CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1. Cơ sở lý luận của vấn đề nghiên cứu 1. Đất đai Đất là một dạng tài nguyên vật liệu của con người. Đất có hai nghĩa: đất đai là nơi ở, xây dựng cơ sở hạ tầng của con người và thổ nhưỡng là mặt bằng để sản xuất nông lâm nghiệp.
Đất theo nghĩa thổ nhưỡng là vật thể thiên nhiên có cấu tạo độc lập lâu đời, hình thành do kết quả của nhiều yếu tố: đá gốc, động thực vật, khí hậu, địa hình và thời gian. Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá xã hội, an ninh quốc phòng. Trải qua nhiều thế hệ nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu mới tạo lập, bảo vệ được vốn đất đai như ngày nay [20]. Cũng chính bởi lịch sử đấu tranh để tồn tại và phát triển của đất nước đã quy định chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ở Việt Nam.
Có thể nói, chế độ sở hữu, nhất là đối với đất đai, tư liệu sản xuất là vấn đề vô cùng quan trọng đối với mỗi chế độ xã hội, mỗi quốc gia, nên cũng là vấn đề được bàn luận, được nhắc đến nhiều nhất. Chế độ sở hữu là cơ sở để hình thành nên quan hệ sở hữu - thành phần quan trọng nhất trong quan hệ sản xuất, là yếu tố quyết định đến quá trình tổ chức sản xuất và phân phối sản phẩm có được từ kết quả của việc sản xuất đó. Do vậy, chế độ sở hữu có liên quan đến xu hướng phát triển của đất nước (tư bản chủ nghĩa hay xã hội chủ nghĩa), liên quan đến tính hiệu quả trong quá trình quản lý, khai thác và sử dụng tài sản của đất nước. Chế độ sở hữu mà đặc biệt là sở hữu đất đai và các tư liệu sản xuất quan trọng khác ở Việt Nam luôn được ghi nhận trong các bản Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992.
Tuy nhiên, do tình hình lịch sử và hoàn cảnh đất nước nên trong mỗi giai đoạn lịch sử, Hiến pháp và pháp luật Việt Nam quy định chủ thể, phạm vi, nội dung của chế độ sở hữu tài sản không giống nhau và cơ chế thực hiện, bảo vệ các quyền sở hữu cũng khác nhau. Điều 18, Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 quy định “đất đai do Nhà nước thống nhất quản lý” [19]. Và đến nay, Hiến pháp năm 1992 đã được thay thế bằng Hiến pháp năm 2013, nhưng bản chất sở hữu toàn dân đối với đất đai vẫn được giữ nguyên, phù hợp với thực tế đất nước, phù hợp với tâm tư, nguyện vọng của đông đảo người dân Việt Nam khi một lần nữa khẳng định lại tại Điều 53: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.com to remove the waterma 5 khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”[25]. Điều 22, Luật đất đai năm 2013 quy định nội dung quản lý nhà nước về đất đai bao gồm: Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó; Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính; Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất; Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất; Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất; Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; Thống kê, kiểm kê đất đai; Xây dựng hệ thống thông tin đất đai; Quản lý tài chính về đất đai và giá đất; Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất; Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai; Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai; Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai; Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai [21].
Nhà nước có chính sách khuyến khích người sử dụng đất đầu tư lao động, vật tư, tiền vốn và áp dụng thành tựu khoa học, công nghệ vào bảo vệ, cải tạo, làm tăng độ màu mỡ của đất; khai hoang, phục hóa, lấn biển, đưa diện tích đất trống đồi núi trọc, đất có mặt nước hoang hóa vào sử dụng theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; phát triển kết cấu hạ tầng để làm tăng giá trị của đất. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất Ở Việt Nam, Nhà nước là chủ sở hữu duy nhất đối với đất đai nhưng không trực tiếp khai thác, sử dụng đất mà trao quyền sử dụng cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân… Chứng thư pháp lý xác lập mối quan hệ hợp pháp giữa Nhà nước với người sử dụng đất trong việc sử dụng đất là giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Vì vậy theo quy định của Luật đất đai, cấp GCNQSDĐ là một trong những nội dung của hoạt động quản lý Nhà nước về đất đai, đồng thời cũng là một quyền đầu tiên mà bất kỳ người sử dụng đất hợp pháp nào cũng được hưởng. Với những thông tin được thể hiện trên giấy chứng nhận như: tên người sử dụng đất, số hiệu thửa đất, diện tích, mục đích sử dụng, tài sản gắn liền với đất, những biến động sau khi cấp giấy… GCNQSDĐ giữ một vai trò hết sức quan trọng đối với cả Nhà nước và người sử dụng đất.
Về phía Nhà nước, tiến độ cấp và mức độ hoàn thành việc cấp giấy chứng tỏ khả năng của Nhà nước trong việc quản lý tài sản đất đai thuộc sở hữu của mình, giúp Nhà nước kiểm soát tình hình đất đai một cách thuận tiện. Về phía người sử dụng đất, giấy chứng nhận là cơ sở để PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.com to remove the waterma 6 họ được Nhà nước bảo hộ quyền và lợi ích hợp pháp, là tiền đề để họ có thể thực hiện các quyền mà pháp luật đã trao cho người sử dụng đất, cụ thể và quan trọng hơn là các quyền giao dịch về đất, tài sản gắn liền với đất. Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chính thức áp dụng thống nhất cho tổ chức, cá nhân từ Quyết định số: 201-QĐ/ĐKTK ngày 14/7/1989 của Tổng cục Quản lý ruộng đất (nay là Bộ Tài nguyên và Môi trường), bìa của mẫu giấy này có màu đỏ nên thường được gọi là “bìa đỏ” hay “sổ đỏ”. Tuy nhiên mẫu giấy này chỉ áp dụng cấp cho quyền sử dụng đất mà không áp dụng cấp cho đất có nhà ở tại đô thị.
Chính vì vậy mà ngày 05/7/1994 Chính phủ đã ban hành Nghị định số: 60/CP về quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị, quy định người sử dụng đất ở và sở hữu nhà ở tại đô thị được cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở. Mẫu giấy chứng nhận này do Bộ Xây dựng phát hành và có bìa màu hồng nhạt, thường được gọi là “giấy hồng” hoặc “sổ hồng” [6]. Cũng trong khoảng thời gian này, thực trạng nảy sinh phổ biến là sự buông lỏng quản lý về nhà, đất thuộc trụ sở làm việc của các cơ quan, đơn vị của Nhà nước gây ra bất hợp lý, lãng phí, sử dụng không đúng mục đích tài sản Nhà nước. Do vậy, để tăng cường, nâng cao trách nhiệm của các tổ chức trong việc bảo tồn quỹ đất, công trình trụ sở cơ quan, Chính phủ giao cho Bộ Tài chính quản lý việc quản lý và sử dụng nhà làm việc của các cơ quan hành chính sự nghiệp.
Những năm tiếp theo, Chính phủ lại tiếp tục ban hành Nghị định số: 14/1998/NĐ-CP ngày 06/3/1998 về quản lý tài sản Nhà nước, Nghị định này mở rộng đối tượng quản lý, quy định các cơ quan, đơn vị Nhà nước, đơn vị sự nghiệp, đơn vị thuộc lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp đều phải đăng ký đất đai, nhà và công trình xây dựng khác gắn liền với đất tại cơ quan quản lý công sản cấp tỉnh và được cấp giấy chứng nhận quyền quản lý, sử dụng nhà đất, trụ sở làm việc thuộc sở hữu Nhà nước. Mẫu giấy chứng nhận này do Bộ Tài chính phát hành có màu tím, thường được gọi là “giấy tím” [7]. Như vậy, cùng lúc tồn tại cả 3 mẫu GCNQSDĐ hợp pháp do 3 cơ quan khác nhau chịu trách nhiệm phát hành và tổ chức thực hiện cấp cho người sử dụng đất. Với những quy định đó, mỗi loại giấy chứng nhận được cấp theo một trình tự, thủ tục khác nhau; quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất liên quan cũng có ít nhiều khác biệt, đồng thời hoạt động quản lý đất đai của Nhà nước đối với từng loại đất và tài sản trên đất cũng bị tách rời, thuộc nhiều cơ quan khác nhau, gây khó khăn trong việc kiểm soát biến động đất đai.
Với mong muốn tạo thuận tiện cho người sử dụng đất, đơn giản hóa thủ tục hành chính, thống nhất việc quản lý đất đai và tài sản gắn liền với đất, không phụ thuộc loại đất, mục đích sử dụng đất, ngày 26/11/2003 Quốc hội đã thông qua Luật PDF Watermark Remover DEMO : Purchase from www.com to remove the waterma 7 Đất đai năm 2003 (hiệu lực thi hành ngày 01/7/2004), quy định về GCNQSDĐ đã có sự thay đổi cơ bản, tại Điều 48 quy định: “GCNQSDĐ được cấp cho người sử dụng đất theo một mẫu thống nhất trong cả nước đối với mọi loại đất.