Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ luật học với đề tài "Hoàn thiện pháp luật đầu tư công ở Việt Nam" được thực hiện bởi nghiên cứu sinh Nguyễn Hương Ly, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Nguyễn Như Phát, tại Học viện Khoa học xã hội thuộc Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam (bảo vệ năm 2022, chuyên ngành Luật kinh tế, mã số: 9 38 01 07).

Về tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu, tác giả chỉ rõ đầu tư công (ĐTC) đóng vai trò nòng cốt trong việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, cung ứng dịch vụ công, thúc đẩy phát triển kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội và củng cố quốc phòng, an ninh. Tuy nhiên, về mặt lý luận, ĐTC đang được tiếp cận dưới nhiều góc độ phân tán: góc độ chủ sở hữu nguồn vốn, góc độ tài chính công, góc độ thuyết vô vị lợi và góc độ quản lý nhà nước. Sự thiếu đồng thuận trong nhận thức lý luận dẫn đến tư duy lập pháp chưa thống nhất, khiến các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động ĐTC thiếu tính đồng bộ và chưa phản ánh đúng bản chất kinh tế - tài chính của hoạt động đầu tư.

Về mặt thực tiễn, trước năm 2014, các quy định điều chỉnh ĐTC nằm rải rác trong nhiều văn bản pháp luật do nhiều cấp có thẩm quyền ban hành. Luật ĐTC năm 2014 là văn bản chuyên ngành đầu tiên tạo lập hành lang pháp lý thống nhất nhưng lại mang nặng tư duy quản lý hành chính, tập trung vào thủ tục hành chính thay vì cốt lõi vận hành vốn. Luật ĐTC năm 2019 thay thế Luật năm 2014 nhằm tháo gỡ các vướng mắc, song vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn: khái niệm ĐTC chưa thể hiện đầy đủ bản chất đầu tư; đối tượng ĐTC quy định quá rộng; nguồn vốn ĐTC chưa được phân định hợp lý; trình tự, thủ tục còn phức tạp, rườm rà; tiêu chí đánh giá và nguyên tắc lập kế hoạch còn mang tính hình thức. Mặc dù Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ĐTC, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư, Luật Đầu tư, Luật Nhà ở, Luật Đấu thầu, Luật Điện lực, Luật Doanh nghiệp, Luật Thuế Tiêu thụ đặc biệt và Luật Thi hành án dân sự năm 2022 đã được ban hành, văn bản này mới chỉ sửa đổi một số thẩm quyền nhỏ về quyết định chủ trương đầu tư mà chưa tạo ra chuyển biến căn bản về cơ chế phân cấp quản lý và nâng cao hiệu quả giải ngân nguồn vốn. Do đó, việc nghiên cứu một cách toàn diện nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật ĐTC là yêu cầu cấp thiết khách quan.

Mục đích nghiên cứu của luận án là xác lập định hướng và đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện pháp luật ĐTC ở Việt Nam trên cơ sở làm sáng tỏ các vấn đề lý luận, đánh giá thực trạng các quy định pháp luật hiện hành và thực tiễn thi hành.

Để đạt được mục đích trên, luận án xác định 4 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Thứ nhất, tổng quan tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước, đánh giá các kết quả đạt được, xác định các nội dung kế thừa và những vấn đề cần tiếp tục khai thác sâu hơn; đồng thời xây dựng cơ sở lý thuyết nghiên cứu gồm lý thuyết nền tảng, câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu.
  2. Thứ hai, hệ thống hóa và làm rõ cơ sở lý luận về pháp luật ĐTC và hoàn thiện pháp luật ĐTC, trọng tâm là luận giải nội hàm khái niệm ĐTC, xác định các nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật ĐTC và xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật ĐTC.
  3. Thứ ba, phân tích quá trình xây dựng, ban hành và thực tiễn thi hành pháp luật ĐTC ở Việt Nam từ năm 2014 đến năm 2022; nhận diện những hạn chế, bất cập, khoảng trống lập pháp dựa trên các nhóm nội dung điều chỉnh chủ yếu.
  4. Thứ tư, nghiên cứu, tổng hợp kinh nghiệm pháp luật quốc tế về quản lý và điều chỉnh ĐTC của các quốc gia điển hình, từ đó đề xuất định hướng cùng các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật ĐTC và cơ chế bảo đảm thực hiện tại Việt Nam.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

  • Đối tượng nghiên cứu: Các quy định của pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực ĐTC (các quy phạm pháp luật ĐTC); thực tiễn thực hiện pháp luật ĐTC liên quan đến đối tượng ĐTC, nguồn vốn ĐTC, trình tự và thủ tục ĐTC.
  • Phạm vi nội dung: Luận án tập trung nghiên cứu 3 nhóm nội dung trọng yếu: (1) Quy định về đối tượng ĐTC, (2) Quy định về nguồn vốn ĐTC, (3) Quy định về trình tự, thủ tục ĐTC.
  • Phạm vi không gian: Hệ thống quy phạm pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật ĐTC tại Việt Nam (có đối chiếu, liên hệ với pháp luật của một số quốc gia trên thế giới).
  • Phạm vi thời gian: Khảo sát từ năm 2014 (thời điểm Quốc hội ban hành Luật ĐTC đầu tiên) đến năm 2022 (thời điểm ban hành Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 9 luật có liên quan đến ĐTC).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án đã tổng thuật hệ thống tài liệu nghiên cứu liên quan đến đề tài theo 3 nhóm vấn đề chính:

Nhóm thứ nhất, các nghiên cứu lý luận về ĐTC, vai trò của Nhà nước và pháp luật ĐTC:

  • Về vai trò của Nhà nước đối với nền kinh tế và ĐTC: Tác giả điểm lại nghiên cứu của Blancas, John Isbell, Monica Isbell, Hua Joo Tan, Wendy Tao; nghiên cứu của Mishra Deepak trong báo cáo của Ngân hàng Thế giới (WB, 2012) chỉ ra rằng cơ chế phân bổ nguồn lực công của Việt Nam tạo ra hệ thống hạ tầng kém tối ưu và manh mún ở cấp địa phương; nghiên cứu của Đào Văn Hùng và Phạm Minh Tú (2015); báo cáo tổng quan của WB (tháng 5/2020); nghiên cứu của CIEM (2016) do Nguyễn Đình Cung, Nguyễn Thị Luyện và Đinh Trọng Thắng thực hiện; công trình của Nguyễn Đình Cung, Nguyễn Tú Anh, Đinh Tuấn Minh, Lê Hương Linh (2015); và Báo cáo "Việt Nam 2035" của WB và Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2016). Các công trình này phân tích vai trò nòng cốt của Nhà nước trong việc khắc phục thất bại thị trường và tạo dựng thể chế thúc đẩy tư nhân cùng tham gia đầu tư.
  • Về nội hàm khái niệm ĐTC: Luận án phân tích các bài viết của Vũ Xuân Tiền; Đinh Dũng Sỹ và Phạm Thúy Hạnh (2014); bài giảng của Đỗ Thiên Anh Tuấn (2015-2016); nghiên cứu của Phạm Văn Hùng (2019). Đặc biệt, công trình của Vũ Tuấn Anh và Nguyễn Quang Thái (2011) đã khái quát 3 quan điểm tiếp cận khái niệm ĐTC: theo chủ thể đầu tư (cơ quan nhà nước), theo nguồn vốn (vốn do nhà nước quản lý) và theo lĩnh vực/mục đích đầu tư (cung cấp hàng hóa, dịch vụ công, không vì mục đích kinh doanh).
  • Về vai trò và nội dung điều chỉnh của pháp luật ĐTC: Tác giả trích dẫn nghiên cứu của Phạm Duy Nghĩa về vai trò của pháp luật trong kiểm soát ĐTC; nghiên cứu của Anand Rajaram và cộng sự (WB, 2010) và Murray Petrie (2010) phác thảo chuẩn mực giám sát dự án công; bài viết của Josh Bivens (2012); nghiên cứu của Era Dabla-Norris, Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, Chris Papageorgiou (IMF, 2010) đưa ra chỉ số quản lý ĐTC qua 4 giai đoạn; công trình của Allain-Dupré (OECD, 2013) và Dự thảo nguyên tắc ĐTC hiệu quả của OECD (2013); công trình của Anand Rajaram (WB) xác lập khung chẩn đoán quản lý ĐTC gồm 8 bước.
  • Về tiêu chí hoàn thiện pháp luật: Tác giả kế thừa nghiên cứu trong cuốn sách chuyên khảo của Nguyễn Như Phát về xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu quả để làm căn cứ xác định tiêu chí hoàn thiện pháp luật ĐTC.

Nhóm thứ hai, các nghiên cứu về thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện ĐTC ở Việt Nam:

  • Về quy định pháp luật ĐTC: Luận văn của Lê Văn Toán về thực tiễn thi hành tại tỉnh Điện Biên; đề tài nghiên cứu cấp Bộ của Tăng Thị Nhiệm về quản lý vốn ĐTC qua thanh tra, kiểm toán; kỷ yếu Tọa đàm của Đại học Kinh tế Quốc dân (2019); Báo cáo đánh giá của Chương trình đối tác chiến lược Australia và WB (7/2018); bài viết của Lê Nhật Bảo và Ngô Thị Kim Hoàng (2020) trên Tạp chí Tài chính phân tích nút thắt phân cấp và tâm lý sợ trách nhiệm của cán bộ địa phương.
  • Về thực tiễn thi hành: Luận án của Đào Thị Hồ Hương (2021) về hiệu quả ĐTC; sách chuyên khảo của Nguyễn Thị Cành (2018); luận án của Nguyễn Đoan Trang (2018); bài viết của Đỗ Thị Thanh Huyền và Lương Nguyệt Ánh (2021) kiểm định thực nghiệm hiệu ứng "lấn át" hay "dẫn dắt" của ĐTC đối với đầu tư tư nhân; luận án của Nguyễn Thanh Tùng (2021) về giám sát ĐTC của Quốc hội thông qua 4 tiêu chí; các nghiên cứu của Phạm Minh Hóa (2017), Nguyễn Văn Tuấn (2020), Nguyễn Thị Kim Chung (2020); các báo cáo đánh giá tái cơ cấu ĐTC của Trung tâm Thông tin và Dự báo kinh tế - xã hội quốc gia (2016) và bài viết của Nguyễn Chiến Thắng, Phạm Sỹ An (2019).

Nhóm thứ ba, các nghiên cứu về định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật ĐTC:

  • Kinh nghiệm quốc tế: Tài liệu của Robert Taliercio (WB, 2014); luận án nghiên cứu ĐTC ở Đông Á (2021); Báo cáo của Chính phủ (2013); bài viết của Lương Văn Khôi và Nguyễn Thanh Tuấn (2014); đề tài cấp Bộ của Võ Hải Thanh (2016) về Hàn Quốc; bài viết của Nguyễn Thị Mỹ Linh (2016); nghiên cứu của Đinh Trọng Thắng và Đào Xuân Tùng Anh (2015) về kinh nghiệm thẩm định dự án của Chile và Hàn Quốc; kỷ yếu Hội thảo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư về kinh nghiệm giám sát của Australia và Nhật Bản.
  • Giải pháp trong nước: Nghiên cứu của Trịnh Huy Hồng (2020) về đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn ĐTC; bài viết của Cao Thị Minh Nghĩa (2020) về triển khai thi hành Luật ĐTC năm 2019.

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết: Mặc dù các công trình trước đây đã cung cấp nhiều góc nhìn về kinh tế và thực trạng giải ngân, nhưng hầu như chưa có công trình nào xây dựng một khung lý thuyết pháp lý hoàn chỉnh kết hợp giữa tính chất hành chính và tài chính công của ĐTC. Các nghiên cứu trước chưa đưa ra được định nghĩa bao quát cả ba yếu tố (chủ thể, nguồn vốn và mục đích), chưa phân định rành mạch 4 nhóm quy phạm điều chỉnh chủ yếu, và chưa phân tích chuyên sâu các bất cập của Luật ĐTC năm 2019 cùng văn bản sửa đổi năm 2022 dưới góc độ phân cấp, phân quyền và thẩm định độc lập. Luận án lựa chọn giải quyết trực tiếp khoảng trống này nhằm cung cấp luận cứ khoa học hoàn thiện pháp luật ĐTC tại Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết của luận án được xây dựng từ sự kết hợp giữa các học thuyết kinh tế học công cộng, tài chính công và khoa học pháp lý:

  • Lý thuyết về mối quan hệ giữa ĐTC đối với tăng trưởng kinh tế và phúc lợi xã hội: Luận án dựa trên hai hướng nghiên cứu lý thuyết: hướng thứ nhất kiểm định tác động cùng chiều hoặc ngược chiều giữa ĐTC và tăng trưởng (tiêu biểu là Barth và Bradley, 1987; Easterly và Rebelo, 1993; Devarajan và cộng sự); hướng thứ hai xác định ngưỡng ĐTC tối ưu đối với tăng trưởng và phúc lợi xã hội (Aschauer, 1997; Christophe Kamps, 2005). Lý thuyết này khẳng định vai trò trụ cột của ĐTC nhưng đòi hỏi pháp luật phải kiểm soát để tránh lãng phí và tối đa hóa hiệu quả kinh tế - xã hội.
  • Lý thuyết về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường: Khẳng định sự can thiệp của Nhà nước là cần thiết nhằm khắc phục các "thất bại thị trường" (market failures), cung cấp hàng hóa công cộng (public goods) và kết cấu hạ tầng thiết yếu mà khu vực tư nhân không thể hoặc không muốn làm, hoặc những lĩnh vực mang tính độc quyền tự nhiên (monopolies). Lý thuyết này định hướng việc giới hạn phạm vi ĐTC và tạo lập môi trường cạnh tranh bình đẳng với khu vực tư nhân.
  • Lý thuyết về cân bằng ngân sách: Luận án phân tích cả lý thuyết cổ điển (ngân sách cân bằng hàng năm tuyệt đối giữa thu và chi) lẫn các lý thuyết hiện đại như lý thuyết ngân sách chu kỳ (cân đối trong cả một chu kỳ kinh tế) và lý thuyết ngân sách cố ý thiếu hụt (chấp nhận thâm hụt tạm thời trong suy thoái để kích thích tăng trưởng). Nền tảng này làm căn cứ pháp lý đòi hỏi hoạt động ĐTC phải tuân thủ kỷ luật tài khóa, công khai, minh bạch và gắn liền với trách nhiệm giải trình.
  • Lý thuyết về hiệu quả đầu tư và các tiêu chí đánh giá hiệu quả: Vận dụng các phương pháp đo lường như hệ số sử dụng vốn (ICOR), mô hình hiệu chỉnh sai số, hàm sản xuất cùng các kỹ thuật phân tích dự án như phân tích chi phí - lợi ích (Cost-Benefit Analysis - CBA), phân tích chi phí - hiệu quả (Cost-Effective Analysis - CEA) và phân tích đa tiêu chí (Multi-Criteria Analysis - MCA).
  • Lý thuyết về nhà nước pháp quyền: Nhấn mạnh các nguyên tắc pháp chế, tính toàn diện, tính tối cao của luật, tính thống nhất, đồng bộ, minh bạch và hiệu lực thi hành của hệ thống quy phạm pháp luật ĐTC.

Về phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu:

  • Cơ sở phương pháp luận: Dựa trên chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, gắn liền với các chủ trương, đường lối, quan điểm của Đảng và Nhà nước về phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
  • Phương pháp nghiên cứu cụ thể:
    • Phương pháp hệ thống hóa: Thu thập, phân loại, sắp xếp các công trình nghiên cứu, dữ liệu lý luận và thực tiễn thành hệ thống logic.
    • Phương pháp nghiên cứu đa ngành, liên ngành: Kết hợp các quy phạm luật học với các nguyên lý kinh tế học, tài chính công để làm sáng tỏ bản chất của ĐTC.
    • Phương pháp mô hình hóa: Thiết lập mô hình khái niệm ĐTC, mô hình 4 nhóm quy phạm điều chỉnh và khung quản lý dự án ĐTC.
    • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Mổ xẻ các điều khoản của Luật ĐTC năm 2014, Luật ĐTC năm 2019, Luật sửa đổi năm 2022 và các văn bản liên quan.
    • Phương pháp so sánh luật học: Đối chiếu quy định pháp luật ĐTC của Việt Nam với các chuẩn mực quốc tế của WB, OECD, JICA, Liên Hợp Quốc và pháp luật của các nước như Vương quốc Anh, Pháp, Trung Quốc, Chile, Hàn Quốc, Australia, Canada, Bỉ, Nhật Bản, Ireland.
    • Phương pháp dự báo: Dự phóng các xu hướng phát triển kinh tế - xã hội để kiến nghị định hướng và giải pháp sửa đổi luật.

Nguồn tư liệu và dữ liệu: Văn bản quy phạm pháp luật Việt Nam (Luật ĐTC, Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật Doanh nghiệp...); báo cáo của Quốc hội, Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tổng cục Thống kê; báo cáo chuyên đề và dữ liệu thực nghiệm của Ngân hàng Thế giới (WB), Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA) và Liên Hợp Quốc.

Nội dung chính theo từng chương

Mở đầu

Phần mở đầu thiết lập tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu từ cả hai giác độ lý luận và thực tiễn. Tác giả xác định rõ mục đích nghiên cứu, 4 nhiệm vụ nghiên cứu, đối tượng và phạm vi nghiên cứu (tập trung vào 3 nội dung trọng tâm: đối tượng ĐTC, nguồn vốn ĐTC, trình tự và thủ tục ĐTC trong giai đoạn 2014–2022). Phần này cũng trình bày phương pháp luận, các phương pháp nghiên cứu liên ngành, đóng góp khoa học mới của luận án, ý nghĩa lý luận và thực tiễn, cùng kết cấu 4 chương của toàn văn công trình.

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và cơ sở lý thuyết nghiên cứu đề tài

Chương 1 tiến hành phân tích, tổng quan các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến pháp luật ĐTC. Tác giả hệ thống hóa các kết quả nghiên cứu lý luận về bản chất ĐTC, vai trò điều tiết của Nhà nước, cũng như các đánh giá thực tiễn về tình trạng đầu tư dàn trải, giải ngân chậm và thất thoát ngân sách tại Việt Nam.

Tác giả phân tích khung hệ thống quản lý ĐTC 8 bước theo khuyến nghị của Ngân hàng Thế giới (Anand Rajaram et al.): (1) Định hướng, rà soát, sàng lọc; (2) Thẩm định dự án đầu tư; (3) Thẩm định độc lập; (4) Lựa chọn và lập ngân sách dự án; (5) Đấu thầu và triển khai dự án; (6) Điều chỉnh thay đổi dự án; (7) Vận hành dự án; (8) Đánh giá và kiểm toán dự án khi hoàn thành.

Trên cơ sở đánh giá những giá trị tham khảo kế thừa và xác định khoảng trống nghiên cứu, chương này xác lập cơ sở lý thuyết của đề tài, bao gồm: lý thuyết về mối quan hệ giữa ĐTC đối với tăng trưởng kinh tế và phúc lợi xã hội; lý thuyết về vai trò của Nhà nước trong nền kinh tế thị trường; lý thuyết về cân bằng ngân sách; lý thuyết về hiệu quả đầu tư; và lý thuyết về nhà nước pháp quyền.

Chương 2: Những vấn đề lý luận về hoàn thiện pháp luật đầu tư công

Chương 2 tập trung giải quyết các vấn đề lý luận nền tảng. Tác giả phân tích các góc độ tiếp cận khác nhau về ĐTC trên thế giới và tại Việt Nam:

Góc độ tiếp cận Quan điểm nội dung chính Hạn chế/Vướng mắc nhận thức
Chủ sở hữu nguồn vốn ĐTC là đầu tư của Nhà nước, sử dụng nguồn vốn do Nhà nước quản lý. Khó phân tách tính chất phi lợi nhuận của doanh nghiệp nhà nước với đầu tư công ích.
Tài chính công ĐTC là việc Chính phủ gia tăng vốn xã hội (hình thành tài sản cố định công). Khó xác định phạm vi khi khu vực tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công hoặc sử dụng vốn hỗ trợ từ NSNN.
Thuyết vô vị lợi ĐTC là việc sử dụng nguồn vốn nhà nước vào các dự án không nhằm mục đích kinh doanh. Chưa làm rõ được địa vị của hình thức đối tác công - tư (PPP) và tài sản của doanh nghiệp nhà nước.
Quản lý nhà nước ĐTC là hoạt động do Nhà nước quyết định từ nguồn vốn NSNN vào các lĩnh vực tư nhân không làm được. Một số quan điểm mở rộng ĐTC sang cả hoạt động làm luật và đào tạo nhân lực công, làm mờ ranh giới chi thường xuyên.

Từ các phân tích trên, tác giả đề xuất định nghĩa khoa học: "ĐTC là đầu tư do Nhà nước chủ trì (hoặc uỷ quyền) từ nguồn vốn của Nhà nước (hoặc nguồn vốn khác do Nhà nước huy động theo quy định của pháp luật) vào lĩnh vực phục vụ sự phát triển kinh tế xã hội, cung cấp hàng hoá, dịch vụ công và vì mục đích công".

Đồng thời, chương này phân tích 4 nguyên tắc cơ bản của ĐTC:

  1. Nguyên tắc cơ chế thị trường (thực hiện theo các tiêu chí thương mại đối với các hoạt động kinh tế, phù hợp với các cam kết WTO và hiệp định thương mại tự do).
  2. Nguyên tắc công khai, minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình.
  3. Nguyên tắc ổn định, bền vững gắn với kỷ luật tài khóa.
  4. Nguyên tắc phân bổ và sử dụng hiệu quả các nguồn lực (áp dụng các công cụ thẩm định CBA, CEA, MCA).

Về khái niệm pháp luật ĐTC, tác giả xác định đây là hệ thống các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc thừa nhận nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực ĐTC. Đặc trưng của pháp luật ĐTC là vừa mang tính chất hành chính (quan hệ quyền lực - phục tùng giữa cơ quan quản lý và chủ thể thực hiện dự án), vừa mang tính chất tài chính công (quản lý, phân phối và sử dụng nguồn vốn NSNN). Nội dung điều chỉnh của pháp luật ĐTC được chia thành 4 nhóm quy phạm: (1) Nhóm quy phạm về đối tượng ĐTC; (2) Nhóm quy phạm về nguồn vốn và phương thức ĐTC; (3) Nhóm quy phạm về chủ thể tham gia và trình tự, thủ tục ĐTC; (4) Nhóm quy phạm về xử lý vi phạm pháp luật ĐTC. Cuối cùng, tác giả phân tích nhu cầu khách quan và hệ thống tiêu chí đánh giá hoàn thiện pháp luật ĐTC gồm tính thống nhất, tính đồng bộ, tính minh bạch và tính hiệu quả.

Chương 3: Thực trạng pháp luật đầu tư công ở Việt Nam hiện nay và thực tiễn áp dụng

Chương 3 phân tích thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng trong giai đoạn 2014–2022. Tác giả đánh giá chi tiết Luật ĐTC năm 2014, Luật ĐTC năm 2019 và Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của 9 luật năm 2022:

  • Thực trạng quy định pháp luật:
    • Về đối tượng ĐTC: Mặc dù đã có bước thu hẹp tiếp cận sát chức năng công cộng, nhưng định nghĩa ĐTC và phạm vi đối tượng ĐTC vẫn chưa có sự phân định rõ ràng giữa đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng công cộng và đầu tư sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước; nhiều dự án không thuần túy công ích vẫn được xếp vào danh mục ĐTC.
    • Về nguồn vốn và phương thức ĐTC: Quy định cơ bản chặt chẽ nhưng mang nặng tính quản lý hành chính đối với nguồn tiền, chưa phản ánh bản chất kinh tế - tài chính, làm hạn chế khả năng huy động và kết hợp các nguồn lực xã hội ngoài ngân sách nhà nước.
    • Về chủ thể và trình tự, thủ tục ĐTC: Quy trình còn rườm rà, phức tạp; cơ chế thẩm định độc lập dự án còn mang tính hình thức, thiếu khách quan; quy định quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư còn trùng lặp nội dung thẩm định; việc lập kế hoạch ĐTC trung hạn và hàng năm còn thiếu tính linh hoạt và khó dự báo chính xác.
  • Thực tiễn áp dụng pháp luật ĐTC:
    • Về kết quả đạt được: Pháp luật ĐTC đã góp phần tăng cường quản lý tài chính công, nâng cao tính công khai, minh bạch, giảm bớt đầu tư tự phát, thúc đẩy tái cơ cấu ĐTC và hoàn thiện hạ tầng kinh tế.
    • Về bất cập thực tiễn: Cơ chế giải ngân vốn ĐTC thường xuyên chậm trễ qua các năm; đầu tư vẫn còn hiện tượng dàn trải, phân tán ở các cấp chính quyền địa phương; việc chấp hành kỷ luật tài khóa chưa nghiêm; công tác theo dõi, giám sát, đánh giá hiệu quả đầu ra (đánh giá tác động sau hoàn thành) hiếm khi được thực hiện nghiêm túc, trừ các dự án ODA; lãnh đạo địa phương còn tâm lý sợ trách nhiệm, lúng túng khi thực thi thẩm quyền phân cấp mới.

Chương 4: Định hướng, giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật và cơ chế đảm bảo thực hiện pháp luật đầu tư công ở Việt Nam

Chương 4 nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế và đề xuất hệ thống định hướng, giải pháp:

  • Kinh nghiệm quốc tế: Phân tích các mô hình quản lý ĐTC tại Vương quốc Anh, Pháp, Trung Quốc, Chile, Hàn Quốc, Australia, Canada, Bỉ, Ireland. Cụ thể: quy định về sàng lọc và thẩm định độc lập tại Trung Quốc; lựa chọn và lập ngân sách đa năm tại Pháp; đấu thầu, kiểm toán đánh giá sau dự án tại Anh, Hàn Quốc, Chile và Ireland; cách phân định đối tượng ĐTC tại Australia, Canada, Bỉ.
  • Định hướng hoàn thiện: Phù hợp với chủ trương, đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước; bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất trong hệ thống pháp luật (với Luật NSNN, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai); bảo đảm tính ổn định, minh bạch và khả thi; thu hẹp vai trò của Nhà nước, chỉ tập trung vào các lĩnh vực công ích mà khu vực tư nhân không làm được; tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế.
  • Giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật:
    • Chuẩn hóa và thu hẹp đối tượng ĐTC: Tách bạch rõ dự án ĐTC công ích với hoạt động đầu tư kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước; hoàn thiện khái niệm ĐTC theo hướng mở rộng khả năng huy động vốn xã hội.
    • Cải cách trình tự, thủ tục: Rút gọn các thủ tục phê duyệt trùng lặp giữa quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư; chuẩn hóa quy trình phân cấp, phân quyền theo nguyên tắc "từ dưới lên" đi đôi với trách nhiệm giải trình cá nhân của người đứng đầu.
    • Đổi mới công tác thẩm định: Bắt buộc thực hiện cơ chế thẩm định độc lập đối với các dự án lớn trước khi phê duyệt; quy định rõ tiêu chuẩn và phương pháp thẩm định (CBA, MCA).
    • Nâng cao vai trò của Kiểm toán Nhà nước: Mở rộng phạm vi và thẩm quyền kiểm toán hiệu quả (thay vì chỉ kiểm toán tuân thủ chứng từ tài chính thuần túy), đánh giá toàn diện tính kinh tế và hiệu quả sử dụng nguồn vốn ĐTC.
  • Giải pháp hoàn thiện cơ chế bảo đảm thực hiện pháp luật: Nâng cao năng lực chuyên môn và trách nhiệm giải trình của bộ máy cán bộ quản lý ĐTC; đẩy mạnh công tác tuyên truyền, tập huấn văn bản pháp luật; ứng dụng công nghệ thông tin trong theo dõi và giám sát ĐTC, cụ thể là nghiên cứu triển khai mô hình phần mềm Quản lý dự án và ngân sách đầu tư công PABMIS nhằm công khai dữ liệu và liên thông các cấp quản lý.

Kết quả và những đóng góp mới

Về mặt lý luận:

  • Luận án đã xây dựng khung lý thuyết toàn diện về hoàn thiện pháp luật ĐTC, phân tích và hệ thống hóa bản chất kinh tế - tài chính kết hợp với tính chất quản lý hành chính công.
  • Tác giả đưa ra định nghĩa khoa học mới về ĐTC: khẳng định ĐTC là hoạt động đầu tư do Nhà nước chủ trì hoặc ủy quyền, từ nguồn vốn nhà nước hoặc nguồn vốn khác do Nhà nước huy động, nhằm phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, cung cấp hàng hóa, dịch vụ công và vì mục đích công. Định nghĩa này khắc phục sự bó hẹp trong Luật ĐTC năm 2019 vốn đồng nhất nguồn vốn ĐTC với nguồn vốn do Nhà nước quản lý.
  • Luận án phân định và làm rõ nội dung điều chỉnh của pháp luật ĐTC thành 4 nhóm quy phạm cốt lõi: nhóm về đối tượng ĐTC; nhóm về nguồn vốn và phương thức ĐTC; nhóm về chủ thể tham gia và trình tự, thủ tục ĐTC; nhóm về xử lý vi phạm pháp luật ĐTC.
  • Luận án luận giải sâu sắc 4 nguyên tắc định hướng xây dựng pháp luật ĐTC: nguyên tắc cơ chế thị trường/tiêu chí thương mại, nguyên tắc công khai minh bạch gắn với trách nhiệm giải trình, nguyên tắc ổn định bền vững gắn với kỷ luật tài khóa, và nguyên tắc phân bổ, sử dụng hiệu quả các nguồn lực.

Về mặt thực tiễn và giải pháp:

  • Phân tích có hệ thống thực trạng quy định và thực tiễn áp dụng Luật ĐTC năm 2014, Luật ĐTC năm 2019 và Luật sửa đổi năm 2022, chỉ ra căn nguyên pháp lý của các nút thắt trong công tác phân cấp, thẩm định dự án và giải ngân vốn ĐTC.
  • Tổng hợp bài học kinh nghiệm quốc tế từ các quốc gia áp dụng thành công khung quản trị ĐTC 8 bước của Ngân hàng Thế giới (đặc biệt là cơ chế thẩm định độc lập của Chile, Hàn Quốc và quy trình lập ngân sách của Pháp, Anh).
  • Đề xuất hệ thống các giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật: thu hẹp và chuẩn hóa đối tượng ĐTC; đổi mới thẩm quyền và thủ tục phê duyệt dự án trên cơ sở phân cấp từ dưới lên; thiết lập cơ chế pháp lý về thẩm định độc lập; mở rộng thẩm quyền và phạm vi kiểm toán hiệu quả của Kiểm toán Nhà nước.
  • Đề xuất các giải pháp nâng cao cơ chế bảo đảm thực hiện: kiện toàn bộ máy quản lý, hoàn thiện cơ sở dữ liệu thông tin pháp lý ĐTC và ứng dụng giải pháp công nghệ thông qua phần mềm PABMIS trong quản lý dự án và ngân sách ĐTC.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Về mặt hạn chế:

  • Căn cứ vào phạm vi nghiên cứu đã xác định, luận án tập trung chủ yếu vào 3 nhóm quy phạm trọng tâm (đối tượng ĐTC, nguồn vốn ĐTC, trình tự và thủ tục ĐTC), do đó chưa thể đi sâu chi tiết vào nhóm quy phạm về xử lý vi phạm pháp luật ĐTC cũng như các chế tài tài chính - hành chính cụ thể cho từng loại vi phạm.
  • Phạm vi thời gian nghiên cứu kết thúc ở thời điểm năm 2022 (ngay sau khi Luật sửa đổi 9 luật năm 2022 có hiệu lực thi hành), do đó thực tiễn áp dụng của các quy định sửa đổi mới và kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021–2025 chưa có đủ độ lùi thời gian để tổng kết, đánh giá số liệu thực nghiệm dài hạn.

Về hướng nghiên cứu tiếp:

  • Mở rộng nghiên cứu hoàn thiện khung pháp lý về chế tài xử lý vi phạm và trách nhiệm bồi thường thiệt hại trong quản lý, sử dụng vốn ĐTC.
  • Nghiên cứu cơ chế tài chính và pháp lý kết hợp vốn ĐTC trong các dự án đầu tư theo phương thức đối tác công - tư (PPP) trong bối cảnh các luật liên quan tiếp tục được sửa đổi.
  • Đi sâu nghiên cứu thực nghiệm đánh giá hiệu quả áp dụng các phần mềm công nghệ quản lý ĐTC (như PABMIS) và quá trình chuyển đổi số trong kiểm soát chi tiêu công tại chính quyền địa phương.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị chuyên môn cao phục vụ các nhóm đối tượng:

  • Đối với cơ quan lập pháp và cơ quan hoạch định chính sách: Luận án cung cấp cơ sở khoa học và luận cứ thực tiễn phục vụ Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Ủy ban Tài chính - Ngân sách, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính trong việc rà soát, sửa đổi, bổ sung toàn diện Luật ĐTC và các văn bản hướng dẫn thi hành trong các giai đoạn tiếp theo.
  • Đối với các cơ quan thực thi, thanh tra, kiểm toán: Cung cấp tài liệu tham khảo hữu ích cho Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Chính phủ, chính quyền địa phương các cấp và các Ban quản lý dự án trong việc nhận diện rõ quyền hạn, trách nhiệm pháp lý, quy trình thẩm định và kiểm soát dòng vốn ĐTC.
  • Đối với cơ sở nghiên cứu và đào tạo: Là tài liệu chuyên khảo tham khảo có giá trị cho nghiên cứu sinh, học viên cao học, sinh viên và giảng viên các chuyên ngành Luật kinh tế, Luật tài chính, Quản lý kinh tế và Quản trị công tại các trường đại học, viện nghiên cứu.

Các phần đáng tham khảo nhất trong luận án gồm:

  • Khung lý luận về khái niệm ĐTC và hệ thống 4 nhóm quy phạm điều chỉnh của pháp luật ĐTC (Chương 2).
  • Khung hệ thống quản lý ĐTC 8 bước của Ngân hàng Thế giới và kinh nghiệm thẩm định độc lập của Chile, Hàn Quốc, Pháp, Anh (Chương 1 và Chương 4).
  • Các kiến nghị sửa đổi cụ thể về phân cấp, thẩm định độc lập và giải pháp công nghệ ứng dụng phần mềm PABMIS (Chương 4).

Câu hỏi thường gặp

1. Khái niệm đầu tư công do tác giả luận án đề xuất có điểm gì khác biệt so với định nghĩa tại Luật Đầu tư công năm 2019?
Luật Đầu tư công năm 2019 định nghĩa ĐTC là hoạt động đầu tư của Nhà nước, sử dụng nguồn vốn đầu tư của Nhà nước và do Nhà nước quản lý. Định nghĩa này đồng nhất nguồn vốn ĐTC với nguồn vốn do Nhà nước quản lý và chỉ giới hạn chủ thể là Nhà nước, chưa thể hiện rõ mục đích công cộng. Tác giả luận án đề xuất định nghĩa mới: "ĐTC là đầu tư do Nhà nước chủ trì (hoặc uỷ quyền) từ nguồn vốn của Nhà nước (hoặc nguồn vốn khác do Nhà nước huy động theo quy định của pháp luật) vào lĩnh vực phục vụ sự phát triển kinh tế xã hội, cung cấp hàng hoá, dịch vụ công và vì mục đích công". Định nghĩa này mở rộng khả năng huy động các nguồn lực hợp pháp khác ngoài ngân sách, cho phép ủy quyền thực hiện và xác định rõ mục đích phục vụ lợi ích công cộng, không nhằm mục đích kinh doanh tìm kiếm lợi nhuận đơn thuần.

2. Pháp luật đầu tư công điều chỉnh những nhóm quan hệ xã hội nào theo khung lý thuyết của luận án?
Theo luận án, nội dung điều chỉnh chủ yếu của pháp luật ĐTC được chia thành 4 nhóm quy phạm: (1) Nhóm quy phạm về đối tượng ĐTC; (2) Nhóm quy phạm về nguồn vốn và phương thức ĐTC; (3) Nhóm quy phạm về chủ thể tham gia và trình tự, thủ tục ĐTC; (4) Nhóm quy phạm về xử lý vi phạm pháp luật ĐTC.

3. Hoạt động quản lý đầu tư công theo khuyến nghị của Ngân hàng Thế giới mà luận án phân tích gồm những bước nào?
Theo khung chẩn đoán của Ngân hàng Thế giới (Anand Rajaram et al.) được luận án trích dẫn, hệ thống quản lý ĐTC chuẩn mực gồm 8 bước: (1) Định hướng, rà soát, sàng lọc; (2) Thẩm định dự án đầu tư; (3) Thẩm định độc lập; (4) Lựa chọn và lập ngân sách dự án; (5) Đấu thầu và triển khai dự án; (6) Điều chỉnh thay đổi dự án; (7) Vận hành dự án; (8) Đánh giá và kiểm toán dự án khi hoàn thành.

4. Luận án chỉ ra nguyên nhân nào dẫn đến việc chậm giải ngân vốn đầu tư công tại các địa phương dù Luật Đầu tư công năm 2019 đã đẩy mạnh phân cấp?
Mặc dù Luật ĐTC năm 2019 đã phân cấp thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư cho địa phương, thực tiễn thi hành vẫn chậm trễ do lãnh đạo các địa phương có tâm lý sợ sai, sợ trách nhiệm và lúng túng trong thực hiện các quy định pháp luật có liên quan. Bên cạnh đó, các quy định về trình tự thủ tục, điều kiện điều chỉnh dự án và tiêu chí lập kế hoạch vẫn còn phức tạp, rườm rà, thiếu tính khả thi, gây cản trở cho tiến độ giải ngân.

5. Luận án đề xuất giải pháp công nghệ cụ thể nào nhằm hoàn thiện cơ chế bảo đảm thực hiện pháp luật đầu tư công tại Việt Nam?
Để nâng cao hiệu quả công tác theo dõi, giám sát và bảo đảm thực hiện pháp luật ĐTC, luận án đề xuất nghiên cứu, triển khai mô phỏng công nghệ phần mềm Quản lý dự án và ngân sách đầu tư công PABMIS (Project and Budget Management Information System). Giải pháp này giúp hiện đại hóa công tác thông tin pháp luật ĐTC, kết nối thông tin giữa các cơ quan quản lý nhà nước và tăng cường tính minh bạch, kỷ luật tài khóa trong toàn bộ quá trình triển khai dự án.

Kết luận

Luận án "Hoàn thiện pháp luật đầu tư công ở Việt Nam" của tác giả Nguyễn Hương Ly là công trình khoa học chuyên khảo phân tích hệ thống và toàn diện các vấn đề lý luận, thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật ĐTC tại Việt Nam từ năm 2014 đến năm 2022. Bằng cách tiếp cận liên ngành giữa luật học và kinh tế học công cộng, tác giả đã làm sáng tỏ bản chất kinh tế - tài chính của ĐTC, chuẩn hóa nội hàm khái niệm và phân lập 4 nhóm quy phạm điều chỉnh chủ yếu gắn liền với các nguyên tắc kỷ luật tài khóa và cơ chế thị trường. Các kết quả đánh giá thực trạng cùng hệ thống kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật và giải pháp công nghệ PABMIS cung cấp cơ sở khoa học thiết thực cho công tác hoàn thiện thể chế ĐTC trong giai đoạn tiếp theo.