CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH TRONG BỐI CẢNH CHUYỂN ĐỔI SỐ 1. Khái quát vấn đề chung về cải cách thủ tục hành chính 1. Thủ tục hành chính Theo Ponce, J.
(Tạp chí Nghiên cứu Pháp lý toàn cầu Indiana, 2005) [7] thuật ngữ “thủ tục” (procedure) có ý nghĩa nói về chức năng và bao gồm các khía cạnh như đảm bảo tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và sự tham gia, đảm bảo tính hợp pháp và đảm bảo các quyền cũng như tính chính xác của kết quả. Trong hành chính quản lý nhà nước khái niệm “thủ tục” khác với “quy trình”. Theo Ziekow và nhóm nghiên cứu (2021) [8], “quy trình” (process) là thuật ngữ nói về tổng thể các bước công việc hành chính để chuẩn bị và cung cấp dịch vụ công. Về khái niệm “thủ tục hành chính”, theo chức năng chuyên ngành quản lý nhà nước tại Việt Nam có thể hiểu là “trình tự, cách thức giải quyết công việc của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ hành chính và mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với tổ chức công dân” [9].
Theo các định nghĩa trên, thủ tục hành chính là tập hợp các quy trình, quy định và hành động được thiết lập bởi các cơ quan hành chính nhà nước nhằm giải quyết các yêu cầu và công việc hành chính của công dân, tổ chức và doanh nghiệp. Thủ tục hành chính bao gồm các bước từ tiếp nhận, xử lý đến giải quyết và thông báo kết quả của các yêu cầu hành chính, nhằm đảm bảo tính minh bạch, hiệu quả, và trách nhiệm của cơ quan nhà nước. Phân loại thủ tục hành chính Kinh nghiệm thực tiễn của nước ta cũng như nhiều nước cho thấy muốn xây dựng và áp dụng thủ tục hành chính một cách có hiệu quả thì cần phân loại chúng một cách khoa học theo một số tiêu chí nhất định. Lợi ích của cách phân loại này là giúp cho người quản lý xác định được tính đặc thù của lĩnh vực mình phụ trách, từ đó đề ra những yêu cầu xây dựng cho lĩnh vực này những thủ tục cần thiết thích hợp, và các quy trình thực hiện những thủ tục này nhằm quản lý tốt những nhiệm vụ, mục tiêu của quản lý nhà nước.
Có nhiều cách phân loại Thủ tục hành chính như: (1) Theo đối tượng quản lý, chức năng chuyên môn của Nhà nước với từng lĩnh vực cụ thể theo cơ cấu, chức năng của bộ máy nhà nước hiện hành như xây dựng, đất đai, kinh doanh, hộ tịch,…; (2) Theo tính chất công việc của từng cơ quan Nhà nước như thủ tục thông qua và ban hành văn bản (Quyết định hành chính, văn bản hành chính, văn bản quy phạm pháp luật,…), thủ tục tuyển dụng công chức, viên chức, thủ tục khen thưởng,….; (3) Theo quan hệ công tác gắn với tính chất quan hệ của thủ tục hành chính theo 03 nhóm thủ tục: Thủ tục hành chính nội bộ, Thủ tục hành chính để thực hiện thẩm quyền quản lý nhà nước (thủ tục hành chính liên hệ) và Thủ tục hành chính văn thư. Theo cách phân loại thứ nhất và thứ hai, việc nhận diện và đánh giá thủ tục hành chính sẽ chỉ tập trung vào sản phẩm cuối của thủ tục hành chính trong dịch vụ công như hoạt động cấp các loại giấy phép; hoạt động cấp các loại giấy xác nhận, chứng thực; hoạt động cấp các loại giấy đăng ký và chứng chỉ; hoạt động quản lý đặc thù về nguồn thu, công tác nhân sự trong khối nhà nước; hoạt động giải quyết khiếu nại tố cáo,… Với cách phân loại thứ ba về thủ tục hành chính là theo mối quan hệ công tác sẽ mang ý 9 nghĩa tổng quan đầy đủ và bao hàm chi tiết tính chất của thủ tục hành chính trong bối cảnh chuyển đổi số từ đó có những đánh giá chính xác để đưa ra giải pháp, quyết định phù hợp với tình hình hiện tại trên địa bàn Quận 8. Việc phân loại theo quan hệ gắn với tính chất quan hệ của thủ tục hành chính sẽ xác định được đầy đủ các dạng giao dịch và hình thức cung cấp dịch vụ công của Chính quyền điện tử đã được IDG (2012) [10] đưa ra, bao gồm: - Chính quyền tới người dân (G2C) - Chính quyền tới doanh nghiệp, tổ chức (G2B) - Chính quyền tới Chính quyền (G2G) - Chính quyền với Công chức (G2E) Các yếu tố cấu thành ảnh hưởng đến thủ tục hành chính trong bối cảnh chuyển đổi số và giải thích thuật ngữ (chi tiết theo Phụ lục 6). Giải quyết thủ tục hành chính Theo chức năng chuyên ngành quản lý nhà nước tại Việt Nam thì “giải quyết thủ tục hành chính” có thể hiểu là việc các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền xem xét, làm rõ bản chất, nội dung các vấn đề, vụ việc hành chính theo đúng trình tự, cách thức do pháp luật hành chính quy định và đưa ra các kết luận hoặc quyết định áp dụng pháp luật để giải quyết các cấn đề, vụ việc một cách đúng đắn, hợp pháp và hiệu quả, đáp ứng yêu cầu quản lý hành chính nhà nước, phục vụ xã hội và nhân dân, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân [11].
Cải cách thủ tục hành chính Theo quan điểm Ngân hàng Thế giới (World Bank, 2020) [12] thì cải cách thủ tục hành chính là các nỗ lực cải tiến quy trình hành chính, loại bỏ các rào cản không cần thiết và giảm thiểu thủ tục giấy tờ nhằm cải thiện môi trường kinh doanh, thúc đẩy sự phát triển kinh tế và nâng cao chất lượng dịch vụ công. Theo quy định của Chính phủ Việt Nam (2011) [13] thì “cải cách thủ tục hành chính là việc rà soát, đơn giản hóa và tiêu chuẩn hóa các quy trình, thủ tục hành chính nhằm giảm bớt phiền hà, chi phí cho người dân và doanh nghiệp, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước". Những định nghĩa này cho thấy mục tiêu chung của cải cách thủ tục hành chính là tối ưu hóa các quy trình, nâng cao hiệu quả và minh bạch, đồng thời giảm bớt gánh nặng cho người dân và doanh nghiệp trong việc tiếp cận các dịch vụ công. Khái quát vấn đề chung về chuyển đổi số 1.
Bối cảnh về chuyển đổi số “Chuyển đổi số” là một chuỗi các hoạt động, là một quá trình hoàn chỉnh áp dụng số hóa và ứng dụng số hóa nhưng ở một cấp độ cao hơn để tạo ra phương thức, cách thức làm việc mới. Chuyển đổi số được diễn giải với ba cấp độ: Số hoá (digitization), ứng dụng số hóa – hoạt động số (digitalization) và chuyển đổi số (Digital transformation). Hiện đang diễn ra trong doanh nghiệp và trong cơ quan Nhà nước tại Việt Nam, với đặc thù diễn ra trong giai đoạn giao thoa từ các hồ sơ tài liệu giấy, cách thức thực hiện cũ truyền thống mà Chính phủ, doanh nghiệp lưu trữ và thực hiện trước đây chuyển tiếp dữ liệu vật lý cũ vào hệ thống công nghệ; các phương thức thực hiện, hồ sơ dữ liệu tiếp nhận hiện tại bắt đầu được nhận và xử lý trên nền hệ thống công nghệ. 10 Chuyển đổi số không chỉ giúp tăng năng suất, giảm chi phí mà còn mở ra không gian phát triển mới, tạo ra các giá trị mới ngoài các giá trị truyền thống vốn có.
Các mức độ phát triển số trong quản lý nhà nước Có ba mức độ phát triển, tại mỗi mức độ sẽ có các trọng tâm và các nhóm chủ đề chính như sau: (1) Bắt đầu là chính phủ điện tử (E-Government). Ở mức độ phát triển này, chính phủ tập trung vào việc số hóa các nguồn tài nguyên, ứng dụng công nghệ thông tin, tin học hóa quy trình nghiệp vụ nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động, cung cấp dịch vụ hành chính công trực tuyến phục vụ người dân và doanh nghiệp. Theo nghiên cứu của Heeks, R. (2006) [14] chính phủ điện tử sẽ nhấn mạnh vào các điểm sau: - Trọng tâm: Kiểm tra việc triển khai các dịch vụ chính phủ điện tử và tác động của chúng đến hiệu quả hành chính và sự hài lòng của công chúng.
- Nhiệm vụ chính: Cung cấp dịch vụ trực tuyến, chữ ký số, quản lý hồ sơ điện tử và nền tảng gắn kết công dân. (2) Phát triển cao hơn là chính phủ số. Năm 2020, lần đầu tiên Liên hợp quốc sử dụng cụm từ “Digital Government” (Chính phủ số) làm chủ đề cho Báo cáo khảo sát Chính phủ điện tử, thể hiện xu hướng phát triển Chính phủ số trên toàn cầu8. Ở mức độ phát triển này, chính phủ hoạt động, vận hành, ban hành chính sách, đưa ra quyết định chỉ đạo điều hành và cung cấp các dịch vụ số một cách chủ động theo nhu cầu của người dân, doanh nghiệp một cách tối ưu dựa trên năng lực khai thác và phân tích dữ liệu, lấy dữ liệu là trung tâm.
Để tiến tới mức độ phát triển này, cơ quan nhà nước các cấp từng bước cung cấp dữ liệu mở và mở dữ liệu. Hoạt động này cũng tác động bao trùm thúc đẩy phát triển kinh tế số, xã hội số. Tại nghiên cứu của Mergel, I. (2019) [15] đã cho thấy chuyển đổi số trong quản lý công và thủ tục hành chính công tập trung vào các đặc điểm sau: - Trọng tâm: Tìm hiểu quá trình chuyển đổi kỹ thuật số toàn diện của các dịch vụ và cơ sở hạ tầng của chính phủ.
- Nhiệm vụ chính: Tích hợp công nghệ kỹ thuật số, quản trị dữ liệu, an ninh mạng và khả năng tương tác giữa các cơ quan chính phủ. (3) Giai đoạn phát triển cao nhất là chính phủ thông minh. Ở mức độ phát triển này, chính phủ kiến tạo sự phát triển bền vững, cung cấp các dịch vụ đổi mới, sáng tạo, có tính dự báo trước cho người dân và doanh nghiệp dựa trên các công nghệ số và mô hình cung cấp dịch vụ mới, được tối ưu hóa. Tại nghiên cứu về sự xuất hiện của thành phố thông minh, Anthopoulos, L.
(2019) [16] đã đưa ra kinh nghiệm từ các trường hợp thực hiện trên thế giới, cụ thể: - Trọng tâm: Điều tra việc áp dụng công nghệ thông minh trong các hoạt động của chính phủ nhằm tăng cường cung cấp dịch vụ và hoạch định chính sách. - Nhiệm vụ chính: Ứng dụng IoT, trí tuệ nhân tạo trong dịch vụ công, quản trị thành phố thông minh và phân tích dữ liệu thời gian thực. Nội dung trọng tâm của cải cách thủ tục hành chính trong bối cảnh chuyển đổi số 8 Xem https://aita.vn/tong-quan-ve-bao-cao-khao-sat-chinh-phu-dien-tu-nam-2020-cua-lien-hop-quoc hoặc toàn văn báo cáo tại https://digitallibrary.org/record/3884686?