Tổng quan nghiên cứu

Trong bối cảnh nền kinh tế khu vực chuyển mình mạnh mẽ, đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật đóng vai trò huyết mạch đối với sự tăng trưởng kinh tế xã hội. Tại huyện Sop Pao thuộc tỉnh Huaphanh nước Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào, công tác quản lý đầu tư xây dựng từ nguồn ngân sách nhà nước đã ghi nhận những bước chuyển mình đáng kể với tổng thu ngân sách năm 2019 đạt 572.888 triệu Kip, tăng gần gấp đôi so với năm 2017, đồng thời hỗ trợ triển khai thực hiện 1.103 dự án hạ tầng đa lĩnh vực. Tuy nhiên, là một huyện miền núi biên giới có xuất phát điểm kinh tế thấp, Sop Pao phải đối mặt với nhiều rào cản nghiêm trọng: nhiều dự án chậm tiến độ, phân bổ vốn còn dàn trải, quy trình kiểm soát chi chưa đồng bộ và nguy cơ thất thoát nguồn lực công còn tiềm ẩn.

Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế của tác giả BounXay YANG tại Trường Đại học Kinh tế Quốc dân thực hiện nhằm giải quyết trực diện bài toán này. Mục tiêu trọng tâm của đề tài là đánh giá toàn diện thực trạng, bóc tách nguyên nhân hạn chế và đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Sop Pao giai đoạn 2020 - 2025.

Phạm vi nghiên cứu được xác lập cụ thể về không gian tại huyện Sop Pao, tỉnh Huaphanh và thời gian thu thập dữ liệu thứ cấp từ năm 2017 đến năm 2019. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc khi cung cấp căn cứ khoa học giúp địa phương tối ưu hóa hiệu quả giải ngân, hướng đến mục tiêu nâng tỷ lệ giải ngân đúng hạn lên trên 95%, kiểm soát 100% nợ đọng xây dựng cơ bản và duy trì đà giảm nghèo bền vững từ mức 21,8% năm 2017 xuống dưới 6% trong các giai đoạn tiếp theo.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý chi tiêu công và lý thuyết vòng đời dự án đầu tư xây dựng. Quản lý dự án đầu tư công cấp huyện được định nghĩa là sự tác động liên tục, có tổ chức và có định hướng của bộ máy chính quyền địa phương vào quá trình huy động, phân bổ, cấp phát, thanh toán, quyết toán và kiểm tra việc sử dụng nguồn vốn ngân sách nhằm đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội tối ưu. Khung phân tích vận dụng 4 khái niệm trụ cột bao gồm: vốn đầu tư xây dựng cơ bản ngân sách nhà nước, chu trình quản lý ngân sách địa phương, cơ chế kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước và quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành.

Về mặt pháp lý, luận văn quán triệt các nguyên tắc cốt lõi theo Luật Đầu tư năm 2013 và Luật Ngân sách Nhà nước số 52/2014/QH12 ngày 25 tháng 6 năm 2014 của Quốc hội nước CHDCND Lào. Các quy định pháp luật xác lập rõ vốn ngân sách chỉ bố trí cho các công trình hạ tầng không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và phải nằm trong quy hoạch phê duyệt. Đồng thời, nghiên cứu tham chiếu kinh nghiệm từ các văn bản quản lý đầu tư công như Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 và Nghị định số 163/2016/NĐ-CP để hoàn thiện quy trình kiểm soát tạm ứng, giải ngân và phân loại thời hạn dự án nhóm B không quá 5 năm, dự án nhóm C không quá 3 năm.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của nghiên cứu là toàn bộ số liệu thứ cấp chính thống thu thập từ các báo cáo định kỳ của Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước huyện Sop Pao, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Huaphanh cùng Niên giám thống kê huyện Sop Pao giai đoạn từ tháng 01/2017 đến tháng 12/2019.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao trùm toàn bộ 1.103 dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn ngân sách nhà nước được triển khai trên địa bàn huyện trong giai đoạn khảo sát. Tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu tổng thể phân tầng theo 11 nhóm ngành kinh tế - xã hội, tiêu biểu như 255 dự án giáo dục và đào tạo, 145 dự án hạ tầng nông nghiệp, 112 dự án môi trường, 110 dự án thủy lợi và 105 dự án giao thông.

Phương pháp phân tích dữ liệu kết hợp chặt chẽ giữa thống kê mô tả, phân tích cơ cấu tỷ trọng, so sánh định lượng tốc độ tăng trưởng liên hoàn và đối chiếu logic kinh tế. Lý do lựa chọn hệ thống phương pháp này nhằm phản ánh chính xác bức tranh thực tế về dòng vốn công, loại bỏ các sai số chủ quan và làm rõ sự biến động của nguồn lực ngân sách qua từng năm trong điều kiện địa phương miền núi còn thiếu thốn hệ thống cơ sở dữ liệu số hóa.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô nguồn vốn đầu tư xây dựng từ ngân sách nhà nước tại huyện Sop Pao tăng trưởng vượt bậc nhưng cơ cấu phân bổ còn phân tán. Giai đoạn 2016 - 2019, tổng vốn đầu tư trên địa bàn tăng trưởng bình quân 62,01%/năm, trong đó vốn ngân sách nhà nước chiếm tỷ trọng bình quân 32,1% đến 40,6% tổng vốn đầu tư xã hội, đạt 472.926,9 triệu Kip. Đặc biệt, kế hoạch phân bổ vốn năm 2019 tăng đột biến 203,6% so với năm 2018 nhờ nguồn thu từ đấu giá quyền sử dụng đất và nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên. Tuy nhiên, việc bố trí vốn cho 1.103 dự án trong 3 năm dẫn đến tình trạng dàn trải, kéo dài thời gian hoàn thành của nhiều công trình nhóm C vượt quá 3 năm quy định.

Thứ hai, cơ cấu vốn đầu tư theo ngành thúc đẩy chuyển dịch tích cực nhưng chưa thực sự đồng đều. Tỷ trọng vốn đầu tư phân bổ cho ngành Dịch vụ chiếm 44,92%, Công nghiệp - Xây dựng chiếm 34,69% và Nông lâm thủy sản chiếm 20,39%. Nguồn vốn ngân sách tập trung đã nâng tỷ lệ diện tích đất nông nghiệp được tưới tiêu chủ động lên 83,1%, tăng 1,4 lần so với năm 2014, tạo đòn bẩy phát triển các vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa tập trung.

Thứ ba, hiệu quả đầu tư công tác động rõ nét đến an sinh xã hội song công tác thanh quyết toán và giám sát còn nhiều bất cập. Vốn đầu tư hạ tầng đã đóng góp trực tiếp làm giảm tỷ lệ thất nghiệp từ mức 11-12% năm 2014 xuống 7,5% năm 2019, đồng thời giảm tỷ lệ hộ nghèo từ 21,8% năm 2017 xuống còn 6% năm 2019. Dù vậy, quy trình quyết toán dự án hoàn thành thường xuyên bị chậm trễ, vượt quá khung thời hạn 6 tháng đối với dự án nhóm C và 9 tháng đối với dự án nhóm B do sự phối hợp giữa chủ đầu tư, nhà thầu và cơ quan thẩm tra chưa chặt chẽ.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những thành tựu đạt được xuất phát từ sự đổi mới trong chỉ đạo điều hành của lãnh đạo huyện và sự gia tăng của nguồn thu ngân sách địa bàn. Dữ liệu thực tế cho thấy dòng vốn ngân sách đóng vai trò là vốn mồi quan trọng, tạo tiền đề thu hút 150 đến 160 dự án đầu tư trực tiếp nước ngoài với tổng vốn đăng ký 1,3 tỷ USD và tiếp nhận 35 dự án hỗ trợ phát triển chính thức ODA với tổng vốn 21,95 tỷ Kip.

Để minh họa trực quan các luận điểm này, dữ liệu nghiên cứu có thể được trình bày hiệu quả qua biểu đồ dạng cột chồng thể hiện sự thay đổi cơ cấu vốn giữa các ngành kinh tế qua các năm 2016, 2017 và 2019, kết hợp với bảng tổng hợp ma trận so sánh giữa tốc độ giải ngân thực tế và kế hoạch giao vốn của 11 nhóm lĩnh vực hạ tầng.

So sánh với các nghiên cứu tương đồng tại tỉnh Sekong năm 2011 và tỉnh Saravane năm 2014 của nước CHDCND Lào, điểm nghẽn về năng lực lập kế hoạch và tình trạng chậm tất toán công nợ tại cấp huyện là vấn đề mang tính hệ thống ở các địa phương vùng sâu, vùng xa. Hạn chế về trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ thẩm định cấp cơ sở cùng với việc thiếu hụt công cụ giám sát hiện trường độc lập là nguyên nhân cốt lõi làm giảm hiệu suất sinh lợi kinh tế xã hội của đồng vốn nhà nước.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá nhằm hoàn thiện công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách tại huyện Sop Pao giai đoạn 2020 - 2025:

Thứ nhất, đổi mới công tác lập và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư công. UBND huyện và Phòng Tài chính - Kế hoạch cần chấm dứt triệt để việc phân bổ dàn trải; ưu tiên bố trí 100% vốn thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản và vốn đối ứng cho 35 dự án ODA đang triển khai. Mục tiêu cụ thể là rút ngắn thời gian thẩm định danh mục dự án xuống dưới 15 ngày làm việc và giảm tỷ lệ dự án chậm tiến độ xuống dưới 5% trong giai đoạn 2021 - 2023.

Thứ hai, siết chặt quy trình cấp phát, tạm ứng và thanh toán vốn qua Kho bạc Nhà nước. Kho bạc Nhà nước huyện Sop Pao phối hợp với các chủ đầu tư kiểm soát chặt chẽ tỷ lệ tạm ứng hợp đồng không quá 30% đến 50% giá trị gói thầu, đồng thời thu hồi tạm ứng dứt điểm ngay khi khối lượng xây lắp đạt 80%. Target metric đặt ra là nâng tỷ lệ giải ngân vốn ngân sách hàng năm đạt từ 95% đến 98% kế hoạch được duyệt trong khung thời gian 2021 - 2025.

Thứ ba, nâng cao kỷ luật quyết toán vốn dự án hoàn thành. Thiết lập cơ chế quy trách nhiệm cá nhân đối với người đứng đầu ban quản lý dự án; kiên quyết xử lý dứt điểm công nợ và tất toán tài khoản trong vòng 6 tháng đối với dự án nhóm C và 9 tháng đối với dự án nhóm B sau khi công trình đưa vào sử dụng. Mục tiêu đến năm 2024 đạt tỷ lệ 100% dự án hoàn thành được phê duyệt quyết toán đúng thời hạn luật định.

Thứ tư, tăng cường thanh tra, kiểm toán và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ chuyên môn. Thanh tra huyện định kỳ chủ trì tối thiểu 2 cuộc thanh tra chuyên đề mỗi năm đối với các dự án hạ tầng trọng điểm; tổ chức đào tạo chuẩn hóa nghiệp vụ quản lý dự án cho 100% cán bộ thuộc Phòng Tài chính - Kế hoạch và ban quản lý cấp xã, phấn đấu trên 80% cán bộ đạt chứng chỉ chuyên môn quản lý đầu tư công giai đoạn 2021 - 2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị ứng dụng cao cho nhiều nhóm đối tượng hoạt động trong lĩnh vực quản lý kinh tế và đầu tư công:

Nhóm thứ nhất là các nhà hoạch định chính sách và cán bộ chính quyền địa phương cấp huyện, cấp tỉnh tại nước CHDCND Lào. Tài liệu cung cấp góc nhìn thực chứng và khung giải pháp đồng bộ để nâng cao hiệu quả điều hành ngân sách, lựa chọn danh mục dự án ưu tiên và kiểm soát thất thoát vốn công trên địa bàn quản lý.

Nhóm thứ hai là các Ban Quản lý dự án, Chủ đầu tư và các Doanh nghiệp xây dựng tham gia đấu thầu công trình nhà nước. Các đơn vị này có thể nắm bắt chi tiết các yêu cầu về hồ sơ nghiệm thu, quy trình tạm ứng thanh toán và tiêu chuẩn quyết toán vốn qua hệ thống Kho bạc Nhà nước để chủ động dòng tiền thi công.

Nhóm thứ ba là các giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công và Kinh tế đầu tư. Luận văn là nguồn tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp tiếp cận nghiên cứu định lượng kết hợp phân tích chính sách công tại các địa bàn miền núi khó khăn.

Nhóm thứ tư là các tổ chức tài trợ quốc tế như ADB, WB, JICA và các đối tác phát triển. Báo cáo cung cấp dữ liệu thực địa chi tiết về thực trạng kết cấu hạ tầng tại khu vực biên giới Lào - Việt, giúp các chuyên gia quốc tế thiết kế các chương trình viện trợ ODA sát với nhu cầu địa phương.

Câu hỏi thường gặp

Luận văn tiếp cận công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng công từ những khía cạnh trọng tâm nào? Đề tài tiếp cận toàn diện theo chu trình 4 giai đoạn của quản lý tài chính công cấp huyện, bao gồm: lập và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư, quy trình tạm ứng thanh toán qua Kho bạc Nhà nước, thẩm tra phê duyệt quyết toán vốn dự án hoàn thành và hoạt động thanh tra kiểm tra giám sát chống thất thoát lãng phí.

Quy mô thực hiện các dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách tại huyện Sop Pao ra sao? Trong giai đoạn 2017 - 2019, huyện Sop Pao đã quản lý và triển khai 1.103 dự án đầu tư xây dựng sử dụng ngân sách nhà nước, trải rộng trên 11 lĩnh vực hạ tầng, trong đó tập trung cao nhất vào giáo dục với 255 dự án và nông nghiệp với 145 dự án phục vụ phát triển nông thôn.

Đầu tư công từ ngân sách nhà nước đã đóng góp cụ thể như thế nào vào công tác giảm nghèo tại địa phương? Nguồn vốn ngân sách nhà nước đóng vai trò đòn bẩy hạ tầng, giúp tỷ lệ hộ nghèo tại huyện Sop Pao giảm ngoạn mục từ 21,8% năm 2017 xuống 16,2% năm 2018 và chỉ còn 6% vào năm 2019, đồng thời giải quyết việc làm cho 90.000 lao động nông thôn thông qua các chương trình phát triển hạ tầng.

Đâu là nguyên nhân chính khiến công tác quyết toán dự án hoàn thành tại huyện Sop Pao bị chậm trễ? Nguyên nhân chủ yếu do năng lực lập hồ sơ quyết toán của các nhà thầu thi công còn yếu, sự phối hợp giữa chủ đầu tư và cơ quan thẩm tra chưa nhịp nhàng, cùng với việc thiếu chế tài xử phạt nghiêm minh đối với các trường hợp chậm nộp báo cáo vượt quá thời hạn 6 tháng đối với dự án nhóm C.

Nghiên cứu có giá trị thực tiễn như thế nào đối với các địa phương miền núi khác có điều kiện tương đồng? Nghiên cứu cung cấp bài học kinh nghiệm sâu sắc về việc khắc phục tình trạng phân bổ vốn dàn trải và thiết lập quy trình kiểm soát chi chặt chẽ, giúp các địa phương miền núi tương đồng vừa kích hoạt được nguồn vốn mồi ODA, FDI vừa đảm bảo kỷ luật tài chính ngân sách bền vững.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa sâu sắc khung lý luận và cơ sở pháp lý về quản lý dự án đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách nhà nước tại chính quyền cấp huyện trong bối cảnh nền kinh tế đang phát triển.
  • Công trình phản ánh bức tranh thực tiễn sinh động qua việc khảo sát toàn diện 1.103 dự án tại huyện Sop Pao giai đoạn 2017 - 2019 với mức tăng trưởng tổng vốn đầu tư bình quân đạt 62,01%/năm.
  • Nghiên cứu chứng minh vai trò đòn bẩy của vốn ngân sách giúp thu hút 1,3 tỷ USD vốn FDI, giải ngân 21,95 tỷ Kip vốn ODA và đưa tỷ lệ hộ nghèo giảm từ 21,8% xuống 6%.
  • Đề tài chỉ rõ các nút thắt về phân bổ vốn dàn trải, thủ tục thanh quyết toán kéo dài và hạn chế trong công tác giám sát độc lập tại địa bàn huyện miền núi.
  • Hệ thống 4 nhóm giải pháp và lộ trình thực thi giai đoạn 2020 - 2025 được xây dựng có tính khả thi cao, gắn liền với phân định trách nhiệm cụ thể cho từng cơ quan chức năng.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là cung cấp mô hình quản trị vốn đầu tư công cấp huyện có tính ứng dụng thực tiễn cao cho tỉnh Huaphanh nói riêng và các địa phương miền núi của nước CHDCND Lào nói chung. Để hiện thực hóa mục tiêu hiện đại hóa hạ tầng và nâng cao hiệu quả ngân sách, chính quyền địa phương cùng các nhà quản lý dự án cần khẩn trương nghiên cứu, thể chế hóa và triển khai đồng bộ hệ thống giải pháp này ngay trong kỳ kế hoạch trung hạn tới.