Tổng quan nghiên cứu
Việt Nam đã đạt được những thành tựu nổi bật trong công tác giảm nghèo khi tỷ lệ nghèo trên toàn quốc giảm từ 58% năm 1993 xuống còn 5,97% năm 2014. Tuy nhiên, tốc độ giảm nghèo đang có xu hướng chậm lại và thách thức lớn nhất hiện nay tập trung tại khu vực nông thôn miền núi, vùng sâu, vùng xa, nơi đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống. Nhằm thúc đẩy phát triển toàn diện các địa bàn này, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 551/QĐ-TTg phê duyệt Chương trình 135 giai đoạn 2012 - 2015 như một hợp phần trọng điểm thuộc Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững.
Huyện Sông Mã là địa bàn vùng cao biên giới đặc biệt khó khăn ở phía Tây Nam tỉnh Sơn La với 43 km đường biên giới giáp nước bạn Lào. Trong tổng số 19 xã, thị trấn của huyện, có tới 16 xã thuộc diện đặc biệt khó khăn và xã biên giới. Mặc dù tỷ lệ hộ nghèo tại huyện giảm bình quân 2% đến 3% mỗi năm trong giai đoạn 2011 - 2015, tính bền vững của quá trình thoát nghèo vẫn đối mặt với nhiều rủi ro tái nghèo do điều kiện tự nhiên khắc nghiệt và địa hình chia cắt mạnh.
Nghiên cứu tập trung đánh giá tác động đa chiều của Chương trình 135 giai đoạn 2012 - 2015 trên địa bàn huyện Sông Mã, xác định rõ mức độ chuyển dịch kinh tế, hiệu quả cải thiện hạ tầng và an sinh xã hội của các hộ thụ hưởng. Dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ năm 2014 đến năm 2016, kết hợp dữ liệu sơ cấp điều tra thực địa trong giai đoạn cuối năm 2016 đến đầu năm 2017. Kết quả nghiên cứu cung cấp cơ sở khoa học và thực tiễn vững chắc, giúp các nhà quản lý địa phương tối ưu hóa cơ chế điều hành cho Chương trình 135 giai đoạn tiếp theo.
Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu
Khung lý thuyết áp dụng
Nghiên cứu vận dụng lý thuyết đánh giá chương trình phát triển của Judy L. Baker và khung lý thuyết đánh giá dự án nông thôn của Hoàng Mạnh Quân. Quá trình đánh giá được thực hiện toàn diện dựa trên năm nội dung cốt lõi: tính thích hợp, kết quả đầu ra, tính hiệu quả kinh tế - xã hội, tác động thực tế và tính bền vững sau đầu tư. Khung lý thuyết xem xét tác động trực tiếp và gián tiếp, ngắn hạn và dài hạn trên ba phương diện: kinh tế, xã hội và môi trường sinh thái.
Bên cạnh đó, nghiên cứu tích hợp lý thuyết sinh kế bền vững của Bộ Phát triển Quốc tế Anh (DFID) nhằm phân tích sự biến đổi của 5 nguồn vốn sinh kế: vốn con người, vốn tự nhiên, vốn vật chất, vốn tài chính và vốn xã hội. Các khái niệm trung tâm bao gồm: Đánh giá tác động chính sách công, Giảm nghèo bền vững đa chiều, Chuyển dịch cơ cấu kinh tế hộ và Công bằng xã hội thông qua các chỉ tiêu định lượng như Hệ số Gini và đường cong Lorenz.
Phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp thu thập từ Chi cục Thống kê huyện Sông Mã, Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Phòng Dân tộc và các báo cáo tổng kết giai đoạn 2011 - 2015 của Ủy ban nhân dân huyện Sông Mã. Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát bảng hỏi trực tiếp tại các hộ gia đình thụ hưởng chính sách tại các xã đặc biệt khó khăn trên địa bàn huyện.
Phương pháp chọn mẫu phân tầng ngẫu nhiên được áp dụng để đảm bảo tính đại diện cho cơ cấu nhân khẩu học của huyện Sông Mã, nơi người dân tộc Thái chiếm 61,13%, người Mông chiếm 17,92%, người Kinh chiếm 12,80% và người Sinh Mun chiếm 4,87%. Mẫu khảo sát được phân bổ theo các vùng tiểu khí hậu, từ các cụm bản vùng thấp ven sông suối đến các bản vùng cao biên giới hẻo lánh.
Phương pháp phân tích bao gồm: thống kê mô tả nhằm lượng hóa các chỉ tiêu thực hiện; phương pháp so sánh đối chứng trước và sau khi triển khai Chương trình 135; phương pháp phân tổ thống kê để phân tích sâu biến động thu nhập và tài sản giữa nhóm hộ nghèo, cận nghèo và hộ khá. Việc kết hợp các phương pháp này giúp bóc tách tác động thuần túy của chương trình khỏi các yếu tố can thiệp ngoại cảnh.
Kết quả nghiên cứu và thảo luận
Những phát hiện chính
Thứ nhất, Chương trình 135 đã tạo ra bước chuyển biến tích cực trong giảm nghèo và tăng trưởng kinh tế hộ. Trong giai đoạn 2012 - 2015, tỷ lệ hộ nghèo tại huyện Sông Mã đã giảm từ 36,20% xuống còn 34,55%, thu nhập bình quân đầu người toàn xã hội đạt xấp xỉ 11 triệu đồng/người/năm. Cơ cấu kinh tế có bước dịch chuyển rõ rệt khi ngành dịch vụ, tiểu thủ công nghiệp và xây dựng cơ bản bắt đầu hình thành, đóng góp khoảng 8,50% vào cơ cấu thu nhập của địa phương. Trong sản xuất nông nghiệp, giá trị sản xuất trồng trọt chiếm 66,60% và chăn nuôi chiếm 33,40%.
Thứ hai, hạ tầng kinh tế - kỹ thuật được nâng cấp vượt bậc nhờ tỷ trọng vốn đầu tư lớn. Toàn tỉnh Sơn La đã phân bổ hơn 850 tỷ đồng vốn Chương trình 135 trong giai đoạn 2011 - 2015, trong đó vốn xây dựng cơ sở hạ tầng chiếm 80,00% (đạt 681,80 tỷ đồng), vốn hỗ trợ sản xuất chiếm 13,80% (đạt 117,80 tỷ đồng) và vốn duy tu bảo dưỡng chiếm 4,77%. Tại Sông Mã, 173,1 km đường huyện được nhựa hóa hoặc bê tông hóa trên tổng số 276 km; 70 phai đập kiên cố đảm bảo cấp nước tưới cho 2.088 ha ruộng nước; tỷ lệ hộ dân sử dụng điện lưới quốc gia đạt 87,00% và 85,00% hộ dân được sử dụng nước sinh hoạt hợp vệ sinh.
Thứ ba, các chỉ tiêu an sinh xã hội về giáo dục và y tế có sự cải thiện rõ rệt. Đến năm 2015, 100% trẻ em trong độ tuổi quy định tại địa bàn khảo sát được tiêm chủng vaccine đầy đủ và tăng cường uống Vitamin A. Tỷ lệ trẻ mầm non 5 tuổi ra lớp đạt 98,50%, tỷ lệ phổ cập giáo dục tiểu học và trung học cơ sở đạt 99,70%. Toàn bộ 19/19 xã, thị trấn của huyện Sông Mã đều có trạm y tế đạt chuẩn và sở hữu hệ thống trường học 2 tầng kiên cố với quy mô 285 giường bệnh toàn huyện.
| Hạng mục chỉ tiêu đánh giá |
Trước chương trình (2011 - 2012) |
Sau chương trình (2014 - 2015) |
Mức độ cải thiện (%) |
| Tỷ lệ hộ nghèo toàn huyện |
36,20% |
34,55% |
Giảm 1,65% |
| Thu nhập bình quân đầu người |
5,63 triệu đồng/năm |
10,78 triệu đồng/năm |
Tăng 91,47% |
| Tỷ lệ hộ sử dụng điện lưới |
84,60% |
87,00% |
Tăng 2,40% |
| Hộ dùng nước sinh hoạt hợp vệ sinh |
67,80% |
85,00% |
Tăng 17,20% |
| Tỷ lệ tiêm chủng vaccine trẻ em |
Dưới 90,00% |
100,00% |
Đạt chuẩn tuyệt đối |
| Huy động trẻ mầm non 5 tuổi ra lớp |
88,20% |
98,50% |
Tăng 10,30% |
Thảo luận kết quả
Cơ cấu phân bổ nguồn vốn tập trung vào cơ sở hạ tầng (80,00%) là hoàn toàn phù hợp với thực trạng địa hình miền núi chia cắt mạnh của Sông Mã, tạo đòn bẩy thúc đẩy giao lưu hàng hóa qua trục Quốc lộ 4G dài 67 km và các tuyến đường liên xã. Khi so sánh với kết quả thực hiện tại tỉnh Quảng Trị và bình quân toàn tỉnh Sơn La (nơi tỷ lệ nghèo giảm mạnh từ 59,30% năm 2011 xuống 29,80% năm 2014), tốc độ giảm nghèo tại Sông Mã còn khiêm tốn do điểm xuất phát thấp và 95,60% dân số sống tại vùng nông thôn.
Dữ liệu phân bổ vốn và chuyển biến thu nhập có thể được mô hình hóa trực quan qua Biểu đồ cơ cấu vốn đầu tư (phản ánh tương quan 80% hạ tầng so với 13,8% hỗ trợ sản xuất) và Biểu đồ cột so sánh năng suất cây trồng, cơ cấu vật nuôi trước - sau can thiệp chính sách. Sự thay đổi cơ cấu sản xuất từ tự cung tự cấp sang chăn nuôi đại gia súc và thâm canh cây lương thực có sự hỗ trợ trực tiếp từ hơn 3.500 máy móc, thiết bị nông nghiệp được bàn giao cho người dân.
Tuy nhiên, nghiên cứu chỉ ra những hạn chế đáng kể: Tỷ lệ lao động qua đào tạo mới đạt 19,00% trên tổng số 73.000 lao động; 120 km kênh mương nội đồng chưa được kiên cố hóa; 177 tuyến đường xã dài 892,8 km vẫn là đường đất dễ sạt lở vào mùa mưa. Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ quy trình giao vốn bổ sung chậm qua Hội đồng nhân dân, năng lực quản lý của chủ đầu tư cấp xã còn yếu và một bộ phận người dân vẫn còn tâm lý trông chờ vào hỗ trợ của Nhà nước.
Đề xuất và khuyến nghị
Dựa trên kết quả đánh giá thực nghiệm, nghiên cứu đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược nhằm tối ưu hóa hiệu quả Chương trình 135 trong giai đoạn tiếp theo:
- Đổi mới công tác đào tạo nghề và nâng cao dân trí: Tổ chức đào tạo nghề chuyên sâu và tập huấn kỹ thuật khuyến nông cho lao động địa phương, nâng tỷ lệ lao động qua đào tạo từ 19,00% lên trên 30,00% vào năm 2020. Cơ quan chủ trì thực hiện là Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội huyện phối hợp cùng Trung tâm Dạy nghề huyện Sông Mã và Ủy ban nhân dân 19 xã, ưu tiên đào tạo thực hành cho thanh niên đồng bào dân tộc thiểu số.
- Hoàn thiện hạ tầng giao thông và thủy lợi nội đồng: Đẩy nhanh tiến độ kiên cố hóa 120 km kênh mương còn lại và từng bước nhựa hóa, bê tông hóa 102,9 km đường huyện nền đất nhằm bảo đảm 100% thôn bản lưu thông thông suốt cả hai mùa. Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng huyện và Ủy ban nhân dân các xã cần làm chủ đầu tư, huy động vốn lồng ghép từ Chương trình Xây dựng Nông thôn mới giai đoạn 2016 - 2020.
- Điều chỉnh cơ cấu vốn theo hướng tăng cường hỗ trợ sản xuất: Nâng tỷ trọng vốn hỗ trợ phát triển sản xuất từ 13,80% lên mức 25,00% đến 30,00% tổng nguồn vốn Chương trình 135; tập trung hỗ trợ giống ngô lai, lúa thuần năng suất cao, phân bón và chuyển giao máy cày công suất nhỏ cho nhóm hộ nghèo. Ủy ban nhân dân tỉnh Sơn La cùng Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn huyện chỉ đạo triển khai liên kết tiêu thụ nông sản theo chuỗi giá trị.
- Nâng cao năng lực quản lý dự án cấp xã và phát huy vai trò giám sát cộng đồng: Bồi dưỡng 100% cán bộ xã, trưởng bản về kỹ năng lập kế hoạch phát triển có sự tham gia của người dân (PRA) theo phương châm "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra". Phòng Dân tộc huyện chủ trì giám sát độc lập định kỳ hàng quý nhằm loại bỏ thất thoát, đảm bảo tính minh bạch theo đúng quy định pháp luật.
Đối tượng nên tham khảo luận văn
- Cán bộ quản lý và hoạch định chính sách giảm nghèo: Cung cấp luận cứ thực tiễn và số liệu định lượng chi tiết cho cán bộ thuộc Ủy ban Dân tộc, Sở Lao động - Thương binh và Xã hội trong việc hoàn thiện hướng dẫn thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo bền vững.
- Học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Phát triển nông thôn: Tài liệu tham khảo chuẩn mực về phương pháp luận đánh giá tác động chính sách công, kết hợp lý thuyết phân tích kinh tế vi mô hộ gia đình với kỹ thuật xử lý số liệu sơ cấp và thứ cấp.
- Cán bộ khuyến nông và các tổ chức phát triển cộng đồng: Nắm bắt quy trình nhân rộng các mô hình hỗ trợ công cụ cơ giới hóa nông nghiệp (như hỗ trợ máy cày mini, giống lợn nái sinh sản) phù hợp với tập quán sản xuất của đồng bào Thái, Mông và Khơ Mú.
- Lãnh đạo chính quyền địa phương cấp huyện, xã vùng biên giới: Định hình phương pháp lồng ghép hiệu quả các nguồn vốn hỗ trợ (như Nghị quyết 30a, vốn ODA từ Phần Lan, Ireland, EU) nhằm tránh đầu tư dàn trải và nâng cao năng lực chủ đầu tư cấp cơ sở.
Câu hỏi thường gặp
Mục tiêu trọng tâm của Chương trình 135 tại huyện Sông Mã giai đoạn 2012 - 2015 là gì?
Mục tiêu trọng tâm là cải thiện điều kiện sống của đồng bào dân tộc thiểu số tại 16 xã đặc biệt khó khăn và biên giới. Chương trình tập trung giảm tỷ lệ nghèo từ 2% đến 3%/năm, hiện đại hóa hạ tầng thiết yếu như đường giao thông, điện sinh hoạt, trường trạm và hỗ trợ sinh kế nâng thu nhập hộ nghèo lên gấp 2,5 lần so với năm 2011.
Tại sao cơ cấu nguồn vốn Chương trình 135 lại dành tới 80% cho hạ tầng cơ sở?
Do địa hình Sông Mã chia cắt mạnh và núi cao hiểm trở, hệ thống giao thông và thủy lợi bị hư hỏng nghiêm trọng sau mưa lũ. Việc dành 681,80 tỷ đồng (chiếm 80% tổng vốn) để xây mới 501 công trình hạ tầng là điều kiện tiên quyết để phá vỡ thế cô lập, kết nối giao thương và tạo nền tảng cho phát triển sản xuất hàng hóa.
Đâu là trở ngại lớn nhất ảnh hưởng đến tính bền vững của công tác giảm nghèo tại Sông Mã?
Trở ngại lớn nhất là chất lượng nguồn nhân lực thấp với tỷ lệ lao động qua đào tạo chỉ đạt 19% trên tổng số 73.000 lao động. Bên cạnh đó, địa bàn rộng lớn, khí hậu thời tiết phức tạp cùng tâm lý trông chờ ỷ lại của một bộ phận người dân khiến nguy cơ tái nghèo sau thiên tai vẫn ở mức cao.
Dự án hỗ trợ phát triển sản xuất đã đem lại những chuyển biến cụ thể nào cho hộ gia đình?
Dự án đã bàn giao hàng nghìn con giống gia súc, trên 550 tấn giống cây lương thực và hơn 3.500 máy móc sản xuất nông nghiệp. Các hỗ trợ này giúp giải phóng sức lao động, nâng cao năng suất cây trồng, chuyển dịch tỷ trọng chăn nuôi lên 33,40% và nâng thu nhập bình quân đầu người lên 11 triệu đồng/năm.
Luận văn sử dụng phương pháp nào để đảm bảo tính khách quan trong đánh giá tác động?
Tác giả kết hợp phương pháp thống kê mô tả, phân tổ thống kê và so sánh đối chứng trước - sau can thiệp dựa trên dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2014 - 2016 cùng dữ liệu điều tra sơ cấp cuối năm 2016 - đầu năm 2017. Mẫu điều tra được chọn ngẫu nhiên phân tầng theo tỷ lệ dân tộc và địa bàn cư trú.
Kết luận
- Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về đánh giá tác động của các chương trình phát triển nông thôn tại vùng đồng bào dân tộc thiểu số miền núi.
- Kết quả nghiên cứu khẳng định Chương trình 135 đã làm thay đổi căn bản diện mạo huyện Sông Mã, hạ tỷ lệ hộ nghèo xuống 34,55%, đạt 100% tỷ lệ tiêm chủng y tế và 98,50% tỷ lệ trẻ mầm non ra lớp.
- Hệ thống hóa các hạn chế căn bản về tiến độ giải ngân vốn, chất lượng đường giao thông xã nền đất (chiếm 892,8 km) và tỷ lệ lao động qua đào tạo còn thấp (19,00%).
- Đề xuất hệ thống 4 giải pháp đồng bộ về cơ cấu vốn, đào tạo nghề, phát triển hạ tầng và nâng cao năng lực quản trị dự án cấp xã cho giai đoạn 2016 - 2020.
- Hãy tham khảo toàn văn luận văn thạc sĩ này để nắm bắt trọn vẹn phương pháp đánh giá định lượng và bộ giải pháp thực tiễn áp dụng cho công tác giảm nghèo bền vững vùng cao biên giới.
