi xã hội phát triển ở trình độ cao, việc SDĐ luôn hướng tới mục tiêu kinh tế nhằm đạt được lợi nhuận tối đa trên một đơn vị diện tích đất nhất định như xây dựng các khu công nghiệp, khu chế xuất, trang trại sản xuất quy mô lớn… Bên cạnh đó, một phần diện tích đất không nhỏ sử dụng để phục vụ nhu cầu sinh hoạt, ăn ở cũng như thỏa mãn đời sống tinh thần của con người như xây dựng nhà ở, hệ thống giao thông, các công trình dịch vụ thể dục thể thao, văn hóa xã hội, mở mang phát triển đô thị và khu dân cư nông thôn.[24] Việt Nam là một nước thuộc nhóm nước đang phát triển, cơ cấu nền kinh tế có xu hướng chuyển dịch từ lĩnh vực nông nghiệp sang lĩnh vực phi nông nghiệp.
Ở giai đoạn phát triển trước đây, nền kinh tế của Việt Nam còn là một nền kinh tế nông nghiệp lạc hậu, năng suất lao động thấp, đòi hỏi diện tích đất canh tác nông nghiệp phải lớn mới đáp ứng được nhu cầu tiêu dùng sản phẩm nông nghiệp của người dân. Đến giai đoạn hiện nay, diện tích tự nhiên và đất canh tác trên đầu người ngày càng giảm do áp lực tăng dân số, sự phát triển đô thị hóa, công nghiệp hóa và các hạ tầng kỹ thuật, nhu cầu sử dụng đất ngày càng lớn đòi hỏi phải điều tiết quỹ đất hiện có của ngành nông nghiệp. Việc chuyển mục đích sử dụng đất liên quan đến rất nhiều đối tượng, ngành kinh tế, trong đó người nông dân là người chịu ảnh hưởng nhiều nhất. Người thực c 6 hiện điều tiết, phân bổ quỹ đất, quyết định việc thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất là Nhà nước, thông qua việc ban hành hệ thống văn bản pháp quy và xây dựng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để quản lý và định hướng việc chuyển mục đích sử dụng đất theo đúng đường lối, định hướng phát triển.
Nếu Nhà nước thực hiện tốt công tác này sẽ có tác động tích cực, thúc đẩy sự phát triển của các ngành kinh tế, đảm bảo an sinh xã hội và đời sống của người dân, còn nếu thực hiện không tốt sẽ gây hậu quả tiêu cực theo chiều hướng ngược lại.[26] Cấp huyện là cấp chính quyền được thành lập để thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo địa bàn. Quản lý nhà nước đối với đất đai là sự phối hợp thực hiện tốt các nhiệm vụ quản lý được giao của chính quyền cấp huyện với các đơn vị khác thuộc hệ thống quản lý nhà nước về đất đai theo pháp luật quy định, nhằm mang lại môi trường thuận lợi nhất cho người SDĐ trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình đối với đất đai, đảm bảo đất đai được sử dụng hiệu quả cho các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội. Chính quyền cấp huyện tổng hợp, đánh giá tiềm năng đất có hệ thống, tính toán hợp lý những thay đổi trong SDĐ và các điều kiện KT- XH để chọn lọc và thực hiện các mục tiêu SDĐ tốt nhất. Cơ sở pháp lý của đề tài Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép người sử dụng đất chuyển mục đích sử dụng đất đều là các hoạt động trao quyền sử dụng đất từ Nhà nước cho người sử dụng hoặc đồng ý cho người đang sử dụng đất chuyển sang sử dụng vào mục đích khác.
Các hoạt động này đều nhằm: - Đảm bảo cho đất đai được phân phối và phân phối lại cho các đối tượng sử dụng được sử dụng hợp pháp, đúng mục đích mà Nhà nước đã quy định, đạt hiệu quả cao, thúc đẩy nền kinh tế phát triển. - Đáp ứng được nhu cầu của mọi đối tượng sử dụng đất, kể cả trong nước và nước ngoài. - Xác lập mối quan hệ pháp lý giữa Nhà nước với người sử dụng làm cơ sở để giải quyết mọi mối quan hệ về đất đai và người sử dụng yên tâm thực hiện các quyền của mình trên diện tích đất đó. c 7 Chuyển mục đích sử dụng đất là nội dung mới được đề cập đến ở lần sửa đổi thứ hai của Luật Đất đai 1993 (năm 2001) và chính thức được bổ sung vào các nội dung quản lý Nhà nước về đất đai ở Luật Đất đai 2003 và hiện tại là Luật Đất đai 2013.
Chuyển mục đích sử dụng đất là việc cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền đồng ý cho người sử dụng chuyển mục đích sử dụng với những diện tích đất cụ thể từ mục đích này sang mục đích khác. Việc quy định các nội dung này đã tạo điều kiện thuận lợi cho người đang sử dụng đất muốn chuyển mục đích đất sang mục đích khác, đồng thời cũng giảm thiểu về thủ tục hành chính cho cơ quan quản lý Nhà nước [4]. Theo Điều 52 Luật Đất đai 2013, căn cứ để cho phép chuyển mục đích sử dụng đất gồm: + Kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. + Nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư, đơn xin giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
Các hình thức chuyển mục đích sử dụng đất Chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Theo điều 57 luật đất đai 2013, CMĐSDĐ phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền gồm các trường hợp: - Chuyển đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối; - Chuyển đất trồng cây hàng năm khác sang đất nuôi trồng thủy sản nước mặn, đất làm muối, đất nuôi trồng thủy sản dưới hình thức ao, hồ, đầm; - Chuyển đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất sang sử dụng vào mục đích khác trong nhóm đất nông nghiệp; - Chuyển đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp; - Chuyển đất phi nông nghiệp được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất sang đất phi nông nghiệp được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc thuê đất; c 8 - Chuyển đất phi nông nghiệp không phải là đất ở sang đất ở; - Chuyển đất xây dựng công trình sự nghiệp, đất sử dụng vào mục đích công cộng có mục đích kinh doanh, đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp không phải là đất thương mại, dịch vụ sang đất thương mại, dịch vụ; chuyển đất thương mại, dịch vụ, đất xây dựng công trình sự nghiệp sang đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp. Khi chuyển mục đích sử dụng đất thuộc các trường hợp nêu trên thì người sử dụng đất phải thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật; chế độ sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất được áp dụng theo loại đất sau khi được chuyển mục đích sử dụng.