Tổng quan nghiên cứu

Giảm nghèo bền vững là mục tiêu chiến lược xuyên suốt trong tiến trình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam nhằm nâng cao chất lượng cuộc sống nhân dân và bảo đảm an sinh xã hội. Tại huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam – một địa bàn trọng điểm với diện tích 555,83 km², dân số 144.053 người phân bố tại 16 xã và 1 thị trấn – công tác giảm nghèo đa chiều đã đạt được những bước tiến quan trọng. Tỷ lệ hộ nghèo toàn huyện đã giảm mạnh từ 7,16% vào cuối năm 2015 xuống còn 2,72% vào cuối năm 2018 theo chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều giai đoạn 2016-2020.

Tuy nhiên, tính bền vững trong công tác giảm nghèo tại địa phương vẫn đối mặt với nhiều thách thức lớn. Tỷ lệ hộ tái nghèo tiềm ẩn nguy cơ gia tăng, mức thu nhập của các hộ mới thoát nghèo vẫn nằm sát ngưỡng chuẩn nghèo, và khoảng cách phát triển giữa khu vực đồng bằng với vùng núi cao, bãi ngang ven biển vẫn còn cách biệt đáng kể. Tiêu biểu tại xã miền núi Tam Trà, nơi có 320 hộ đồng bào dân tộc Cor với 1.144 nhân khẩu sinh sống, tỷ lệ hộ nghèo dù giảm nhưng vẫn ở mức 10,97% vào năm 2018.

Nghiên cứu được thực hiện nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận về quy trình thực thi chính sách công, đánh giá toàn diện thực trạng tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Núi Thành giai đoạn 2015-2018, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả giai đoạn 2020-2025. Về mặt thực tiễn, luận văn cung cấp hệ thống luận cứ khoa học và các chỉ số đo lường thực chứng giúp chính quyền cấp huyện, cấp xã tối ưu hóa nguồn lực an sinh, hoàn thiện cơ chế phối hợp liên ngành và thúc đẩy tiến trình giảm nghèo đa chiều thực chất.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết chu trình chính sách công kết hợp cùng phương pháp tiếp cận nghèo đa chiều theo khung khổ của Amartya Sen và quy định chuẩn nghèo giai đoạn 2016-2020 tại Quyết định 59/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Theo đó, nghiên cứu làm sáng tỏ 4 khái niệm cốt lõi:

  • Chính sách công: Tập hợp các quyết định chính trị có liên quan của Nhà nước nhằm lựa chọn mục tiêu cụ thể và các công cụ thực hiện để giải quyết các vấn đề xã hội theo định hướng phát triển tổng thể.
  • Giảm nghèo bền vững: Hệ thống các giải pháp đồng bộ nhằm nâng cao mức sống, tạo cơ hội phát triển sinh kế tự thân cho người nghèo, ngăn chặn nguy cơ tái nghèo mà không gây tác động tiêu cực đến môi trường và an sinh xã hội.
  • Nghèo tiếp cận đa chiều: Tình trạng thiếu hụt không chỉ về thu nhập (dưới 700.000 đồng/người/tháng tại khu vực nông thôn) mà còn thiếu hụt từ 3 chỉ số đo lường trở lên trong 5 dịch vụ xã hội cơ bản: y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch - vệ sinh và thông tin.
  • Quy trình thực hiện chính sách: Tiến trình vận hành chính sách gồm 8 khâu liên hoàn: xây dựng kế hoạch; phổ biến tuyên truyền; phân công phối hợp; huy động nguồn lực; duy trì chính sách; điều chỉnh chính sách; theo dõi kiểm tra và đánh giá tổng kết.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp nhằm bảo đảm tính khách quan, khoa học:

  • Dữ liệu thứ cấp: Thu thập từ các văn kiện, nghị quyết của Tỉnh ủy Quảng Nam, HĐND và UBND huyện Núi Thành, cùng báo cáo tổng điều tra hộ nghèo hàng năm giai đoạn 2015-2018 của Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội huyện Núi Thành.
  • Dữ liệu sơ cấp và chọn mẫu: Khảo sát bằng bảng hỏi xã hội học với tổng quy mô 150 mẫu, chia thành 3 nhóm đối tượng:
    • Nhóm 1: 70 hộ nghèo tại 14 xã và thị trấn, lựa chọn theo phương pháp ngẫu nhiên phân tầng (mỗi đơn vị hành chính khảo sát 5 hộ).
    • Nhóm 2: 70 cán bộ lãnh đạo, công chức cấp xã trực tiếp thực thi chính sách tại 14 xã, thị trấn (5 phiếu ngẫu nhiên/xã).
    • Nhóm 3: 10 cán bộ lãnh đạo quản lý và chuyên viên thuộc 5 phòng ban chuyên môn cấp huyện (2 phiếu/phòng gồm Phòng LĐ-TB&XH, Nông nghiệp & PTNT, Tài chính - Kế hoạch, Kinh tế - Hạ tầng, Y tế).
  • Phương pháp phân tích: Áp dụng phương pháp thống kê mô tả, phân tích tổng hợp, so sánh tỷ lệ phần trăm và đối chiếu thực nghiệm giữa lý thuyết chính sách công với kết quả vận hành thực tế tại địa phương trong giai đoạn 2015-2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại huyện Núi Thành giai đoạn 2015-2018 chỉ ra 4 kết quả nổi bật:

Thứ nhất, tỷ lệ hộ nghèo giảm nhanh và vượt chỉ tiêu đề ra. Tỷ lệ hộ nghèo toàn huyện giảm liên tục từ 7,16% (2.988 hộ) năm 2015 xuống 6,13% năm 2016, 3,82% năm 2017 và còn 2,72% (1.163 hộ) vào cuối năm 2018. Khu vực thành thị giảm mạnh từ 2,86% xuống còn 0,6%, không còn hộ nghèo có khả năng tác động thoát nghèo. Tại 2 xã bãi ngang ven biển đặc biệt khó khăn (Tam Hải, Tam Tiến), tỷ lệ nghèo giảm từ 10,64% xuống 3,5% (giảm 421 hộ). Tại xã miền núi Tam Trà, tỷ lệ nghèo giảm từ 22,16% xuống 10,97%, riêng đồng bào Cor giảm từ 91 hộ nghèo xuống còn 43 hộ.

Thứ hai, cơ cấu hộ nghèo chuyển dịch rõ rệt sang nhóm bảo trợ xã hội. Trong tổng số 1.163 hộ nghèo năm 2018, có tới 796 hộ thuộc diện bảo trợ xã hội không có khả năng tự lao động thoát nghèo, chiếm tỷ lệ 68,44% (tăng mạnh so với mức 42,82% của năm 2015). Nhóm hộ nghèo có khả năng tác động thoát nghèo chỉ còn 188 hộ, tập trung chủ yếu ở vùng miền núi và ven biển.

Năm điều tra Tổng số hộ nghèo (hộ) Tỷ lệ hộ nghèo (%) Hộ nghèo bảo trợ xã hội (hộ) Tỷ trọng bảo trợ xã hội (%)
2015 2.988 7,16% 1.220 42,82%
2016 2.578 6,13% 1.279 49,61%
2017 1.622 3,82% 908 55,98%
2018 1.163 2,72% 796 68,44%

Thứ ba, các hợp phần hỗ trợ an sinh và tín dụng chính sách phát huy hiệu quả cao. Chi nhánh Ngân hàng Chính sách xã hội huyện đã giải ngân 381,763 tỷ đồng cho 15.678 lượt hộ vay vốn, trong đó dư nợ cho vay sản xuất kinh doanh vùng đặc biệt khó khăn đạt 115,049 tỷ đồng, nước sạch và vệ sinh môi trường đạt 82,376 tỷ đồng. Huyện đã cấp 40.544 lượt thẻ bảo hiểm y tế cho người nghèo, cận nghèo với kinh phí 26,05 tỷ đồng; hỗ trợ giáo dục cho 5.012 lượt học sinh với kinh phí hơn 4.120 triệu đồng theo Nghị định 86/2015/NĐ-CP; và hỗ trợ cải thiện nhà ở cho 417 hộ theo Quyết định 33/2015/QĐ-TTg với kinh phí 12,93 tỷ đồng.

Thứ tư, công tác truyền thông và phối hợp liên ngành còn nhiều điểm nghẽn. Dữ liệu khảo sát phản ánh kênh phổ biến chính sách chủ yếu qua đài truyền thanh, tivi (78,57%) và truyền miệng qua người dân trong thôn (71,42%), dẫn đến việc người nghèo tiếp nhận thông tin thụ động, chưa nắm vững quyền lợi và nghĩa vụ. Đáng chú ý, có đến 40% cán bộ, công chức cấp huyện được khảo sát nhận định cơ chế phối hợp liên ngành giữa các phòng ban và giữa huyện với xã chưa thực sự mang lại hiệu quả cao.

Tỷ lệ nhận định về hiệu quả phối hợp liên ngành (Khảo sát cán bộ cấp huyện):
- Có hiệu quả:     ========================= (60%)
- Không hiệu quả:  ================ (40%)

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính giúp tỷ lệ nghèo giảm nhanh bắt nguồn từ sự vào cuộc quyết liệt của hệ thống chính trị địa phương thông qua Nghị quyết 80/2015/NQ-HĐND và cơ chế khuyến khích thoát nghèo theo Nghị quyết 13/2017/NQ-HĐND của tỉnh Quảng Nam. Tuy nhiên, sự sụt giảm nhanh của nhóm nghèo có khả năng lao động đã bộc lộ "lõi nghèo" bất khả kháng, nơi bệnh tật, khuyết tật và già yếu (chiếm 982 hộ trong tổng điều tra nguyên nhân) là rào cản lớn nhất.

So sánh với kinh nghiệm giảm nghèo tại huyện Tiên Phước (tỷ lệ nghèo giảm từ 30,7% năm 2011 xuống 9,23% năm 2017) và huyện Nghĩa Hành (giảm từ 16% xuống 4,35%), Núi Thành đạt tốc độ giảm nghèo nhanh hơn nhờ vị thế trung tâm công nghiệp. Mặc dù vậy, tính gắn kết giữa phát triển công nghiệp với tạo việc làm bền vững cho lao động nghèo tại chỗ còn hạn chế. Tâm lý ỷ lại, trông chờ vào trợ cấp của Nhà nước vẫn còn tồn tại ở một bộ phận người dân (khảo sát ghi nhận 241 hộ nghèo do nguyên nhân lười lao động, ỷ lại), đòi hỏi chính sách phải chuyển dịch từ hỗ trợ trực tiếp sang trợ cấp có điều kiện gắn với sinh kế dài hạn.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao chất lượng thực thi chính sách giảm nghèo bền vững trên địa bàn huyện Núi Thành giai đoạn 2020-2025, 4 nhóm giải pháp trọng tâm cần được triển khai đồng bộ:

  1. Chuẩn hóa công tác phân loại hộ nghèo và giao chỉ tiêu giảm nghèo theo nguyên nhân cụ thể: UBND huyện chỉ đạo Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội phối hợp với UBND 17 xã, thị trấn thực hiện rà soát dữ liệu định kỳ, tách biệt rõ nhóm bảo trợ xã hội để thực hiện trợ cấp an sinh thường xuyên, và nhóm 188 hộ có khả năng tác động để lập phương án hỗ trợ sinh kế riêng từng hộ. Chỉ tiêu phấn đấu: 100% hộ nghèo có khả năng lao động được lập hồ sơ theo dõi sinh kế cá thể hóa, hoàn thành trong quý II hàng năm.
  2. Mở rộng quy mô tín dụng ưu đãi gắn với chuyển giao kỹ thuật sản xuất nông - lâm - thủy sản: Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phối hợp với Chi nhánh Ngân hàng Chính sách xã hội huyện tích hợp nguồn vốn vay ưu đãi với các lớp tập huấn kỹ thuật canh tác, chế biến hải sản và trồng rừng gỗ lớn. Mục tiêu: 100% hộ nghèo, hộ cận nghèo và hộ mới thoát nghèo đủ điều kiện vay vốn được tiếp cận nguồn vốn với mức dư nợ tăng trưởng tối thiểu 10%/năm giai đoạn 2020-2025.
  3. Đổi mới phương thức truyền thông chính sách từ phát thanh một chiều sang đối thoại thực địa: Phòng Văn hóa - Thông tin kết hợp với Trung tâm Trợ giúp pháp lý và các đoàn thể địa phương tổ chức các buổi tư vấn, đối thoại trực tiếp tại nhà văn hóa thôn, khối phố. Mục tiêu: nâng tỷ lệ người nghèo nắm vững các chính sách hỗ trợ sản xuất và đào tạo nghề lên trên 90% vào năm 2022, xóa bỏ tâm lý tự ti và ỷ lại vào chính sách bảo trợ.
  4. Kiện toàn cơ chế phối hợp liên ngành và thiết lập hệ sinh thái giám sát độc lập: UBND huyện ban hành quy chế phối hợp chi tiết, phân định rõ trách nhiệm giữa 8 phòng ban chức năng và UBND cấp xã; đồng thời nâng cao vai trò giám sát, phản biện của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc huyện. Mục tiêu: giảm tỷ lệ đánh giá phối hợp không hiệu quả của cán bộ xuống dưới 10% trước năm 2023, bảo đảm 100% các nguồn vốn đầu tư hạ tầng và sinh kế giảm nghèo được giải ngân đúng tiến độ, không thất thoát.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị thực tiễn và học thuật sâu sắc, đặc biệt hữu ích cho 4 nhóm đối tượng sau:

  • Cán bộ quản lý và công chức thực thi chính sách an sinh xã hội: Giúp đội ngũ cán bộ Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội, cán bộ giảm nghèo cấp xã nắm bắt quy trình chuẩn 8 bước thực thi chính sách, nâng cao kỹ năng lập kế hoạch, phân loại đối tượng và điều hành nguồn vốn giảm nghèo tại cơ sở.
  • Học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Chính sách công, Quản lý công: Cung cấp tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp luận nghiên cứu chính sách giảm nghèo đa chiều, kỹ năng thiết kế công cụ khảo sát thực địa (150 mẫu điều tra đa tầng) và kỹ thuật phân tích dữ liệu định lượng kết hợp định tính.
  • Lãnh đạo cấp ủy và chính quyền địa phương cấp huyện, cấp tỉnh: Là nguồn căn cứ khoa học hỗ trợ công tác ban hành nghị quyết, đề án phát triển kinh tế - xã hội vùng bãi ngang, hải đảo và miền núi đặc thù có đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống.
  • Các tổ chức phi chính phủ và chuyên gia phát triển cộng đồng: Sử dụng nguồn số liệu thực chứng của luận văn để thiết kế các dự án can thiệp sinh kế, hỗ trợ kỹ thuật và xây dựng mô hình giảm nghèo dựa vào nội lực cộng đồng tại khu vực Duyên hải Nam Trung Bộ.

Câu hỏi thường gặp

Chuẩn nghèo tiếp cận đa chiều giai đoạn 2016-2020 được áp dụng như thế nào tại huyện Núi Thành?
Địa phương áp dụng theo Quyết định 59/2015/QĐ-TTg, quy định chuẩn nghèo nông thôn là thu nhập dưới 700.000 đồng/người/tháng hoặc thu nhập từ 700.000 đến 1.000.000 đồng kết hợp thiếu hụt từ 3 chỉ số dịch vụ xã hội cơ bản (y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch - vệ sinh, thông tin). Việc chuyển đổi này làm tăng số lượng hộ nghèo năm 2015 từ 2.490 hộ (chuẩn cũ) lên 2.988 hộ theo chuẩn đa chiều.

Vì sao tỷ trọng hộ nghèo thuộc diện bảo trợ xã hội tại huyện Núi Thành lại tăng mạnh từ 42,82% lên 68,44%?
Do chính quyền thực hiện hiệu quả các giải pháp kinh tế và tín dụng, hầu hết các hộ có đất đai và nguồn lực lao động đã chủ động thoát nghèo (tỷ lệ nghèo giảm còn 2,72%). Số hộ nghèo còn lại rơi vào nhóm lõi nghèo bất khả kháng gồm người già cả neo đơn, người mắc bệnh hiểm nghèo (982 hộ theo điều tra) và tàn tật, không còn khả năng tự tạo thu nhập.

Chính sách tín dụng ưu đãi từ Ngân hàng Chính sách xã hội đóng vai trò gì trong việc giảm nghèo tại địa phương?
Nguồn vốn tín dụng là đòn bẩy quan trọng nhất với tổng doanh số giải ngân đạt 381,763 tỷ đồng cho 15.678 lượt hộ vay vốn trong 4 năm (2015-2018). Trong đó, dư nợ tập trung lớn vào phát triển sản xuất vùng đặc biệt khó khăn (115,049 tỷ đồng) và cấp nước sạch, vệ sinh môi trường (82,376 tỷ đồng), tạo sinh kế bền vững cho người dân.

Địa bàn nào tại huyện Núi Thành có tỷ lệ giảm nghèo ấn tượng nhất trong giai đoạn 2015-2018?
Khu vực 2 xã bãi ngang ven biển đặc biệt khó khăn (Tam Hải và Tam Tiến) ghi nhận mức giảm tỷ lệ nghèo ấn tượng nhất từ 10,64% xuống 3,5% (giảm 421 hộ nghèo). Đồng thời, khu vực đô thị giảm tỷ lệ hộ nghèo xuống mức 0,6%, xóa bỏ hoàn toàn nhóm hộ nghèo có khả năng tác động thoát nghèo.

Hạn chế lớn nhất trong khâu tổ chức thực hiện chính sách giảm nghèo tại huyện Núi Thành là gì?
Hạn chế lớn nhất nằm ở khâu tuyên truyền chưa sâu sát (chủ yếu dựa vào loa đài đại chúng chiếm 78,57%) và cơ chế phối hợp liên ngành còn lỏng lẻo khi có tới 40% cán bộ quản lý cấp huyện nhận định sự phối hợp giữa các phòng ban chuyên môn chưa đạt hiệu quả cao, dẫn đến tình trạng hỗ trợ manh mún.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về chu trình 8 bước thực hiện chính sách công và chuẩn hóa khung đánh giá nghèo tiếp cận đa chiều tại địa bàn cấp huyện.
  • Đánh giá thực chứng kết quả giảm nghèo ấn tượng tại huyện Núi Thành giai đoạn 2015-2018 khi giảm tỷ lệ hộ nghèo từ 7,16% xuống còn 2,72%, hoàn thành sớm các mục tiêu an sinh xã hội của tỉnh Quảng Nam.
  • Nhận diện chính xác 4 hạn chế cốt lõi trong tổ chức thực thi: gia tăng tỷ trọng hộ nghèo bảo trợ xã hội (68,44%), bất cập trong kênh truyền thông cơ sở, cơ chế phối hợp liên ngành chưa tối ưu và tâm lý trông chờ trợ cấp của một bộ phận người dân.
  • Thiết lập hệ thống 4 nhóm giải pháp hành động cụ thể gắn liền với mục tiêu đưa tỷ lệ hộ nghèo toàn huyện xuống dưới 1,5% giai đoạn 2020-2025, định hình mô hình giảm nghèo đa chiều bền vững cho khu vực Duyên hải Miền Trung.
  • Để tiếp tục hoàn thiện chính sách an sinh xã hội địa phương, các nhà nghiên cứu, nhà quản lý và các tổ chức phát triển hãy khai thác, ứng dụng các phát hiện khoa học từ công trình luận văn này vào thực tiễn hoạch định chính sách công ngay hôm nay!