Chương 1 thực hiện trình bày tổng quan về bối cảnh nghiên cứu, phạm vi và mục tiêu nghiên cứu, câu hỏi nghiên cứu và các phương pháp nghiên cứu. - Chương 2 trình bày một số khái niệm, vai trò, rào cản đầu tư CSHT theo hình thức PPP. - Chương 3 tìm hiểu quá trình phát triển các dự án PPP ở Việt Nam và phân tích các trục trặc đối các dự án đã và đang thực hiện theo hình thức PPP ở Việt Nam. - Chương 4 đánh giá việc khắc phục các trục trặc hiện tại của Nghị định mới nhằm thu hút tốt hơn nguồn vốn từ khu vực tư nhân đầu tư cho CSHT theo hình thức PPP.
- Chương 5 đưa ra kết luận và đề xuất một số khuyến nghị chính sách từ kết quả nghiên cứu đạt được cũng như những hạn chế của luận văn. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com -5- CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ KHUNG PHÁP LÝ 2. Một số khái niệm về PPP PPP là hợp tác công-tư, theo đó nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào các dịch vụ hoặc công trình công cộng. Trong PPP, nhà nước chỉ đưa ra yêu cầu cho cung ứng dịch vụ công và khu vực tư nhân sẽ thiết kế, tài trợ, sở hữu, vận hành các phương tiện để thỏa mãn các yêu cầu của nhà nước.
Tổ chức hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD, 2008) đã khẳng định, PPP là thỏa thuận giữa chính phủ và đối tác tư nhân, trong đó đối tác tư nhân có trách nhiệm cung cấp dịch vụ phù hợp với mục tiêu của chính phủ và mục tiêu lợi nhuận của đối tác tư nhân, và sự phù hợp này tùy thuộc vào việc chuyển giao rủi ro cho đối tác tư nhân. Theo NHTG (2003), PPP mang một ý nghĩa rất rộng, mỗi dự án PPP liên quan đến một sự chia sẻ rủi ro, trách nhiệm, khen thưởng và được thực hiện trong các trường hợp mang lại lợi ích cho người nộp thuế. Hình thức PPP có thể là một phương tiện thúc đẩy phát triển CSHT để tạo điều kiện cho sự phát triển hoặc cải thiện năng lượng, nước, giao thông, viễn thông và công nghệ thông tin thông qua sự tham gia của các khu vực tư nhân và nhà nước. Các đặc điểm chủ yếu liên quan đến các hình thức hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư được ràng buộc bởi các mô hình hợp đồng khác nhau, các loại hợp đồng phổ biến của hình thức PPP bao gồm: Nhượng quyền khai thác, Thiết kế – Xây dựng – Tài trợ – Vận hành (DBFO), BOT, BTO, Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh (BOO).
Việc thực hiện theo các loại hợp đồng dựa và mức độ tham gia và và chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân. Mô hình hợp đồng của các dự án PPP giữa nhà nước và tư nhân thể hiện ở hợp đồng được ký kết giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và doanh nghiệp thực hiện dự án (do các nhà đầu tư thành lập) ở phụ lục 2. Những lợi ích và thách thức của hình thức PPP đối với việc phát triển CSHT Có nhiều quan điểm khác nhau trong việc khẳng định vai trò của PPP đối với phát triển CSHT ở các quốc gia, các nghiên cứu và kinh nghiệm ở các quốc gia cho thấy, PPP tuy có mang lại một số lợi ích nhưng cũng có một số thách thức khi thực hiện hình thức này. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.
Những lợi ích của PPP Theo ADB (2008) và các đánh giá của nhiều nhà nghiên cứu khác, PPP được coi là hình thức thu hút vốn hiệu quả để đầu tư phát triển CSHT, một số lợi ích được tích luỹ thông qua PPP bao gồm việc tiếp cận nguồn vốn tư nhân, tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án đúng tiến độ và cải thiện chất lượng dịch vụ. Các nghiên cứu của Hensher và Brewer (2001), Raisbeck (2009) đã khẳng định vai trò của PPP có thể góp phần cải thiện nền kinh tế của quốc gia. Theo Jamali (2005), Lewis và Grimsey (2004), lý do cho sự lan tỏa của PPP là mong muốn nâng cao chất lượng dịch vụ, ổn định chi phí cung cấp dịch vụ, giảm áp lực ngân sách và tăng hiệu quả của khu vực công không có yếu tố tư nhân hóa. Nghiên cứu của Miller (2000) đã kết luận, việc phát triển CSHT phụ thuộc hoàn toàn vào khu vực công ít có khả năng bền vững trong dài hạn.
Khu vực công đầu tư cho CSHT có thể gây ra các vấn đề như chậm và không hiệu quả trong quyết định, khuôn khổ tổ chức và thể chế không tốt, thiếu cạnh tranh và hiệu quả, điều này được gọi chung là thất bại của chính phủ. Việc phát triển CSHT phụ thuộc vào khu vực tư cũng gây ra các vấn đề như sự bất bình đẳng trong việc phân phối các dịch vụ CSHT, đây được gọi là thất bại thị trường. Để khắc phục cả hai thất bại của chính phủ và thất bại thị trường, một cách tiếp cận theo hình thức PPP có thể kết hợp những thế mạnh của cả khu vực công và khu vực tư. Theo European Commission (2003), chất lượng các dự án thực hiện theo hình thức PPP thường tốt hơn so với các hình thức truyền thống do các qui định của PPP rõ ràng về chất lượng cung cấp dịch vụ hay ứng dụng các công nghệ mới trong việc cung cấp dịch vụ.
Nghiên cứu của Colverson và Perera (2012) cũng đã chỉ ra lợi thế của các bên khi tham gia vào PPP, nhà nước có lợi thế về ban hành chính sách và quản trị, trong khi lợi thế của tư nhân là về thiết kế, xây dựng, vận hành và quản lý. Giảm áp lực ngân sách trong việc cải thiện cơ sở vật chất và dịch vụ công cộng, khai thác nguồn tài chính từ khu vực tư nhân và đảm bảo sử dụng hiệu quả giá trị của đồng vốn (Lewis và Grimsey, 2004). Điều quan trọng cho PPP được thực hiện là làm tăng hiệu quả của dự án hơn là nhằm giúp giảm áp lực ngân sách vì PPP hạn chế sự lựa chọn của các người ra quyết định trong tương lai (McQuaid và Scherrer, 2008). LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com -7- Ngoài ra, theo đánh giá của European Commission (2003), PPP còn mang lại một số lợi ích khác như phân bổ và quản lý rủi ro hiệu quả, tiết kiệm chi phí, giảm thời gian thực hiện dự án, ít tham nhũng… 2.
Những thách thức của PPP Theo nghiên cứu của Colverson và Perera (2012), hình thức PPP làm giảm tính cạnh tranh do các tiêu chuẩn đặt ra đối với các dự án cao hơn so với đầu tư công thông thường như tài chính, kinh nghiệm… làm cho chi phí đấu thầu, chuẩn bị dự án cao, trong khi thời hạn hợp đồng kéo dài nên khó có thể tìm được các nhà đầu tư từ khu vực tư nhân đáp ứng được các tiêu chuẩn này. Do đó nhà nước chỉ lựa chọn được một số đối tác tư nhân và sẽ dẫn đến tình trạng độc quyền của một số nhà đầu tư đáp ứng được các tiêu chuẩn này. Bên cạnh đó, theo đánh giá của các tác giả trên, việc áp dụng hình thức PPP có thể gây lãng phí so với mô hình đầu tư truyền thống do các chi phí đấu thầu, đàm phán hợp đồng, tư vấn pháp lý cao và lãi suất đi vay của khu vực tư nhân cũng cao hơn so với nhà nước đi vay… Điều này sẽ dẫn tới việc người sử dụng dịch vụ sẽ phải trả những mức phí của mô hình PPP cao hơn so với mô hình đầu tư công thông thường. Đánh giá của Ministry of Municipal Affairs (1999), hình thức PPP cũng gây ra các vấn đề mâu thuẫn, tranh chấp hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân do tính chất dài hạn và phức tạp của hình thức này.
Ngoài ra, hình thức này còn liên quan đến quyền kiểm soát các dự án do việc để tư nhân thực hiện các dự án CSHT có thể làm mất khả năng kiểm soát của nhà nước đối với việc phát triển kinh tế-xã hội của dự án. Khung pháp lý cho đầu tư CSHT theo hình thức PPP Trong khuôn khổ pháp lý của Quỹ hỗ trợ phát triển CSHT công-tư (PPIAF) khuyến cáo, để tận dụng lợi thế tiềm năng từ khu vực công và khu vực tư cũng như phát triển bền vững các dự án PPP đối với CSHT, các Chính phủ cần phải: Xây dựng một chính sách PPP rõ ràng; Thiết lập một đơn vị chuyên trách về PPP; Áp dụng qui trình rõ ràng và xác định trách nhiệm cho việc thực hiện và phát triển PPP; LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com -8- Thiết lập cơ chế đánh giá khuôn khổ PPP; Thiết lập các nguyên tắc pháp lý cho khuôn khổ PPP thông qua đạo luật PPP. Như vậy, vấn đề thiết lập một cơ chế pháp lý cho phát triển PPP là rất quan trọng, đòi hỏi sự nỗ lực từ các cơ quan Chính phủ trong việc hoạch định các chính sách, quản lý, cung cấp các dịch vụ rõ ràng, công khai và minh bạch để góp phần thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư vào CSHT. Tổng quan các nghiên cứu về PPP 2.
Các nghiên cứu ngoài nước Theo tổ chức Liên Hợp Quốc (2008), các dự án PPP thường có thời gian rất dài nên sẽ chịu nhiều rủi ro, do đó để thu hút nguồn vốn từ khu vực tư nhân, nhà nước cần cam kết về việc phải có yêu cầu bắt buộc đối với việc chia sẻ lợi ích, chi phí và rủi ro với khu vực tư nhân. Estache và de Rus (2000) cho rằng, trong lĩnh vực CSHT, khung pháp lý đầy đủ và minh bạch rất quan trọng vì vốn đầu tư lớn được cung cấp bởi các nhà đầu tư nước ngoài, thời gian hoàn vốn kéo dài (khoảng 25 năm) làm tăng nguy cơ tranh chấp hợp đồng. Các nhà hoạch định chính sách phải nhận thức được những mong đợi của nhà đầu tư, các rào cản và thách thức của PPP (Hwang và Chen, 2004). Theo nghiên cứu của Yescombe (2007), Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc phát triển và quản lý các dự án PPP, một cơ chế không phù hợp và/hoặc năng lực chính phủ kém đều dẫn đến thất bại.
Nhiệm vụ của các chính phủ là phải tạo lập những điều kiện thuận lợi nhất cho các nhà đầu tư tham gia vào PPP, cụ thể: môi trường đầu tư hấp dẫn, đó là sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào môi trường dự án được triển khai. Chính phủ cần tạo lập một môi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định.