Chương 1 Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoạch định chính sách thu hút sinh viên tốt nghiệp đại học về làm việc ở chính quyền cơ sở 1. Một số vấn đề lý luận về hoạch định chính sách công 1. Các cách tiếp cận chính sách công 1. Quan niệm về chính sách công (Public Policy) Chính sách là khái niệm thường được đề cập trong khoa học hành chính nhưng thực sự nó còn là phạm trù của khoa học chính trị.
Thuật ngữ "chính sách" được sử dụng rộng rãi trên sách báo, trên các phương tiện thông tin đại chúng và trong đời sống xã hội. Hiểu một cách đơn giản, chính sách là chương trình hành động do các nhà lãnh đạo hay nhà quản lý đề ra để giải quyết một vấn đề nào đó thuộc phạm vi thẩm quyền của mình. Theo James Anderson: "Chính sách là một quá trình hành động có mục đích theo đuổi bởi một hoặc nhiều chủ thể trong việc giải quyết các vấn đề mà họ quan tâm". Hay “Chính sách cũng là những hoạt động nên hay không nên làm do nhà nước quyết định lựa chọn”[50, tr.
William Jenkin: “Chính sách cũng là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt được mục tiêu đó”. Căn cứ từ hiện thực chính sách ở nước ta, từ góc độ nghiên cứu khác nhau các nhà nghiên cứu trong nước đã đưa ra một số quan niệm về chính sách: - Từ cách phân biệt "chính sách" theo "nghĩa rộng" và "chính sách" theo "nghĩa hẹp". Các tác giả Nguyễn Hữu Đổng và Lê Minh Quân định nghĩa:" chính sách với nghĩa rộng (nghĩa chung nhất) là tổng thể các quan điểm, các biện pháp mà chủ thể lãnh đạo, quản lý (Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính 9 trị xã hội ) tác động lên đối tượng quản lý nhằm đạt đến một mục tiêu nào đó trong một khoảng thời gian nhất định". Còn "chính sách" theo nghĩa hẹp, là một "quy định cụ thể nào đó nhằm thực hiện đường lối, nhiệm vụ trong một thời gian nhất định"[35, tr.
- Trong bài "Mấy khía cạnh lý luận về chính sách", tác giả Vũ Hoàng Công đưa ra định nghĩa: "chính sách là các tổng thể những quy định pháp lý có tính nhất quán, thể hiện thái độ quan điểm của nhà nước trong việc khuyến khích hoặc hạn chế hoạt động nào đó trong các lĩnh vực nào đó của một số đối tượng nào đó của xã hội "[63, tr. - Theo tác giả Nguyễn Đăng Thành, "chính sách là tập hợp những văn bản theo một hướng nhất định được quyết định bởi chủ thể cầm quyền nhằm quy định quá trình hành động của những đối tượng nào đó, để giải quyết những vấn đề mà nhóm chủ thể - đối tượng đó quan tâm theo một phương thức nhất định để phân bổ giá trị "[63, tr. Về nghĩa hẹp, các chính sách có thể được đề ra và thực hiện ở những tầng nấc khác nhau: Chính sách của Liên hiệp quốc, chính sách của một đảng, chính sách của Chính phủ, chính sách của một bộ, chính sách của chính quyền địa phương, chính sách của một tổ chức, đoàn thể, hiệp hội. Các tổ chức, các hiệp hội, đoàn thể.có thể đề ra những chính sách riêng biệt để áp dụng trong phạm vi một tổ chức, hiệp hội hay đoàn thể đó.
Các chính sách này nhằm giải quyết những vấn đề đặt ra cho mỗi tổ chức, chúng chỉ có hiệu lực thi hành trong tổ chức đó, vì vậy, chúng mang tính chất riêng biệt và được coi là những "chính sách tư", tuy trên thực tế khái niệm "chính sách tư" hầu như không được sử dụng. Những chính sách do các cơ quan hay các cấp chính quyền trong bộ máy nhà nước ban hành nhằm giải quyết những vấn đề có tính cộng đồng được gọi là chính sách công. Khoa học chính sách nghiên cứu các chính sách nói chung, 10 nhưng chủ yếu tập trung vào việc nghiên cứu các chính sách công nhằm mục tiêu nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý của nhà nước. Vậy chính sách công là gì? Ở các nước phát triển và các tổ chức kinh tế quốc tế, thuật ngữ "chính sách công" được sử dụng rất phổ biến.
Cụ thể nêu ra một số quan điểm sau: Chính sách công là cái mà chính phủ lựa chọn làm hay không làm (Thomas R. Chính sách công là một kết hợp phức tạp những lựa chọn có liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các cơ quan chức năng nhà nước đề ra (William N. Chính sách công bao gồm các quyết định chính trị để thực hiện các chương trình nhằm đạt được những mục tiêu xã hội (Charle L. Cochran and Eloise F.
Nói cách đơn giản nhất, chính sách công là tổng hợp các hoạt động của chính phủ/ chính quyền, trực tiếp hoặc thông qua tác nhân bởi vì nó có ảnh hưởng tới đời sống của công dân. Guy Peters, 1999) [50, tr. Chính sách là một quá trình hành động có mục đích mà một cá nhân hoặc một nhóm theo đuổi một cách kiên định trong việc giải quyết vấn đề (James Anderson, 2003) [50, tr 109]. Chính sách công là một quá trình hành động hoặc không hành động của chính quyền để đáp lại một vấn đề công cộng.
Nó được kết hợp với các cách thức và mục tiêu chính sách đã được chấp thuận một cách hình thức, cũng như các quy định và thông lệ của các cơ quan chức năng thực hiện những chương trình (Kraft and Furlong, 2004) [50, tr. Guy Peter: “Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của nhà nước có ảnh hưởng một cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi người dân”. Guy Peter, 1990) [50, tr. 11 Hoa Kỳ: Chính sách công là tất cả những công việc mà chính quyền thi hành đến dân [18, tr.
Từ các quan niệm trên, chính sách công có thể được nhìn nhận như sau: Trước hết, là một chính sách của nhà nước, của chính phủ (do nhà nước, do chính phủ đưa ra), là một bộ phận thuộc chính sách kinh tế và chính sách nói chung của mỗi nước. Thứ hai, về mặt kinh tế, chính sách công thể hiện hoạt động cũng như quản lý đối với khu vực công, phản ánh việc đảm bảo hàng hoá, dịch vụ công cộng cho nền kinh tế. Thứ ba, một công cụ quản lý của nhà nước, được nhà nước sử dụng để: Khuyến khích việc sản xuất, đảm bảo hàng hoá, dịch vụ công cho nền kinh tế, khuyến khích cả với khu vực công và khu vực tư; quản lý nguồn lực công một cách có hiệu quả, hiệu lực, thiết thực đối với cả kinh tế, chính trị, xã hội, môi trường, cả trong ngắn hạn lẫn trong dài hạn. Nói cách khác, chính sách công là một trong những căn cứ đo lường năng lực hoạch định chính sách, xác định mục tiêu, căn cứ kiểm tra, đánh giá, xác định trách nhiệm trong việc sử dụng nguồn lực công như ngân sách nhà nước, tài sản công, tài nguyên đất nước.
Cho đến nay trên thế giới, cuộc tranh luận về định nghĩa chính sách công vẫn đang là một chủ đề sôi động và khó đạt được sự nhất trí rộng rãi. Dưới đây chúng tôi muốn dẫn chứng một số định nghĩa chính sách công khá tiêu biểu của các học giả nước ngoài và trong nước để cùng tham khảo trước khi đi đến một định nghĩa thích hợp. William Jenkin cho rằng: " Chính sách công là tập hợp các quyết định có liên quan đến nhau của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và giải pháp để đạt được các mục tiêu đó" [50, tr. 12 Định nghĩa này nhấn mạnh các mặt sau: - Chính sách công không phải là một quyết định đơn lẻ nào đó, mà là một tập hợp các quyết định khác nhau có liên quan với nhau trong một khoảng thời gian dài.
- Chính sách công do các nhà chính trị trong bộ máy nhà nước ban hành. Nói cách khác, các cơ quan nhà nước là chủ thể ban hành chính sách công. - Chính sách công nhằm vào những mục tiêu nhất định theo mong muốn của nhà nước và bao gồm các giải pháp để đạt được mục tiêu đã lựa chọn.Dye lại đưa ra một định nghĩa ngắn gọn về chính sách công, song định nghĩa này lại được nhiều học giả tán thành. Theo ông, "chính sách công là cái mà Chính phủ lựa chọn làm hay không làm" [23, tr.
Ba mặt quan trọng của định nghĩa này là: Thứ nhất, không giống như các định nghĩa khác, nó không bàn luận về "mục tiêu" hay "mục đích" của chính sách. Các chính sách là các chương trình hành động riêng biệt; việc áp dụng các chính sách không có nghĩa là tất cả những ai đồng tình với chính sách sẽ có cùng một mục đích như nhau. Trên thực tế, một số chính sách ra đời không phải vì sự nhất trí về mục tiêu mà bởi vì nhiều nhóm người khác nhau đồng tình với chính sách đó với nhiều nguyên do khác nhau (tuy nhiên, theo chúng tôi, dù các nhóm khác nhau có những mục tiêu khác nhau, song bản thân mỗi chính sách vẫn phản ánh những mục tiêu nhất định của Chính phủ). Thứ hai, định nghĩa của Dye thừa nhận rằng, các chính sách phản ánh sự lựa chọn làm hay không làm.
Việc quyết định không làm có thể cũng quan trọng như việc quyết định làm. Điều này hoàn toàn hợp lý trong trường hợp Chính phủ ra quyết định không can thiệp vào hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước. 13 Thứ ba, một điểm được nhấn mạnh ở đây là các chính sách không chỉ là những đề xuất của Chính phủ về một vấn đề nào đó, mà cũng là cái được thực hiện trên thực tế. Nói cách khác, định nghĩa của Dye về những cái mà Chính phủ làm hoặc không làm, chứ không phải là cái mà họ muốn làm hoặc lập kế hoạch để làm.
Dunn cho rằng: "Chính sách công là một kết hợp phức tạp những lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả các quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra" [50, tr. Ông dùng thuật ngữ "sự lựa chọn" - đây là điểm đáng lưu ý để tránh nhầm lẫn giữa chính sách với các khái niệm khác như các quyết định hành chính. Theo Peter Aucoin," Chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do chính phủ tiến hành" [36, tr.