Tổng quan nghiên cứu

Tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu sở hữu hơn 300 km bờ biển cùng mạng lưới sông ngòi, kênh rạch dày đặc, giữ vị trí cửa ngõ kinh tế trọng điểm Đông Nam Bộ và được quy hoạch thuộc nhóm cảng biển số 5 theo Quyết định 1037/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Nhằm khơi thông luồng lạch cho các tàu vận tải trọng tải trên 100.000 tấn lưu thông an toàn và phát triển vùng nuôi trồng thủy sản tập trung theo Quyết định 2640/QĐ-UBND, Ủy ban nhân dân tỉnh đã ban hành chủ trương giải tỏa triệt để nghề đăng đáy sông biển từ năm 2012. Đây là nghề khai thác có tính hủy diệt nguồn lợi thủy sản non và tạo thành những chướng ngại vật ngầm nguy hiểm cho an toàn hàng hải. Tính đến năm 2017, toàn tỉnh có khoảng 500 miệng đáy và đã tiến hành thu hồi, bồi thường cho 187 hộ dân tại các địa bàn trọng điểm, trong đó xã đảo Long Sơn có 38 hộ chịu tác động trực tiếp với hơn 183 nhân khẩu.

Vấn đề cốt lõi nảy sinh khi chính sách đền bù theo Quyết định 33/2009/QĐ-UBND áp dụng mức giá cũ, khiến người dân gặp nhiều khó khăn trong việc ổn định cuộc sống. Hàng loạt hộ dân sau giải tỏa tiếp tục lén lút hành nghề bằng đáy phao di động, gây trở ngại nghiêm trọng cho công tác quản lý công. Trước thực trạng đó, đề tài tập trung đánh giá biến động của 5 nguồn vốn sinh kế, phân tích chiến lược thích ứng của ngư dân và đo lường mức độ hiệu quả của các gói hỗ trợ an sinh xã hội. Nghiên cứu thực hiện tại xã Long Sơn trong năm 2017 nhằm cung cấp cơ sở khoa học xác thực giúp các cơ quan quản lý hoàn thiện chính sách chuyển đổi nghề nghiệp, bảo đảm tái thiết sinh kế bền vững cho hơn 1.000 nhân khẩu chịu ảnh hưởng từ các dự án thu hồi mặt nước trên địa bàn tỉnh.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng hai trụ cột lý thuyết nền tảng trong quản trị công và phát triển kinh tế xã hội là Khung sinh kế bền vững của Cơ quan Phát triển Quốc tế Vương quốc Anh (DFID, 1999) và Cẩm nang hướng dẫn thực hành về chính sách tái định cư bắt buộc của Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB, 1995). Cùng với đó, tác giả kế thừa các luận điểm mở rộng về năng lực thích ứng sinh kế của Robert Chambers và Gordon Conway (1991), Frank Ellis (2000) cùng nghiên cứu của Barrett và Reardon (2000).

Khung lý thuyết của DFID cho phép giải phẫu toàn diện bức tranh sinh kế thông qua 5 nguồn vốn cốt lõi: vốn con người (trình độ, thể lực, kỹ năng lao động), vốn tự nhiên (diện tích đất ở, mặt nước canh tác sông biển), vốn vật chất (nhà ở, ngư lưới cụ, bè nuôi, ghe thuyền), vốn tài chính (thu nhập ròng, tiền bồi thường, khả năng tiếp cận vốn vay) và vốn xã hội (mối quan hệ cộng đồng, mạng lưới thân tộc, sự tham gia đoàn thể). Các nguồn vốn này vận hành dưới tác động trực tiếp của bối cảnh dễ bị tổn thương gồm thiên tai, dịch bệnh, cạn kiệt tài nguyên và các cú sốc pháp lý do mệnh lệnh hành chính gây ra. Đồng thời, cẩm nang của ADB cung cấp hệ tiêu chuẩn đánh giá chính sách bồi thường theo nguyên tắc giá thay thế (replacement cost), yêu cầu đời sống và thu nhập của người dân sau dự án tối thiểu phải đạt 100% so với trước khi bị thu hồi tư liệu sản xuất.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp phong phú. Nguồn thứ cấp được thu thập từ Cục Thống kê tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu, Thanh tra Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Ủy ban nhân dân thành phố Vũng Tàu và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan. Dữ liệu sơ cấp được tạo lập qua phương pháp điều tra toàn bộ 38 hộ dân làm nghề đăng đáy bị giải tỏa vào tháng 5 năm 2017 tại xã Long Sơn, phân bố tại thôn 7 với 17 hộ, thôn 6 với 8 hộ, thôn 5 và thôn 8 mỗi nơi 5 hộ, thôn 4 với 2 hộ và thôn 2 với 1 hộ. Bên cạnh đó, tác giả phỏng vấn sâu 5 chuyên gia quản lý thuộc Ban chỉ đạo giải tỏa đăng đáy và chính quyền địa phương.

Phương pháp thống kê mô tả được lựa chọn để lượng hóa hiện trạng 5 nguồn lực sinh kế, kết hợp phân tích định tính và phương pháp so sánh trước - sau giải tỏa nhằm nhận diện sự chuyển dịch việc làm, biến động nguồn thu và mức độ thích ứng của hộ gia đình. Việc kết hợp này là tối ưu vì sinh kế là vấn đề đa chiều, đòi hỏi vừa phải có các số liệu định lượng về tài sản, vừa phải ghi nhận cảm nhận xã hội học và tâm lý chuyển đổi nghề của người dân ven biển. Toàn bộ quy trình khảo sát, thu hồi 38 phiếu điều tra và xử lý dữ liệu được tiến hành nghiêm ngặt trong giai đoạn cuối năm 2017 đến đầu năm 2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Kết quả điều tra thực nghiệm trên 38 hộ dân tại xã Long Sơn đã làm sáng tỏ 4 phát hiện quan trọng:

  • Thứ nhất, cấu trúc vốn con người bị hạn chế về trình độ chuyên môn nhưng gắn chặt với nghề sông nước. Quy mô nhân khẩu trung bình là 4,82 người/hộ, số lao động bình quân đạt 3,58 người/hộ với 74,32% nhân khẩu trong độ tuổi lao động (nam giới chiếm 54,4%, nữ giới chiếm 45,6%). Tuy nhiên, 87% chủ hộ chỉ có trình độ học vấn cấp tiểu học, 5% học cấp hai, 5% học cấp ba và 3% không biết chữ. Về thâm niên, 66% hộ có từ 10 đến 20 năm kinh nghiệm và 32% hộ làm nghề trên 20 năm theo hình thức cha truyền con nối.

  • Thứ hai, vốn tự nhiên và vốn vật chất phụ thuộc hoàn toàn vào môi trường sông nước ven bờ. 100% hộ dân không có đất sản xuất nông nghiệp ngoài phần đất ở. Về tài sản sản xuất, 84,2% hộ (32/38 hộ) sở hữu ghe máy dưới 20 CV để đi lại trên sông, 39,6% hộ có bè nuôi hàu và 34,2% hộ sở hữu các loại ngư lưới cụ khai thác ven bờ như rập bát quái, lờ dây mang tính tận diệt.

  • Thứ ba, chính sách bồi thường chưa đáp ứng nguyên tắc phục hồi sinh kế và bị sai lệch mục đích sử dụng. Mức tiền bồi thường chỉ dao động từ 18 triệu đến 65 triệu đồng/miệng đáy do áp dụng đơn giá từ năm 2009. Khảo sát việc phân bổ nguồn tiền này cho thấy: 61% hộ dùng để chi tiêu sinh hoạt gia đình, 53% mua sắm ngư lưới cụ mới, 47% đầu tư tu sửa bè hàu, 26% lo cho con cái ăn học, chỉ có 3% chi trả học nghề và 0% hộ gửi tiết kiệm ngân hàng.

  • Thứ tư, biến động thu nhập tiêu cực và tình trạng tái lấn chiếm luồng hàng hải. Trước giải tỏa, thu nhập bình quân của nghề đạt khoảng 10 triệu đồng/hộ/tháng với sản lượng đánh bắt 10-30 kg/ngày. Sau khi mất tư liệu sản xuất, thu nhập giảm mạnh khiến người dân chuyển sang sử dụng đáy phao di động ngụy trang bằng vỏ chai nước, tiếp tục khai thác tại các ngã ba sông Chà Và và luồng hàng hải.

Thảo luận kết quả

Thực tế nghiên cứu cho thấy sự chênh lệch lớn giữa mục tiêu chính sách và đời sống thực tế của ngư dân. Mức hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp 4.000.000 đồng/lao động và hỗ trợ 30 kg gạo/người/tháng trong vòng 3 tháng chỉ đóng vai trò giải quyết khó khăn trước mắt, hoàn toàn không đủ để tạo lập việc làm mới. Nguyên nhân chính là do lao động đăng đáy đa phần lớn tuổi, trình độ học vấn tiểu học chiếm 87%, không đủ tiêu chuẩn tuyển dụng vào các khu công nghiệp hay doanh nghiệp dịch vụ cảng biển.

Khi đối chiếu với Cẩm nang tái định cư của ADB (1995), chính sách của tỉnh chưa bảo đảm điều kiện phục hồi thu nhập ngang bằng trước dự án do thiếu cơ chế tạo đất sản xuất thay thế hoặc chuyển đổi nghề bài bản. Kết quả này tương đồng với các phát hiện của Nguyễn Xuân Mai và Nguyễn Duy Thắng (2011) tại các tỉnh ven biển Việt Nam, cũng như nghiên cứu của Rashid Sumaila (2008) tại Hồng Kông, khi chỉ ra rằng ngư dân ven bờ rất khó thoát ly nghề biển nếu không có các chương trình đào tạo nghề gắn với vốn vay ưu đãi. Trong các báo cáo phân tích, các biến động sinh kế này cần được biểu diễn bằng biểu đồ so sánh thu nhập trước - sau và bảng ma trận đánh giá 5 nguồn vốn để các nhà hoạch định chính sách dễ dàng nhận diện những điểm nghẽn an sinh xã hội.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm giải quyết triệt để xung đột giữa mục tiêu an toàn hàng hải và an sinh xã hội cho người dân, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  • Thứ nhất, cập nhật và ban hành khung chính sách bồi thường theo giá thị trường thay thế. Ủy ban nhân dân tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu cần thay thế Quyết định 33/2009/QĐ-UBND bằng bảng giá vật tư sát thực tế năm 2018, đồng thời nâng mức hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp từ 4.000.000 đồng lên tối thiểu 15.000.000 - 20.000.000 đồng/lao động gắn với các lớp đào tạo nghề thực tế. Thời gian thực hiện: Quý I năm 2019 do Sở Tài chính chủ trì phối hợp với Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn.

  • Thứ hai, tổ chức quy hoạch và cấp quyền giao mặt nước nuôi trồng thủy sản hợp pháp. Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cùng chính quyền thành phố Vũng Tàu cần triển khai nhanh quy hoạch nuôi trồng thủy sản tập trung theo Quyết định 2640/QĐ-UBND, ưu tiên cấp phép mặt nước nuôi hàu lồng bè và nuôi cá mặn lợ cho 100% hộ dân đăng đáy đã bàn giao mặt bằng tại khu vực sông Chà Và. Thời gian triển khai: Giai đoạn 2019 - 2020.

  • Thứ ba, thiết lập gói tín dụng ưu đãi vi mô tái thiết sinh kế. Ngân hàng Chính sách Xã hội chi nhánh tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu cần mở gói vay vốn lãi suất ưu đãi 3% - 5%/năm với hạn mức 50 - 100 triệu đồng/hộ, kỳ hạn 36 tháng giúp 84% hộ diện kinh tế bình thường và 16% hộ nghèo, cận nghèo có nguồn tài chính mua con giống, đóng mới bè hàu hoặc đầu tư phương tiện đánh bắt xa bờ hợp pháp. Thời gian thực hiện: Triển khai liên tục từ năm 2019.

  • Thứ tư, xây dựng chính sách an sinh và trợ cấp bảo hiểm y tế toàn diện. Sở Lao động - Thương binh và Xã hội phối hợp với Bảo hiểm Xã hội tỉnh hỗ trợ 100% kinh phí mua thẻ Bảo hiểm Y tế tự nguyện trong 2 năm đầu sau giải tỏa cho tất cả nhân khẩu bị ảnh hưởng, ngăn ngừa nguy cơ tái nghèo do đau ốm, bệnh tật. Đồng thời, mở các lớp đào tạo kỹ năng ngắn hạn về dịch vụ hậu cần nghề cá và tiểu thủ công nghiệp phù hợp với lao động trên 40 tuổi. Thời gian thực hiện: Giai đoạn 2019 - 2021.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang lại giá trị học thuật và thực tiễn phong phú cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Cơ quan quản lý nhà nước và ban chỉ đạo bồi thường, giải phóng mặt bằng: Luận văn cung cấp khung tham chiếu thực tiễn xác đáng giúp các cơ quan như Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Giao thông Vận tải và Ủy ban nhân dân thị xã Phú Mỹ hoàn thiện phương án bồi thường, hỗ trợ sinh kế cho khoảng 150 hộ đăng đáy còn lại cần giải tỏa.

  • Học viên cao học, nhà nghiên cứu và giảng viên chuyên ngành Quản lý công, Xã hội học, Kinh tế phát triển: Tài liệu là minh chứng điển hình cho việc vận dụng linh hoạt Khung sinh kế bền vững của DFID và hướng dẫn tái định cư của ADB vào giải quyết các bài toán di dân, chuyển dịch kinh tế ven biển tại các đô thị đang phát triển cảng biển nước sâu.

  • Các tổ chức phát triển quốc tế và phi chính phủ (ADB, WB, UNDP): Các chuyên gia dự án có thể khai thác dữ liệu sơ cấp của 38 hộ dân Long Sơn để làm dẫn chứng đánh giá tác động xã hội khi tài trợ các dự án giao thông thủy và cảng biển tại vùng Đông Nam Bộ.

  • Doanh nghiệp vận tải biển và hiệp hội nuôi trồng thủy sản: Nghiên cứu giúp các doanh nghiệp thấu hiểu bối cảnh sinh kế địa phương, từ đó chủ động phối hợp xây dựng các chương trình trách nhiệm xã hội, tạo việc làm hậu cần cảng biển cho con em ngư dân.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu kiên quyết chấm dứt nghề đăng đáy trên các tuyến sông biển?
Việc giải tỏa đăng đáy là yêu cầu cấp thiết nhằm phục vụ quy hoạch cụm cảng nước sâu nhóm số 5, bảo đảm an toàn giao thông đường thủy cho tàu trên 100.000 tấn di chuyển vào sông Thị Vải, sông Dinh. Đồng thời, nghề đáy sử dụng mắt lưới siêu nhỏ triệt phá các loài cá con, ấu trùng, làm cạn kiệt nghiêm trọng nguồn lợi thủy sản tự nhiên theo Quyết định 2640/QĐ-UBND.

Mức bồi thường, hỗ trợ giải tỏa đăng đáy tại xã Long Sơn năm 2017 được tính toán như thế nào?
Chính quyền tỉnh hỗ trợ 30 kg gạo/người/tháng trong 3 tháng với đơn giá 6.000 đồng/kg, hỗ trợ chuyển đổi nghề 4.000.000 đồng/lao động và hỗ trợ di dời 1.000.000 đồng/miệng đáy. Tiền đền bù miệng đáy áp dụng theo Quyết định 33/2009/QĐ-UBND, chi trả 75% giá trị nếu có giấy phép hoặc 50% nếu không có giấy phép, dao động từ 18 đến 65 triệu đồng mỗi miệng.

Đâu là trở ngại lớn nhất khiến ngư dân đăng đáy khó tìm việc làm mới trên bờ?
Rào cản lớn nhất nằm ở vốn con người khi có tới 87% chủ hộ chỉ đạt trình độ văn hóa tiểu học và 98% hộ có thâm niên trên 10 năm gắn liền với sông nước. Lao động thiếu chứng chỉ nghề, không quen với tác phong công nghiệp và phần lớn đã trên 40 tuổi nên khó được các doanh nghiệp tuyển dụng.

Hiện tượng ngư dân tái diễn nghề bằng "đáy phao" phản ánh vấn đề gì trong quản lý công?
Hiện tượng lén lút thả đáy phao ngụy trang bằng chai nhựa cho thấy các giải pháp mệnh lệnh hành chính sẽ mất tác dụng nếu không giải quyết được nguồn thu nhập thay thế. Khi khoản đền bù nhanh chóng cạn kiệt, người dân buộc phải quay lại nghề cũ ven sông Chà Và để bảo đảm miếng cơm manh áo hàng ngày.

Mô hình chuyển đổi sinh kế nào phù hợp nhất cho các hộ dân sau giải tỏa?
Mô hình chuyển sang nuôi hàu lồng bè kết hợp đánh bắt xa bờ được xem là khả thi nhất vì 39,6% hộ đã có sẵn kinh nghiệm và bè nuôi. Khi chính quyền quy hoạch cấp mặt nước hợp pháp kết hợp cho vay vốn ưu đãi 50-100 triệu đồng, ngư dân có thể nhanh chóng làm chủ sinh kế mà không cần đào tạo lại từ đầu.

Kết luận

  • Luận văn đánh giá toàn diện thực trạng sinh kế của 38 hộ dân bị giải tỏa đăng đáy tại xã Long Sơn theo Khung sinh kế DFID và chuẩn mực ADB.
  • Công trình chỉ ra điểm nghẽn nghiêm trọng về vốn con người khi 87% chủ hộ chỉ học hết tiểu học và 100% hộ thiếu đất sản xuất nông nghiệp để chuyển đổi nghề.
  • Nghiên cứu phản ánh sự bất cập của mức bồi thường theo đơn giá năm 2009, khiến 61% hộ dùng tiền vào tiêu dùng ngắn hạn và 0% hộ có tiền tiết kiệm.
  • Tác giả làm rõ nguyên nhân tái diễn nghề đáy phao lén lút và khẳng định mệnh lệnh hành chính phải gắn liền với giải pháp phục hồi thu nhập căn cơ.
  • Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ gồm cập nhật giá bồi thường, quy hoạch mặt nước nuôi hàu, cấp vốn vay ưu đãi và tài trợ 100% thẻ bảo hiểm y tế.

Đóng góp cốt lõi của luận văn là tạo lập nhịp cầu khoa học kết nối lý thuyết tái định cư quốc tế với thực tiễn điều hành quản lý công tại địa phương ven biển. Kế hoạch tiếp theo đòi hỏi chính quyền tỉnh khẩn trương hoàn thiện thể chế giao mặt nước và chuẩn bị chu đáo chính sách sinh kế cho 150 hộ thuộc diện giải tỏa trong giai đoạn 2018 - 2020. Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và học viên quan tâm có thể tra cứu toàn văn luận văn để tham khảo chi tiết hệ thống bảng hỏi điều tra cùng các bài học quản trị công thực tiễn sâu sắc.