Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CHUYỂN NHƯỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở VÀ PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN NHƯỢNG QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT Ở 1. Một số vấn đề lý luận về chuyển nhượng quyền sử dụng đất ở 1. Khái niệm quyền sử dụng đất ở 1. Khái niệm đất ở Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt và không thể thay thế trong nông nghiệp, lâm nghiệp; là địa bàn phân bố các khu dân cư, các ngành kinh tế, là nguyên liệu quan trọng để sản xuất ra của cải vật chất, là cơ sở để phát triển hệ sinh thái, môi trường, duy trì sự sống và quan trọng hơn hết đây là một phần của lãnh thổ mỗi quốc gia, phần lãnh thổ thiêng liêng nhất gắn liền với mỗi con người hết thế hệ này đến thế hệ khác.
Hầu như các cuộc cách mạng trong lịch sử đều lấy đất đai làm đối tượng bởi giữ được đất đai đồng nghĩa giữ được chủ quyền của đất nước. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói: “Việt Nam có hai tiếng Tổ quốc. Ta gọi Tổ quốc là đất nước, có đất có nước mới thành Tổ quốc. Có đất lại có nước thì dân giàu, nước mạnh” Khi vừa giành được chính quyền từ tay thực dân Pháp và thoát khỏi chế độ thực dân nửa phong kiến, mục tiêu đầu tiên của các nhà lãnh đạo nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa là “người cày có ruộng” và chính sách đất đai thời kỳ này chủ yếu tập trung vào đất nông nghiệp.
Khi đất nước bước sang thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa, nhu cầu sử dụng đất mở rộng bắt buộc các nhà hoạch định chính sách phải xem xét đến quy hoạch, kế hoạch, mục đích sử dụng đất để vừa đảm bảo các mục tiêu phát triển bền vững, giá trị sử dụng của đất đai, vừa đáp ứng nhu cầu của các chủ thể sử dụng đất. Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 bắt đầu chia đất đai làm nhiều loại khác nhau. Theo Luật Đất đai năm 1987, căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu, đất đai được phân thành 05 loại sau đây: Đất nông nghiệp; đất lâm nghiệp; đất khu dân cư; đất chuyên dùng và đất chưa sử dụng. Đến 8 Luật Đất đai năm 1993, trên cơ sở kế thừa các quy định của Luật đất đai 1987, quyền sử dụng đất được phân thành 06 loại, bao gồm: đất nông nghiệp, đất chuyên dùng, đất khu dân cư nông thôn, đất đô thị, đất chưa sử dụng.
Như vậy, so với Luật Đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 đã có quy định về “đất khu dân cư”, trong đó bao gồm cả đất ở. Cách phân loại của Luật đất đai 1987 và Luật đất đai 1993 không chỉ căn cứ vào mục đích sử dụng đất mà còn căn cứ vào địa bàn theo quy hoạch đô thi hay nông thôn; điều này đã dẫn đến sự trùng lặp giữa các loại đất và gây khó khăn cho công tác quản lý đất đai. Để khắc phục những hạn chế trên, cũng như mở rộng quyền lợi cho người sử dụng đất trong quá trình khai thác, sử dụng đất, Luật Đất đai năm 2003 và hiện nay là Luật Đất đai năm 2013 đã chia đất đai làm ba loại với tiêu chí phân loại duy nhất đó là căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu gồm các nhóm: đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp và đất chưa sử dụng, trong đó đất ở chính thức có vị trí pháp lý độc lập so với các loại đất khác. Theo quy định tại Điều 10 Luật Đất đai năm 2013, căn cứ vào mục đích sử dụng, đất đai được phân loại cụ thể như sau: - Nhóm đất nông nghiệp, bao gồm: Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác; đất trồng cây lâu năm; đất rừng sản xuất; đất rừng phòng hộ; đất rừng đặc dụng; đất nuôi trồng thủy sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác gồm đất sử dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt.
- Nhóm đất phi nông nghiệp, bao gồm: Đất ở; đất xây dựng trụ sở cơ quan; đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; đất xây dựng công trình sự nghiệp gồm đất xây dựng trụ sở của tổ chức sự nghiệp; đất xây dựng cơ sở văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục và đào tạo, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, ngoại giao và công trình sự nghiệp khác; đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp gồm đất khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu chế xuất; đất thương mại, dịch vụ; đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp; đất sử dụng cho hoạt động khoáng sản; đất sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm; đất sử dụng vào mục đích công cộng gồm đất giao thông; thủy lợi; đất có di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh; đất sinh hoạt 9 cộng đồng, khu vui chơi, giải trí công cộng; đất công trình năng lượng; đất công trình bưu chính, viễn thông; đất chợ; đất bãi thải, xử lý chất thải và đất công trình công cộng khác; đất cơ sở tôn giáo, tín ngưỡng; đất làm nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng; đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên dùng; đất phi nông nghiệp khác; - Nhóm đất chưa sử dụng bao gồm các loại đất hiện nay chưa xác định mục đích sử dụng. Luật đất đai 2013, không đưa ra khái nhiệm như thế nào là đất ở nhưng cũng phân loại đất ở theo địa bàn, khu vực, cụ thể: đất ở tại nông thôn và đất ở tại đô thi. Trong đó: - Đất ở tại nông thôn được quy định tại Điều 143 Luật Đất đai năm 2013: “Đất ở do hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng tại nông thôn gồm đất để xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình phục vụ đời sống, vườn, ao trong cùng một thửa đất thuộc khu dân cư nông thôn, phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt”. - Đất ở tại đô thị được quy định tại Điều 144 Luật Đất đai 2013: “Đất ở tại đô thị gồm đất để xây dựng nhà ở, xây dựng các công trình phục vụ đời sống, vườn, ao trong cùng một thửa đất thuộc khu dân cư đô thị, phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng đô thị đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt” Như vậy, Luật Đất đai năm 2013 đã thống nhất trong việc xác định các loại đất được xác định là đất ở tại nông thôn và đất ở tại đô thị.
Theo đó, các loại đất được sử dụng để xây dựng nhà ở và xây dựng các công trình phục vụ trực tiếp đời sống của hộ gia đình mà còn có cả vườn ao nằm trong cùng một thửa đất thuộc khu dân cư nông thôn phù hợp với quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt đều được xác định là đất ở nông thôn và đất ở đô thị. Đặc biệt, việc xác định cụ thể diện tích đất vườn ao nằm trong 10 cùng một thửa đất ở của hộ gia đình là đất ở là một quy định hợp lý, phù hợp với thực tiễn quản lý và sử dụng đất ở tại nông thôn cũng như đô thị hiện nay. Từ những phân tích trên, xuất phát từ đặc thù mục đích, nhu cầu sử dụng đất ở có thể đưa ra khái niệm đất ở như sau: “Đất ở là loại đất phi nông nghiệp dùng để xây dựng các công trình phục vụ đời sống, sinh hoạt của cá nhân, các thành viên trong hộ gia đình bao gồm nhà ở và các công trình liên quan, vườn, ao trong khuôn viên khu đất được xác định là đất ở theo quy định của pháp luật”. Khái niệm quyền sử dụng đất ở Khi nói đến quyền sở hữu một tài sản người ta thường biết đến ba quyền năng đó là: chiếm hữu, sử dụng, định đoạt.
Tài sản là đất đai cũng vậy, chủ sở hữu có ba quyền năng, đó là: quyền chiếm hữu đất đai, quyền sử dụng đất đai và quyền định đoạt đất đai. Ở Việt Nam, tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các loại tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý” và trên cơ sở đó, Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai đều quy định đất đai thuộc sở hữu của toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, thống nhất quản lý. Theo đó, QSDĐ là quyền phụ thuộc, quyền phát sinh từ Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu đại diện, có mối quan hệ chặt chẽ và không tách rời với quyền sở hữu đất đai. Điều đó được biểu hiện rõ nét thông qua các quyền chi phối của Nhà nước đối với toàn bộ đất đai với tư cách là chủ sở hữu đại diện như: Nhà nước xác định mục đích sử dụng đất thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, xác định giá đất và các khoản thu tài chính từ đất đai, quyết định việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất.
Như vậy, với quyền của chủ sở hữu đại diện Nhà nước về đất đai thì QSDĐ nói chung và QSDĐ ở nói riêng của mỗi chủ thể chỉ có thể được xác lập trên cơ sở sự cho phép của Nhà nước. Sự cho phép đó được thể hiện thông qua các phương thức chủ yếu như: Giao đất, cho thuê đất, cho phép nhận QSDĐ hợp pháp từ người khác hoặc được Nhà nước công nhận QSDĐ. Trên cơ sở đó, người sử dụng đất ở 11 chỉ được quyền khai thác, sử dụng theo đúng mục đích hoặc "định đoạt" số phận pháp lý về QSDĐ của mình như: tự quyền đầu tư công sức, vật tư, tiền vốn, khoa học kỹ thuật và khả năng của mình để khai thác các giá trị, các lợi ích của đất trên cơ sở các mục đích đã được Nhà nước xác định; hoặc người sử dụng đất chuyển giao QSDĐ của mình cho người khác để thu lợi mà không được tự ý làm thay đổi mục đích sử dụng đất, phá vỡ quy hoạch sử dụng đất mà Nhà nước đã xác định. Tuy nhiên, quyền khai thác hay định đoạt QSDĐ của người sử dụng đất phải trên cơ sở mục đích sử dụng đất đã được Nhà nước xác định, hay sự chuyển giao cho người khác cũng phải trên cơ sở được Nhà nước cho phép.