Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG TRONG ĐẦU TƯ CÔNG 1. Đầu tư công và tham nhũng trong đầu tư công 1. Khái niệm đầu tư công Khoản 15, Điều 4, Luật Đầu tư công quy định: Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Theo tác giả Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái (2011), “Đầu tư công” cần được quan niệm một cách đon giản, đó là tất cả các khoản đầu tư của Chính phủ và Doanh nghiệp nhà nước, bao gồm: đầu tư từ NSNN (phân cho các bộ/ngành Trung ương và phân cho các địa phương); đầu tư cho các chương trình hỗ trợ có mục tiêu.; tín dụng đầu tư (vốn cho vay) có mức độ ưu đãi nhất định và đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước.
Cách hiểu của các tác giảkhá rộng, bao trùm hết các dạng đầu tư công.Trong luận văn này, chỉgiới hạn quan tâm đến đầu tư công từ nguồn vốn NSNN do Bộ Tài chính phân bổ theo kế hoạch hằng năm cấp cho các bộ chủ quản đầu tư. Hiểu theo nghĩa hẹp, đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn NSNN vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội hoặc đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Đầu tư công khác với đầu tư tư nhân ở chỗ: vốn đầu tư công thuộc sở hữu của Nhà nước (với tư cách cơ quan công quyền), nên không có cá nhân làm chủ tài sản đầu tư, chỉ có cá nhân hoặc tổ chức đóng vai trò đại diện chủ sở hữu nhà nước quản lý vốn nhà nước đầu tư vào các chương trình, dự án do cơ quan nhà nước phê chuẩn. Tùy theo quy định của pháp luật về tổ chức bộ 8 máy nhà nước trong lĩnh vực quản lý đầu tư công của mỗi nước mà hệ thống các cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn đầu tư công và quan hệ giữa chúng là khác nhau.
Tuy nhiên, ở hầu hết các nước, cơ quan nhà nước quản lý đầu tư công cũng là một hệ thống nhiều cấp. Chính vì thế, nếu các yếu tố cấu thành bộ máy đại diện cho chủ sở hữu nhà nước đối với dự án sử dụng vốn nhà nước không được thiết kế và kiểm soát chặt chẽ thì sẽ có nguy cơ sử dụng lãng phí hoặc thất thoát vốn đầu tư công. Hơn nữa, do đầu tư công phục vụ lợi ích chung của xã hội và được NSNN tài trợ, nên cơquan nhà nước có thể quyết định đầu tư vào các lĩnh vực có tỷ suất sinh lời không lớn. Quá trình đầu tư công bao gồm các bước: chuẩn bị đầu tư(lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công; tổ chức thực hiện quá trình đầu tư công (tổ chức bộ máy quản lý dự án đầu tư công; huy động, phân bổ, quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; giám sát, kiểm tra, thanh tra, đánh giá tình hình thực hiện kế hoạchdự án đầu tư công; nghiệm thu, bàn giao cho bên sử dụng tài sản hình thành từ đầu tư công); sử dụng kết quả đầu tư côngvà đánh giá hậu dự án đầu tư công.
Theo Luật Đầu tư công ở Việt Nam, Nhà nước chỉ đầu tư vào các chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hóa thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục và đào tạo. Như vậy, có thể thấy, có nhiều khái niệm về đầu tư công khác nhau và cũng có nhiều khác biệt nhất định tùy theo quan điểm của từng quốc gia. Tuy nhiên, tựu chung lại, một cách khái quát nhất, có thể hiểu đầu tư công là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ 9 phát triển kinh tế - xã hội, chủ yếu đầu tư vào các lĩnh vực phục vụ lợi ích chung. Vai trò của đầu tư công Vai trò đầu tư công gắn liền với quan niệm về vai trò chủ đạo của kinh tế nhà nước nói chung và vai trò bà đỡ của bàn tay nhà nước nói riêng trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội theo yêu cầu phát triển bền vững và bảo đảm an sinh xã hội.
Thực tế, vai trò của đầu tư công được thể hiện rõ ở các điểm như sau: Đầu tư công góp phần thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa - hiện đại hóa, phát triển kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Đầu tư công đóng góp lớn vào tăng trưởng, chuyển dịch cơ cấu kinh tế,… Trong bối cảnh khủng hoảng kinh tế toàn cầu thì đầu tư công càng nổi bật vai trò duy trì động lực tăng trưởng kinh tế thông qua các gói kích cầu của Chính phủ. Đầu tư công góp phần định hình và phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội quốc gia. Đầu tư công làm gia tăng tổng cầu của xã hội.
Đầu tư công chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư của toàn bộ nền kinh tế. Khi tổng cung chưa thay đổi, sự tăng lên của đầu tư làm cho tổng cầu tăng kéo sản lượng cân bằng và giá cân bằng cũng tăng. Đầu tư công làm gia tăng tổng cung và năng lực kinh tế. Đầu tư công làm tăng năng lực sản xuất làm tổng cung tăng và sản lượng tăng, giá giảm xuống cho phép tiêu dùng tăng.
Tăng tiêu dùng lại kích thích sản xuất phát triển và làm kinh tế - xã hội phát triển. Đầu tư công có vai trò như là khoản “Đầu tư mồi”, tạo cú huých và duy trì động lực tăng trưởng. Đầu tư công định vị và củng cố nền kinh tế trong mối quan hệ của khu vực và quốc tế. Tạo niềm tin và động lực cho các nguồn đầu tư khác vào trong nước góp phần tăng trưởng kinh tế.
Đầu tư công góp 10 phần giải quyết việc làm, giảm thiểu tỷ lệ thất nghiệp, tạo việc làm và thu nhập cho toàn xã hội. Khái niệm tham nhũng Theo Từ điển tiếng Việt, tham nhũng là "lợi dụng quyền hành để nhũng nhiễu dân và lấy của”. Theo cách hiểu của nhân dân thì tham nhũng là hành vi của bọn “tham quan, ô lại” biển thủ tài sản công, chiếm đoạt tài sản của người dân, ăn hối lộ, hối lộ. Đi kèm với từ “tham nhũng” luôn hình thành cụm từ “quan lại tham nhũng", không có cụm từ “dân tham nhũng", vì có chức vụ, quyền hành mới có khả năng tham nhũng.
Luật Phòng, chống tham nhũng của Việt Nam được Quốc hội thông qua ngày 29-11-2005 nêu khái niệm: “Tham nhũng là hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi", tức là vì các lợi ích vật chất, tinh thần mà làm các việc sai với chức trách được giao. Tại Điều 2 Luật Phòng, chống tham nhũng cũng giải thích cụ thể là lợi ích vật chất, tinh thần mà người có chức vụ, quyền hạn đạt được hoặc có thể đạt được thông qua hành vi tham nhũng. Người có chức vụ, quyền hạn được xác định là cán bộ, công chức, viên chức; sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân; sĩ quan, hạ sĩ quan nghiệp vụ, sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên môn - kỹ thuật trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân; cán bộ lãnh đạo, quản lý trong doanh nghiệp của Nhà nước; cán bộ lãnh đạo, quản lý là người đại diện phần vốn góp của Nhà nước tại doanh nghiệp; người được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ có quyền hạn trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó. Các hành vi tham nhũng, bao gồm: + Tham ô tài sản.
+ Nhận hối lộ. 11 + Lạm dụng chức vụ, quyền hạn chiếm đoạt tài sản. + Lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi. + Lạm quyền trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ vì vụ lợi.
+ Lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây ảnh hưởng với người khác để trục lợi. + Giả mạo trong công tác vì vụ lợi. + Đưa hối lộ, môi giới hối lộ được thực hiện bởi người có chức vụ, có quyền hạn để giải quyết công việc của cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc địa phương vì vụ lợi. + Nhũng nhiễu vì vụ lợi.
+ Không thực hiện nhiệm vụ công vụ vì vụ lợi. + Lợi dụng chức vụ, quyền hạn để bao che cho người có hành vi vi phạm pháp luật vì vụ lợi; cản trở, can thiệp trái pháp luật vào việc kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án vì vụ lợi. Như vậy, pháp luật của nước ta cũng xác định chủ thể của tham nhũng là người có chức vụ, quyền hạn trong bộ máy nhà nước, tức là những người được sử dụng quyền lực công; hành vi tham nhũng là lợi dụng chức vụ, quyền hạn, bao gồm những việc làm và những việc không làm (làm ngơ, bỏ qua, cho qua, né tránh) vì mục đích vụ lợi nhằm nhận được các lợi ích vật chất (tiền, quà biếu…) và các lợi ích tinh thần không bằng công sức của mình. Tác động của tham nhũng đến đầu tư công Tham nhũng hay tham ô là hành vi của người lạm dụng chức vụ, quyền hạn, hoặc cố ý làm trái pháp luật để phục vụ cho lợi ích cá nhân (định nghĩa của tổ chức Minh bạch quốc tế).
Khái niệm tham nhũng được liên kết chặt chẽ và là một biểu hiện thường gặp trong khu vực công. Acemoglu và Verdier (2000) đã khẳng định tham nhũng là sản phẩm phụ của quá trình can thiệp của 12 chính phủ. Lý luận về cơ chế tác động của tham nhũng đến đầu tư công, nghiên cứu này tiếp cận lý thuyết lựa chọn công cộng về hành vi tìm kiếm đặc lợi (rentseeking) của cán bộ công quyền và lý thuyết kinh tế học thể chế và chi phí giao dịch (trong đầu tư). Lý thuyết kinh tế học công cộng đã chỉ ra rằng các quyết định của các cán bộ công quyền thường bị chi phối bởi hành vi tìm kiếm đặc lợi (rentseeking) mà một trong những biểu hiện của nó là tham nhũng, hối lộ.